一、农村供水协会产生的背景
临朐县地处鲁中山区沂山北麓，总面积1833平方公里，辖17个乡镇960个行政村1335个自然村，86.2万人，受气候、地形、地质等因素的影响，农村饮水一直是老大难问题。1994年以前各级财政投入专项资金1688万元，解决了472个村29万人的饮水困难。当时，建成的这些工程均由受益村集体自主管理，工程管理水平参差不齐，存在着水费收取难，工程维修费无着落等问题，影响了工程效益的正常发挥。许多已建成工程的村，由于管理的原因，群众的吃水问题仍难以得到很好的解决，群众对此意见很大，干部也伤透了脑筋。
1994年，临朐县正式实施中德合作山东粮援项目。该项目建设的供水工程绝大多数为单村集中供水到户，且设计规范合理，标准质量高，配套完善，为工程建后的正规化管理打下了坚实的基础。为了汲取以前工程管理的教训，在上级业务部门的指导帮助下，结合中德粮援项目建设，我们对农村供水工程的有效管理模式开始了探索。规定工程建成后即实行统一管理，主要标志是供水水价由县项目办公室统一核定，水费收支由乡镇水利站统一管理，并于1996年7月在有5处以上供水工程的5个乡镇成立了乡镇供水协会。乡镇供水协会实行会员代表大会制，乡镇分管领导任会长，水利、供电、财政、经管等部门的负责同志任副会长，各项目村为会员，其党支部书记或村主任为会员代表。协会对所辖工程实行“三统一管理”，即统一管理工程村管理员，统一管理水费收支，统一工程设施维修。乡镇水利站负责协会的日常工作。水费单村记帐，由水利站统一管理，集中存放。乡镇供水协会模式较工程村自主管理有三个明显特点：一是水费收支管理趋于规范。水价核定时考虑了大修折旧费，水费征收价格与供水成本差距缩小，支付运行管理费后绝大多数工程有了大修折旧费结存；县、乡、村三级联动整治用水秩序、规范用水行为，实行全县统一水费票据，基本杜绝了“关系水”、“人情水”和管理员的弄虚作假行为，水费征收率明显提高；由水利站把关，水费支付趋于合理，大修折旧费存放趋于安全，基本做到了专款专用。二是管水员工资从水费收入中按月发给，使他们对管理工作能够认真负责。三是工程设施能够定期保养，运行故障能够尽快排除。
这5个乡镇对供水工程实行协会管理后，管理水平有了明显提高。但是，乡镇供水协会在管理中仍存在一些问题。一是统一收取的水费存放在乡镇一级不便于监督管理，开支不合理，资金挪用等现象在个别乡镇开始出现。二是多数乡镇供水工程在5处以下，整体实力弱，小工程长期运行没有保障。三是乡镇管理水平低，标准不统一，短期行为多。1998年县政府主要负责同志参加粮援项目考察团实地考察了德国的供水协会，在多次探讨、总结后，提出了组建县级供水协会的设想，经民政部门批准，于1999年9月正式成立了临朐县粮援项目供水协会，粮援项目建成的53处供水工程所涉及的64个受益村全部无条件接受临朐县粮援项目供水协会管理。同年底，分散存放在12个乡镇涉及64个受益村的35万元大修折旧资金全部转到县协会，县供水协会在县财政局开设了水费资金专户，按预算外资金管理，保证了资金的安全。由于县政府主要领导重视，受益村支持，各项准备工作充分，县级供水协会发展有了一个良好开端，为适应全县农村供水发展的需要，2001年6月临朐县粮援项目供水协会更名为临朐县农村供水协会。
二、县级农村供水协会的基本情况
临朐县农村供水协会，是以农村供水工程为主，兼顾小型节水灌溉工程，按照“自我管理，自我服务，自我完善，共同发展”的原则成立的非盈利社会组织，它是独立的社团法人，接受业务主管机关临朐县水利局和社团管理机关临朐县民政局的业务指导和监督管理。目的是强化工程管理，提高工程管理水平，实行有偿供水，以水养水，确保工程长期发挥效益。
(一) 供水协会的组织机构
