陕西省泾惠渠灌区位于关中平原中部，是一个大型引泾自流灌区。引泾灌溉，历史悠久，被誉为中国古代三大水利工程之一的秦郑国渠就是泾惠渠的前身，始于秦，兴于汉，后经宋、元、明、清各代，直到１９３２年由我国著名的水利专家李仪祉先生主持建成泾惠渠，当时灌溉面积不足３．３万ｈｍ２。新中国成立后，经几次改建、扩建，目前已发展成为灌溉面积９万ｈｍ２的大（２）型灌区，辖西安、咸阳两市的５个县（区）。近年来，灌区粮食年总产量５．８亿ｋｇ，年提供商品粮１．９亿ｋｇ，商品粮率达到３２．７％。为关中乃至陕西省农业生产和农村经济的繁荣发展作出了巨大贡献。然而，灌区经过７０多年的运行，渠系工程配套差、老化失修严重，加之泾河来水逐年减少，灌区内又无调节水库，使得灌溉面积逐年减少，出现了灌溉效益偏低，收入不稳的现象，并有逐年下降的趋势。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，灌区的工程设施、管理体制和运行机制已越来越不适应经济和社会的发展需求。为了保障灌区在农业生产和农村经济发展中的基础地位，充分发挥现有水资源的灌溉效益，必须转变经营机制，提高灌区管理水平和工程效益，实现灌区可持续发展。为此，加快灌区工程建设和改造步伐、进行灌区改革迫在眉睫。陕西省泾惠渠灌区管理局在陕西省水利厅党组的直接领导和关怀支持下，紧紧抓住西部大开发的历史机遇，按照水利部“两改一提高”要求，对灌区进行了大刀阔斧的改革，并取得了明显效果。
一、灌区改革的思路和目标
近年来，泾惠灌区面临的困难和问题主要为：一是供水成本逐年上涨而农产品价格持续低迷，农民用水积极性不高，灌溉市场相对疲软；二是工程超期服役，设施老化，效益低下，加之泾河来水时空分布不均，灌区又无调蓄能力，而农民用水时间高度集中，往往在用水关键时期，河源来水不能满足用水要求；三是管理体制不顺，机制不活，机构重叠，人浮于事。
针对存在的问题，管理局从１９９７年开始，根据水利部大中型灌区“两改一提高”的要求，立足于灌区实际，围绕供水生产、工程建设、企业经营三大支柱建设，提出了牢固树立为灌区农业生产服务的思想，以人为本，以提高经济效益为中心，一切从实际出发，科学决策，狠抓管理的总体思路，结合世行工程改造项目，开展了管理体制及运行机制的改革和创新，以改革求生存，以创新求发展。
２００２年，为进一步明确改革目标，理清发展思路，管理局采取ＰＣＭ的方法，针对泾惠渠的改革与发展，在全局职工中开展了自下而上、自上而下的反复讨论，集中职工智慧，形成了新的改革发展思路，即夯实基础、拓宽财源、减员增效、单位脱贫、富裕职工。
二、灌区改革的具体做法
１．改革斗渠管理体制，建立精干、务实、高效的斗渠管理体制和运行机制
泾惠灌区对斗渠以下工程管理过去一直实行“以条为主，专群结合”的管理体制。随着家庭联产承包经营责任制的实施和农村市场经济体制的不断完善，这种体制暴露出许多弊端，主要表现在：一是工程投入体制不活，资金投入严重不足，老化失修问题越来越严重；二是基层段、斗干部组织相对涣散，权、责、利不明确，服务意识差，管理粗放，浪费严重，效益低下；三是群管组织层次过多，用水户灌溉额外负担过高。这些问题和弊端的存在严重制约着工程效益的发挥和灌区经济的发展。因此，管理局把斗渠管理体制改革作为灌区改革的重点和突破口，从１９９８年开始，针对灌区实际，按照市场经济要求及时转换经营机制，大胆进行斗渠管理体制改革。
在实施中，按照“明晰所有权，拍卖使用权、搞活经营权”的原则，实施以资产换资金，以存量换增量的战略，有计划、有步骤、分阶段对斗渠管理权、经营权、使用权，进行了以承包、拍卖为主要形式的改革，让懂技术、会经营、善管理的优秀人才来承包经营斗渠。对于斗渠“三权”的拍卖和承包，按以下步骤，稳步推进斗渠管理体制改革：一是竞标阶段，通过公开招标，确定斗渠经营人；二是签订合同，明确责任；三是监督管理；四是不断完善，规范管理。改革是一个循序渐进的过程，１９９８～２００２年，管理局本着“巩固、完善、深化、提高”的原则，先后制定出台了《改制斗渠用水管理办法》《斗渠工程建设发展基金暂行办法》《改制斗渠基层管理费、群管费管理办法》等一系列规章制度。斗渠“三权”的拍卖和转让，经过５年多的实施和运行，取得了明显效果。
２．加强水费收缴体系改革，完善末级渠道水价管理
