国有大中型灌区担负着全国四分之一多的耕地和国家粮棉生产基地的灌溉任务，在农业和农村经济发展等方面发挥独特的作用。但是，随着其他行业和领域改革的不断深化，灌区原有的管理模式已越来越不适应发展的要求，特别是灌区支渠或斗渠出水口以下的末级渠系大多为基层政府自建自管，产权不清，职责不明，渠系工程损坏严重，水利用系数低，水资源严重浪费。针对这种现状，湖南省铁山灌区自１９９５年开始进行末级渠系管理体制改革的试点，逐步建立用水者协会为主要形式的农民用水合作组织，让农民自己参与管水，负责末级渠系的水量分配、水费收取和渠系维修等工作。目前，铁山灌区内已建立农民用水者协会２７个，入会农户６．８万户，管理灌溉面积４５．６万亩，占整个灌区灌溉面积的５３．３％。

一、推行用水户参与末级渠系管理，有利于建立灌区良性运行机制

以前国家对灌区采取的是“四包”办法，即建设包办、投入包揽、管理包统、费用包干。这种办法和在此基础上建立起来的运行机制，在一定程度上滋长了地方政府和用水户对国家的依赖性。随着国家建设任务的急剧增加、国家对水利建设资金投向与政策的调整，面对灌溉面积逐渐扩大、庞大的灌溉工程体系逐年老化和农业生产经营格局的变化、工程维护费用严重短缺、管理难度显著增加的状况，传统的管理体制与运行机制已越来越不适应市场经济体制的需要。实行用水户参与末级渠系灌溉管理，有利于打破这种窘迫局面，确保工程效益可持续发挥。其主要效果是“三个有利于”“三个确保”。

１．有利于理顺管理体制，确保工程管理到位

实行家庭联产承包责任制后，灌溉便牵涉到千家万户，出现了灌区专管机构无力管、无法管的新情况。推行用水户参与末级渠系灌溉管理，使专管部门管不了的事，由用水户来管；用水户管不了的事，专管部门来管，即灌区总干和分干渠工程由专管机构（供水公司或管理局）管理，支渠及以下渠系工程由协会和用水户管理。这样，使专管部门和用水户协会两个管理主体，职责分明，任务明确，做到各司其职，各负其责，管理严密，不留空当，理顺了管理体制。铁山灌区在南、北两个灌区分别成立农业供水公司，明确各自的工程管理范围、职能和目标，分级分段负责总干与分干渠以上的供水和工程管理与维护，全面推行目标管理责任制，严格定编、定岗、定员、定责、定费用；同时，对管理人员按照工程管理规范制定严格的考核办法，实行季度考核，年终考评，与工资挂钩。协会与用水户负责支渠及以下渠系的供水和工程管理与维护，实行民主管理，协会管辖范围内工程的运行费用由用水户自己承担，水费标准实行“按支定价”，灌区专管机构（供水公司或管理局）对协会按方量计征水费，同时还给予技术、设备等方面的指导和帮助。

２．有利于完善投入机制，确保工程建设所需资金

推行用水户参与末级渠系灌溉管理，有利于社会资本流向灌区建设。灌区专管机构（供水公司或管理局）只负责总干与分干渠以上的工程的管理与维护，而协会筹集的资金与用水户的投劳，则用于支渠及以下渠系的工程维护与建设。这样，国家、协会、用水户三个投资主体的积极性得到了有效发挥，而且由于用水户广泛、主动参与，并通过他们的代表对协会工作的监督，使工程建设在资金投入、工程质量等方面都有了保证，提高了建设、管理效率和工程效益。据统计，铁山灌区从１９９６年以来，在３５０４万元投入中，协会、农民筹资（含农民投劳折资）占３５．５％，达到１２４５万元，共修建支渠及以下渠系工程４．２８万ｍ，护砌３．８６万ｍ。南灌区的井塘用水者协会仅１９９８年下半年，用水户就自筹资金８万多元，投劳１．５万个，新建了３条支渠，改善和扩大灌溉面积３０多ｈｍ２；２０００年，用水户又主动筹资１．４万元，投劳８００多个，新建了一条长５００ｍ的栗木支渠，改善了灌溉条件。同时，用水者协会在搞好农业灌溉的同时，利用自有资源大力开展多种经营，发展养鸡、养猪、养鱼等项目，以弥补工程投入的不足。仅２００２年，铁山灌区井塘用水户协会多种经营创收１．８万元，每公顷减少农民负担６０元，所有支渠及田间渠系衬砌一新。