供水协会实行会员代表大会制，符合条件的工程村为协会会员（只设单位会员），各会员村的支部书记或村主任为会员代表。会员代表大会负责制定和修改《供水协会章程》、《工程管理细则》等规章制度，选举协会理事会、常务理事会。供水协会设名誉会长1名，由分管县长兼任；会员代表大会下设理事会，理事会是会员大会的执行机构，直接对会员大会负责，由水利局部分领导、水利站站长和部分会员代表组成。理事会的办事机构是常务理事会，由水利局部分领导和会员较多乡镇的水利站站长组成，水利局长任理事长。饮水项目办公室的10名工作人员，兼职负责供水协会的日常工作。以上人员工资、待遇由县财政负担。各乡镇水利站设一名兼职管理员，在常务理事会的领导下负责本乡镇工程的日常管理，并考核本乡镇的管水员，其工资、待遇由乡镇财政负担。根据供水规模的大小，每处供水工程设一名或几名管水员，具体从事第一线的管理工作。供水协会设立监事会，是会员大会的监督机构，县人大常委会农工委主任任监事长，水利、民政、审计、财政、物价等部门的一名负责同志任成员；监事会直接对会员代表大会负责，对常务理事会的日常工作和财务管理实行全面监督。
(二) 供水协会的规章制度
为保障协会的正常运作，充分发挥协会的职能，协会逐步建立健全了各项规章制度。主要有：《供水协会章程》、《工程管理细则》、《乡镇兼职管理人员考核及管理办法》、《工程管理领导小组考核及奖励办法》、《村级管水员考核、工资发放办法》、《水费积累使用管理办法》、《工程保障基金使用管理办法》、《协会内部招待用餐规定》、《工程管水员养老保险暂行规定》、《泵房操作管理规程》等。
(三) 供水协会的日常管理
一是按照收支两条线的原则，统一水费的收支管理。供水协会根据工程规模的大小，具体核定每处工程的供水水价。乡镇兼职管理员抄总水表，村级管水员抄联户水表和用户水表，每月一抄，一月一算，一月一收，用水量和水费额全部张榜公布。各村的水费收齐后交乡镇兼职管理员，之后统一上交县供水协会财务室，所用票据全部为省财政厅制发的行政事业性收费票据。县供水协会对各会员村的水费单独记帐。水费的日常开支主要有三项：电费开支、管水员工资、工程维护管理运行费。会费在年底一次结清。结余水费就是该会员村工程提取的大修折旧费，在该工程专户名下逐年积累。协会每年至少与会员村核对一次水费收支明细帐。根据会员村工程固定资产的多少，留足大修更新资金，超出的部分，会员村可以申请使用，但规定只能用于扩大或改造本村的水利工程设施，工程完成后再纳入供水协会管理。
县供水协会按供水量从水费中提取公益基金（会费），标准是饮用水最高0.2元／方，灌溉水0.05元／方。公益基金用作工程保障基金、管理基金、管理人员培训、奖励先进、乡镇兼职管理员补助及协会日常管理费补贴。保障基金和管理基金的一个重要作用是，有效地帮助工程比较小、供水量少的会员村实现良性运行，起到大帮小，富帮穷的作用。
二是统一工程管理。供水协会按照《工程管理细则》、《乡镇兼职管理员考核及管理办法》、《工程管理领导小组考核及奖励办法》、《村级管水员考核及工资发放办法》，对全部供水工程和管理人员统一管理，并实行三个承诺：(1)会员村供水系统发生故障，接到电话后，工程维修管理人员4小时内必须赶到现场；(2)机械设备故障，24小时保证排除，恢复供水；(3)一次性投资，不用村集体再投入就能保证长期供水。为实现三个承诺，供水协会采取了四条措施：(1)供水协会实行24小时值班，时刻准备处理工程的应急事件；(2)每年至少统一组织提取一次水样，送县卫生防疫站进行化验，发现问题及时解决，确保供水安全；(3)对设备定期检修保养，以保证设备的完好率；(4)供水协会设有培训维修中心，负责乡、村管理人员培训、设备维修和零部件加工，并储存足够的包括水泵在内的备品备件，确保工程发生故障时在最短的时间内恢复供水。
三是统一对管理队伍的考核。供水协会的管水员经过严格选拔、考核和培训后上岗。管水员实行固定工资与浮动工资相结合，按考核成绩发放。固定工资每人每月60元，浮动工资按水费的15％提取，并把管水员的日常管理和工作质量按量化标准打分，最后确定管水员的工资(管水员月工资人均200元左右)。协会按照管水员的工作年限和实际工作表现，对达到规定要求的，为其交纳养老保险金。为充分调动村管水领导小组和乡镇兼管员的积极性，也分别制定了管理、考核办法。
综上所述，临朐县供水协会可定义为“政府主导、群众参与、服务为主的社会团体”。政府主导主要体现在，政府积极组织和倡导，政府部门具体运作，并在人力、物力、财力上大力支持；群众参与主要体现在诸如协会章程制订，理事会、常务理事会、监事会选举，水价调整等都有会员代表大会决定，能够充分代表广大会员的利益和意愿；服务为主主要体现在协会不是赢利组织，它既不属于政府机构，也不是企业、公司，而是一种社会团体。供水协会这种管理模式是行政手段、经济手段和民主管理的有机结合，体现了公众性、民主性、服务性的特点，是联系政府和群众的桥梁和纽带，它既代表国家实施国家无偿投入资金的管理，又代表群众对群众投入资金进行监督管理。