为了减少水费计收中间环节，遏制水费计收中的“三乱”现象，减轻农民负责，管理局对水费收缴体系和管理办法进行改革，实行水务公开。通过让用水户参与灌溉管理，提高供用水透明度，维护用水户权益，培育、巩固并发展灌溉市场。主要措施有：第一，取消村、组、段三级收费环节，即由原来的用水户、组、村、斗、段、站、局模式改为用水户、斗、站、局，使管理费用大大降低，收费周期也由原来的３０多天，缩短到现在的１５天。第二，增加收费透明度，实行“四到户一公布”制度。即送水到户，计量核算到户，收费开票到户，建账到户和张榜公布。同时在灌区印发张贴农业用水收费价格表，使群众用水、交费心里明白。“四到户一公布”制度的实施，使得趁收水费乱搭车、乱加码、浇人情水的现象得到了遏制。第三，全面实行微机开票到户办法，对各种费用实行一票分项收取，全灌区统一使用省物价局、省水利厅监制的收费票据，收取水费、基层管理费和群管费，通过微机直接建账、开票到户。第四，加强价格管理，规范收费标准，实行一价到户，任何人不得随意改变收费标准；对水价实行站长负责制。第五，加强计量管理，对全灌区所有的干、支、斗渠，配齐量水设施，做到有渠必有堰。第六，加强水价执行监督。一是让用水户监督，二是在灌区上、中、下游聘请农民义务水价监督员，及时反馈水价执行中的各类信息。水价及水费收缴体系改革５年来，群众亩次水费支出平均减少２元，全灌区农民年少支出水费２００余万元。由于水费支出的减少，农民用水积极性空前高涨，灌区效益也明显提高。
３．加强工程管理，提高工程建设标准
灌区的骨干工程始建于１９３２年，１９３２～１９４９年为渠系兴建时期，经１９４９～１９５６年、１９６５～１９８７年２次大的渠系改善，灌区各项骨干工程设施基本形成。主要包括水源工程、灌溉渠系工程、排水渠系工程及抽水站等四大类。从２０世纪９０年代初，灌区开始实施以骨干工程改造为主要内容的灌区更新改造工程。
在骨干工程的建设上，泾惠渠灌区遵循“三个有利于”的原则（即有利于工程设施的正常安全运行和工程效益的发挥，有利于灌区的可持续发展，有利于灌区农村经济快速健康发展、农民增收），结合灌区实际，在实施更新改造、节水续建配套、世行贷款及枢纽建设等大型项目时，首先从规范前期工程建设程序入手，在各项骨干工程设计经上级部门批准后，由灌区专管单位即管理局按照项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和质量责任终身制进行组织实施。对小型工程，仍然在局内公开招标，由灌区下属４家施工企业公开竞争实施，由局监理所负责监理；工程日常维修、检修与管护，由局工程处根据缓急程度统一批复年度计划，由基层管理站组织实施。斗渠及田间工程的日常维护由渠道承包人或用水户协会自行完成。
在搞好工程建设的同时，管理局也强化了工程管理，积极推行以“定任务、定指标、定经费、定奖惩”为主要内容的“四定”承包责任制，进一步完善工程管理养护各项规章制度，严格目标考核，实行各级管理单位领导负责制，签订目标责任合同，制定奖罚措施，把工程管理与经费核拨、年度考核挂钩，保证工程管护及时、经常，确保枢纽工程和各级渠道安全运行。同时，结合新情况，积极探索工程管理体制改革新路子，重组管理机构，转变管理职能，对机关行政科室进行缩编，充实一线管理人员；转变基层管理职能，除负责向经营人供水收费外，加强对改制斗渠经营人在工程建设与管理上提供技术指导、政策宣传及监督检查。加大渠首管理站在枢纽工程上的投入和对口专业人员的配备。
４．用现代科学技术手段提升灌溉管理水平
为了提高灌溉管理水平，更好地服务于灌区，管理局加大现代化技术项目引进和资金投入力度，先后和西安交大研制开发出渠道流量自动控制系统，同西北农大开发出用水管理软件系统，特别是２００１年和日本国政府合作进行的渠道量测自动化项目，进展顺利，合作成功，目前已投入运行，使灌区测水量水自动化和信息化水平又上了一个新台阶。为了提高办事效率，适应现代化发展要求，管理局先后投资百余万元，购置电脑、自动量测仪器等现代办公设备，配备到各部门和基层单位，管理局机关建成局域网，提高了办事效率，使管理向办公自动化迈出了一大步。目前灌区基本实现了收费开票到户微机化，调配水量自动化，机关办公信息传递网络化。
５．搞好机构、干部人事、劳动用工及分配制度改革