３．有利于规范收费机制，确保灌区经济良性运行

建立农民用水者协会，让用水户参与灌溉管理，有利于运用市场交换原则，促进这一机制的形成，使原有的四级收费环节减少为二级，即农业供水公司与协会建立直接的水商品买卖关系，按政府确定的水价和供水量向协会收取水费。协会在国家政策允许的范围内，通过用水户代表大会确定水费标准和收取办法，实行自我管理、自主经营。这使收费原则得以科学确立，收费渠道得以有效理顺。同时，由于用水户对协会资金的投向、管理、使用等运作环节具有民主决策权，从而确保了协会资金的合理使用，用水户交纳水费的自觉性显著提高。

二、推行用水户参与末级渠系管理，有利于提高灌溉用水效率

用水户参与灌溉管理，不只是管理形式上的变更，更为实质的是带来了农民思想意识和行为上的深刻变化，农民节约用水、科学用水的自觉性得到很大提高。

１．提高了用水户的节水意识

成立用水者协会以前灌区大部分渠系工程管理不善，用水混乱，水到斗渠以下，谁想灌水谁开口，上游大水漫灌，下游无水干旱，甚至毁渠弃灌，水资源浪费严重。用水户参与灌溉管理后，推行“输水到户、收费到户，水费价格公开、灌溉面积和实用水量公开、协会账目公开”的“二到户、三公开”制度，用水户知道用多少水，交多少钱，节水意识明显提高。铁山北灌区的西塘用水者协会成立前的１９９５～１９９８年，每公顷年用水量为１３２００ｍ３，成立后的２００１～２００２年，每公顷年用水量减少到９１５０ｍ３。

２．加强了对水资源的合理调度

由用水户民主选举产生的协会执行机构，一方面代表了农民的意愿，另一方面对本协会管理范围内的水文和水资源状况了如指掌，对用水调度具有更实际的权威性，在灌溉中创造了很多有效的办法，使水资源得到合理调度、科学分配、有效使用。灌溉时，本着“先远田后近田，先干田后湿田，先畔田后垄田”的原则，控制灌水深度，实行用水调配。对协会范围内原有蓄水设施（山塘、堰坝）实行协调管理，提高复蓄能力，以兼顾蓄水设施条件差的区间，保证灌溉需要，减少或消除卡水、偷水、灌水过多过少、弃水、水权不均等现象，提高了水的利用率，缩短了灌水时间，节省了灌溉用工，降低了生产成本。铁山灌区长塘用水者协会管辖范围内的灌溉水利用系数由成立前的０．４１提高到成立后的０．７２。

３．促进了节水技术的推广与实施

节水工程是灌区建设的一个重要环节，也是农业生产的革命性措施。用水户参与灌溉管理的过程，也是用水户观念更新的过程。新观念的树立，为节水技术的推广应用奠定了深厚的思想基础，使新技术的应用变得更为自觉和有效。铁山灌区把长塘、井塘、西塘、朱仑等４个用水者协会作为田间节水灌溉示范区，实行格田化布局，田园化改造，灌排渠分家，规范化护砌，全部实行自流灌溉。长塘用水者协会主动参与工程规划、设计预算和建设施工。在乡镇政府优惠政策的激励与供水公司的技术援助下，用水户积极筹资投劳，对渠道进行改造衬砌。经测试，已衬砌的骨干渠系水利用系数由改造前的不到０．４提高到０．７２，灌溉节水示范小区的田间水利用系数由治理前的０．８５提高到０．９５，节水灌溉示范区平均每公顷节约用水１５００ｍ３，水费由每公顷５１０～６７５元（提灌）、２４０元（自流）降为２４０～１８０元，平均每公顷增产粮食１２３０ｋｇ。

三、推行用水户参与末级渠系管理，有利于增强用水户的民主参与意识

推行用水户参与灌溉管理，实质上就是将灌溉管理的决策权、工程建设权、财产管理权或使用权交给用水户，从而把他们的主人翁精神和积极性、创造性充分调动起来，达到“自己的事情自己办、自己的工程自己管”的效果。