三、供水协会的运行效果
临朐县农村供水协会创建四年来，不断完善内部管理制度，严格水费收支管理，积极开展维修服务、业务培训和科技推广，在会员村人畜饮水、农业结构调整、养殖小区发展及社会稳定等方面发挥了重要作用。
一是规模不断扩大，初步建立起“以水养水，良性运行”的机制。除中德粮援项目建设的55处工程65个受益村外，2001以来利用省市财政专项资金和国债资金建设的供水工程有15处19个村也自愿加入到了协会中来，目前，共有12个乡镇的70处供水工程84个行政村加入了协会，受益人口8.9万人，至2002年底，大修折旧费已积累75万元，单处工程平均超过了1万元，最高的村已达4.3万元，提取工程保障基金2万元，工程的持久效益有了资金保障。2000年以来，协会按规定投入水费积累12万元，支持6个会员村进行水利配套。为奶牛养殖小区建设供水工程3处，配套深井3眼，扩大灌溉面积700亩，并纳入协会管理，扩大了工程效益。从管理基金中拿出近4000元，为6个小会员村发放了特困补助，初步达到了自我管理，自我服务，自我完善，共同发展的目标。临朐县委、县政府明确表示，今后凡有财政资金支持的人畜饮水工程建成后原则上均纳入临朐县农村供水协会实行统一管理。
二是较好地解决了工程管理问题，产生了规模效益。加入供水协会的84个行政村分布在全县12个山区乡镇，地域广大，工程分散，如果实行以村为单位的管理模式，将会因管理水平、村级班子影响、规模小的工程运行不经济等种种原因，重蹈以往饮水工程管理难的覆辙。成立供水协会对饮水工程进行统一管理，充分发挥了协会依托县水利部门的技术优势、设备资源优势以及规模优势，通过健全管理制度，严格选人用人，加强技术培训，实施水务公开等一系列措施，提高了人员素质、工程管理水平和工程正常运行保证率，增加了水费积累，解决了一村一镇解决不了的问题，取得了干部群众都比较满意的效果。
冶源镇平安峪村，共有820户、3300人，1985年实施人畜饮水解困工程，在村内建设供水点20处。1994年后，村民陆续在主管道上自发安装自来水(没有安装入户水表)，用水秩序开始混乱，生产用水旺季，偏远、位置高的供水点和自来水用户没水吃。2000年后，自来水用户已达到80%，7处供水点还在使用；村里规定的水费收取标准是，自来水用户每人每年25元，供水点用户每人每年20元，年底一次性收交。对此，很多村民有意见，水费收交率不足50%，光供水电费每年就要由村公益金补缺3万元。2002年，全年供水电费10万元，水费只能解决6万元，村里补缺4万元，由于实行了费税改革，村干部的工资没有了着落，但有苦难言。村委大院里每天都会听到村民吃不上水的叫骂声，村干部也无可奈何，只有忍气呑声，两委成员全体到县水利局求救。2003年春，市、县水利部门协调资金10万元，村民自筹20万元，按照临朐县农村供水协会的工程标准建设了机房和水源保护区，维修了蓄水池，更换了水泵，重新布设了输配水管道和安装了自来水。改造完成后，纳入县农村供水协会统一管理，核定水价1.8元/立方米，自5 月份正式供水以来，每月供水3900立方米，水费收入7000元(人均2.1元，折合人均每年25元)，供水电费只有1800元，支付了运行管理费后，每月提取大修折旧费近4000元，至8月底已累计提取大修折旧费1.8万元(未改造前每月供水13500立方米，水费收入5000元，供水电费8000元)。