管理局机构改革从１９９８年开始，在改革之初坚持“精简、高效”的原则，针对机关和基层机构重复设置，臃肿庞大，设置不合理，办事效率低等突出问题，有计划地逐步进行撤并，使机关原设置的１０多个科室，转变为现在的７个处室，结构趋于合理，人员由原来的１１０人减少到目前的８５人。同时，对机关原设计室遵照依托自身、立足单位，面向社会、自我发展的方向，更名为技术咨询服务中心，３年与机关经费脱钩，减轻局财务压力。该中心经改革后，运作良好，实现了３年与机关经费脱钩目标，目前中心按企业模式进行运作。中心改革的成功，不但减轻了局财务压力，而且使中心走向了市场，实现了自收自支，年产值２４０万元，利税总额１５万元。通过机构改革，从管理层面来看，管理局已初步形成了精简效能，金字塔式的内部结构，解决了以前机构设置中存在不合理的弊端，适应了新形势下的管理需求。
在干部人事制度改革上，本着“能者上，平者让，庸者下”的原则，打破论资排辈的旧传统，按照“公开、公平、公正”的原则，推行竞争上岗及聘用制，采取考试与考核相结合的办法，公开招聘中层干部，将竞争激励机制引入干部人事管理之中，推动了干部人事制度改革的深入。同时加强了对领导干部的政绩考核和民主评议工作，每年由局政治处牵头组织中层领导干部述职和职工民主评议，并将考核结果作为任用、晋升干部的主要依据，使干部人事制度改革在能上能下方面有了新的突破。
在劳动用工制度改革上，采取考试与考核相结合的办法，量化考核、竞争上岗，极大地调动了职工的工作积极性。自１９９８年起，管理局先后举办招聘考试１０场（次），招聘渠首电站工作人员４４人、财务人员５人、机关司机４人、机关门卫４人。同时对全局财务人员进行业务考试和岗位考核，对考试考核前５名的财务人员实行了低职高聘，对考试考核不合格的３名财务人员调整了工作岗位；结合灌区进行的斗渠改制工作，鼓励职工承包经营斗渠，先后有９人承包经营斗渠，有２０多人参与了承包经营斗渠的管理工作，减轻了管理局的负担，增加了职工收入。
在劳动分配制度改革上，管理局坚持“效率优先、兼顾公平”的原则，坚持按劳分配与岗位贡献挂钩的原则，对机关各处室实行了工效挂钩，档案工资的４０％与供水生产效益挂钩，６０％与本处室业务工作量挂钩，超奖欠罚，上不封顶，下不保底。对各管理站、实行引水量含工资经费的全额浮动工效挂钩办法，多引多得，少引少得。对多种经营企业单位，在股份合作制企业实行按股分红与按劳分配相结合的劳动分配制度，在其他企业实行不同形式的工效挂钩办法。
三、灌区改革成效
在国家加大水利投资力度和西部大开发的有利条件下，管理局在各级政府的大力支持和主管部门的指导和关怀下，依靠灌区续建配套和世行改造项目夯实了发展基础，依靠改革转变了职工的思想观念，改进了工作作风，增加了内部活力，逐步进入了良性运行。五年来，各项指标不断提高，灌溉面积得到了巩固和发展，运行状况逐年好转。
渠首农田灌溉引水量由１９９７年的１．５２亿ｍ３，增加到现在的１．６５亿ｍ３，斗口引量由１９９７年的８７７０万ｍ３ 增加到现在１．１亿ｍ３。极大地满足了灌区群众用水需求，为灌区农业增产增收奠定了坚实基础，灌区的粮食产量达到８８５０ｋｇ／ｈｍ２。
骨干工程更新改造的实施和完成，使渠道衬砌率由原来的３７％提高到现在的５４％，干支渠道水的利用率由原来的０．６９提高到现在的０．７２，缩短了输水时间，减少了渗漏损失，节约了水量，年节水７００万ｍ３。
斗渠管理体制改革的成功实施和中低产田改造项目的实施，使灌区的田间工程面貌发生了很大改观，５年来，改善斗渠工程４３０余ｋｍ，改造斗渠及其以下工程２３０ｋｍ恢复灌溉面积１．２万ｈｍ２，新增灌溉面积２０００ｈｍ２。
通过改革，水费回收率连续５年保持１００％，职工人均年收入增加迅速，由１９９６年的７２００元增加到２００２年的１．１万余元。
四、几点体会
一是确定目标是前提。改革必须目标明确，符合实际。
二是调查研究是基础。只有摸清家底，弄清存在的问题，才能在制订改革方案上做到有的放矢。
三是统一认识是保证。只有把改革方案拿到群众中去讨论修改，才能达到统一认识、同舟共济、攻克难关之目的。
四是稳步实施是关键。改革是一项长期而艰巨的工作，要有计划、有步骤地分步实施。通过几年的实践，我们深深认识到当前灌区要想实现跨越式发展，必须走改革之路，改则活、则强，不改则弱、则败。同时，改革每迈出一步，都要认真总结经验教训，克服新的困难，解决新的矛盾，才能不断地健康发展，走向成功。