１．落实了用水户的自主权

在选举上，充分发挥民主，选举那些能为自己办实事、有能力的人进入协会领导层，而对工程不负责任或无所作为者，也可行使自己的罢免权。１９９８年，铁山灌区长塘用水者协会一名副主席分管工程管理，由于平时工作责任心不强，工程管理不到位，导致１００多亩农田灌溉不及时而减产，２０多名会员代表联名提议，经代表大会决定，罢免了他的协会副主席职务。在决策上，可以充分参与，保证决策的科学性。铁山灌区井塘用水者协会第１１用水组有一条渠道绕过村部礼堂，灌溉时有８户农户家中浸水，该用水组组长余根玉了解情况后，主动深入农户家中做工作，用水户自筹资金４２００元，改修渠道，缩短输水渠道３０多ｍ。

２．由于民主参与管理，加强了工程的建设，确保了工程安全运行

用水户参与灌溉管理后，灌溉工程变成了农民自己的工程，农民的责任心增强了，把搞好灌溉管理当成自己的事。铁山灌区井塘用水者协会第１１用水组共有水田８ｈｍ２，过去由于灌溉设施条件差，有近一半农田灌溉困难。２００３年冬春修时，用水组组长黄元香发动用水户自力更生修水利，各用水户主动找在外工作和经商的亲戚朋友筹集资金１１８００元，投劳４００多个，对３条共长５６０ｍ渠道进行了衬砌，改善了灌溉条件。长塘用水者协会有７０余ｈｍ２农田原来靠三级机埠提灌，每公顷地仅提灌费就高达６９０元，２００２年年初召开的用水户代表大会决定投资１５万元，新修一个库容８万ｍ３的调蓄池，将三级提灌改为自流灌溉，该协会远在海南工作的柳计观得知情况后主动捐助了１万元。由于民主管理，保证了工程安全运行。２００２年夏灌期间，铁山灌区井塘用水者协会第七用水组会员曾超贤不顾劝阻打坏靠近自家农田的输水渠道５块预制件抢水，严重影响下游１１个用水组近５０余ｈｍ２农田的灌溉。事发后用水户主动向协会反映情况，协会执委会当即研究决定，由曾超贤本人恢复损坏的工程，罚款２００元，并向全灌区用水户印发书面检讨１００份。

３．由于协会代表农民利益的广泛性，减轻了农民水费不合理负担，减少了水事纠纷

用水户参与灌溉管理后，水费计收通过协会直接开票收费到户，推行水务公开，用多少水，灌多少田，交多少钱，都向农民张榜公布，接受检查，财务收支由协会代表大会审查，财务管理透明度提高，消除了水费收缴的中间环节，杜绝了搭车收费和水费截留挪用现象。农民用的是明白水，交的是清楚钱，提高了“水是商品”的认识，克服了“吃大锅饭、用大锅水”的陋习。铁山灌区井塘用水者协会成立前的１９９６年，搭车收费每公顷高达６０元，１９９９年通过建立协会运作后，全灌区共减少用水户不合理负担３．２万元，每公顷减少１００．５元。同时，为增加水费管理、工程管理、协会其他工作的透明度，协会每年年初召开一次协会代表大会，讨论全年财务预算报告、工程维修计划报告、水费收取标准等，年终又召开一次协会代表大会，审议全年财务决算报告，检查工程维修计划执行情况，并根据财务决算报告，重新确定来年水价标准，水价可根据协会全年收支情况经协会代表大会讨论通过后实行上下浮动。１９９９年７月，铁山灌区井塘用水者协会的第七、八用水组近６０ｈｍ２农田遭受洪涝灾害，早稻基本绝收。经协会代表大会讨论通过，水费在年初核定的每公顷２２５元的基础上核减了７５元。同时，用水户参与灌溉管理后，协会由于受到用水户的信任，协调农户之间的用水矛盾很有效，减少了用水纠纷。铁山灌区井塘用水者协会的均安支渠是一条直灌渠，受益范围内的两个村常因分水发生纠纷，连管水员也曾被打，造成上游漫灌，下游无水，灌溉秩序无法保证。推行用水户参与灌溉管理后，通过制定各项规章制度，并召开用水户代表大会广泛宣传、耐心协调，最终实现了一把锄头管水，减少了用水纠纷。