三是密切了党群、干群关系。供水协会采取严格的管理措施，保证每家每户24小时都能用上自来水，水费收支向农民公开，从根本上杜绝了人情水、关系水，供水工程管理上真正体现了公开、公正和公平，干部省心了，农民顺心了，过去因吃水问题而引发的一系列矛盾迎刃而解，党和政府的威信大大提高。五井镇朱家坡村，全村517户2050人，历代缺水。在上个世纪八、九十年代的近20年里，该村耗资近百万元，先后打深井13眼，其中l0眼干孔，修蓄水池7个，3次修石渠铺管道，均未彻底解决农民饮水问题。1996年该村配套机井l眼，铺设管网，建成入户自来水设施，但由于工程设计不合理和管理不善，建成后仅有l／3的户能吃自来水，其余2／3的户只得到街上供水点取水。往往是街上清水长流，户内滴水不见。村集体按每口人每年10元的标准征收水费，吃不上自来水的农户意见很大，每年村里还需再贴上2万多元才仅够抽水电费。村干部为解决工程的维修、养护、运行等问题大伤脑筋，村民辛辛苦苦投资投劳得不到回报更是怨声载道。2000年加入县供水协会后，不仅群众饮用水问题得到了根本解决，而且水费有了积累，三年来已积累大修折旧费3万元，为工程持久运行提供了资金保证。这个村的干群关系也得到很大改善，村干部反映，现在村里各项工作都比以前好开展了。昔日的缺水贫困村，今日迈上奔“小康”之路，人民安居乐业，社会主义精神文明建设上了新台阶。
四是促进了当地农村经济社会的发展，增加了农民收入。农村供水协会很好地解决了农民饮水问题，使大批劳动力能够无忧无虑地从事工副业生产或劳务输出，增加了收入。这些村还利用富余的供水能力扩大灌溉面积9600亩，并纷纷建起鸡、鸭、猪、牛等养殖小区，以及花卉、蔬菜大棚，促进了当地产业结构调整，农民人均年增加收入200元以上。洁净的饮用水还大大提高了农民的健康水平，减少了疾病的发生，会员村农民的肠胃病、传染病发病率由过去的30％降到了现在的5％以下。
四、目前存在的问题
县级农村供水协会成立四年来，通过运作发现也存在一些问题。一是工程分散，供水规模小，工程人均投资大，供水成本高；二是目前水费收取标准偏低，实际收取的水费价格低于供水成本；三是受农民生活水平的限制，农村用水量小，目前人均年用水量不足10立方米，日平均用水量不足27升，低于设计用水标准，运行成本相对增加，工程良性运行的难度加大；四是协会的规模还比较小，力量比较薄弱，对小工程长期发挥效益的保障程度还有限。
五、几点体会
1、临朐县农村供水协会是在经济欠发达地区且工程比较分散，多为单村集中供水工程，供水规模比较小的情况下组建和发展起来的，对村级工程管理有一定的借鉴意义，目前已在我省部分地方得到推广应用，取得了较好的效果。
2、领导高度重视。县委、县政府对农村饮水工程管理极为重视，县供水协会的成立与发展与县委、县政府领导的支持是分不开的，没有县委、县政府的积极支持，就不可能有县供水协会的成立和发展。
3、工程建设质量标准要高。供水到户，工程设计合理，水源可靠，设备、管材管件质量高，施工质量好，机房、水源保护区、总水表、联户水表、用水户水表等设施配套要齐全，只有具备了这些最基本的条件，供水协会才有统一管理的可能，才敢兑现三个承诺。
4、必须选择事业心强，认真负责，公平、公正的人做村级管水员；村级管理组织要有凝聚力，从长计议而不是短期行为。
5、必须坚持不以营利为目的，牢固树立服务意识。目前，山区农村的经济条件还比较差，农民的承受能力还有限，多数会员村的供水还不能按供水成本收取水费，所以协会的一切活动必须坚持不以营利为目的，协会的县、乡日常工作人员的工资待遇应有财政解决。要通过协会良好的服务使干部群众真正体会到加入协会前后的变化，加入协会成为干部群众的自觉要求，支持协会的工作成为干部群众的自觉行动。以优良的服务赢得了会员的信赖和支持。
6、必须建立健全各项规章制度，实行严格的管理。供水协会制订了一系列规章制度，使每个管理细节都受到约束与监督，不断堵塞管理漏洞，才能使点多面广、经常性、繁杂的供水管理工作得以正常进行。
7、协调好各种关系，及时处理各部门之间的矛盾。供水协会要正确处理行政管理与协会管理的关系，充分发挥协会的作用。
8、坚持“谁建设，谁管理”的原则。供水协会要挂靠供水工程建设管理单位，以便“工程管理从建设开始，工程建设中就解决管理问题”。
9、坚持政府的主导作用。农民的素质提高、农村财务管理的规范还需要一个长期过程，主要依靠农民自己管理少则几万元多则几十万元的供水工程，涉及机电设备操作、维修保养、水费收支管理等技术性、敏感性很强的工作，为时尚早，还需要充分发挥政府主导作用。特别是，政府应采取措施，给予农村供水工程管理工作一定的经费，保证专款专用，切实保护好广大农民的利益。
