我国乡镇供水承担着为不断发展的乡镇企业和快速增长的城镇人口提供优质、适量和方便的生产生活用水，进一步促进当地经济和社会全面发展的重要任务，但目前还存在着不顺、投入不足、价格不到位及管理粗放等一系列问题。为了了解和学习先进国家在城镇供水方面的技术和经验，提高我国乡镇供水管理水平，经国家外国专家局批准的乡镇供水管理培训团，于1998年6月17日至7月10日在美国进行了为期24天的培训和考察。培训团先后访问了美国水环境联合会、内政部垦务局、农业部农村公用事业局、内政部垦务局丹佛技术服务中心、马里兰州环境局、南加利福尼亚州(南加州)大都会水管局、加利福尼亚(加州)圣路易斯彼斯堡市自来水厂、内华达州阿尔佛莱德自来水厂、南加州大学、帝国灌区、大西洋商务发展协会等11个单位并接受了培训。内容涉及美国城镇供水管理体制、法律法规、投资与价格政策、工程建设与管理等诸多方面。一、美国供水业的情况和经验
1、管理体制
美国的城镇供水管理体制大致可分为三级管理：联邦、州和地方。联邦一级的政府管理机构是环保局，管理的内容是水质，包括饮用水水质，水源水质以及水环境。管理的方式和手段是研究制订和监督实施《安全饮用水法》和《清水法》。与政府管理机构、管理内容和管理手段形成鲜明对比的是中介组织异常活跃，与城镇供水管理有关的中介组织有水工程联合会和水环境联合会。这是两个联系广泛、涉及内容全面、活动方式灵活、非以盈利为目的的国际性组织，成员包括国内外政府部门、高等学校、研究机构、工程建设和管理单位、水厂、设备生产和销售企业的政府官员、工程师、水厂经理、管理员、化验员、大学教授、研究人员、学生、设备制造商、销售商和其他环境专家共4万多人。活动内容涉及与自来水建设和水环境有关的方针政策、法律规范、专业技术、管理经验、最新研究成果及发展趋势等。活动方式有研究开发、技术培训、信息咨询、组织会议与经验交流、出版发行物等。其中仅出版物就有书籍、期刊、小册子、简讯、光盘等五种。其影响和作用是政府所不能替代的。
州一级的管理机构因地域、人口、水资源及其分布等自然和经济社会情况不同，差别很大。加州位于美国西部，面积41万平方公里，人口约2400万。年平均降水量为584毫米，径流量为876亿立米。由于水资源的时空分布不均，降水从时间来说都集中在每年11月至次年3月，从地域来说主要集中在北部(约为南部的3倍)；州内主要河流均位于加州北部，而80%的用水户则在中部和南部。因此，兴建水利工程的任务很重，不仅建设了众多的自来水工程，而且兴修了闻名于世的跨流域调水工程—北水南调工程。与此相适应，管水的机构也较多。与供水有关的有加州水委员会、加州水资源管理委员会、加州水资源局和加州公用事业局。水委员会负责研究水的政策问题；水资源管理委员会负责管理水权，发放排污许可证，帮助州内各地区制定水质管理规划；水资源局负责水资源工程规划、设计、施工和运行，管理与水有关的公共安全，包括防洪调度和大坝安全监测等；公用事业局负责水价审批。
除此之外，加州还有两个地区性的水管理机构。一个是东海湾大都会水管局，负责旧金山湾地区15座城市，800平方公里范围内约110万人口的供水工作；另一个是南加州大都会水管局，负责解决南部沿海缺水地区6个县，13000平方公里范围内约1600万人的生活和工业用水问题。
马里兰州位于美国东部，面积约27400平方公里，人口约500万。与自来水有关的政府管理机构是州环境局和公用事业局。环境局负责审查自来水工程规划与设计是否符合有关法律和规范的要求，核发取水许可证和工程建设许可证；承担水源保护、水源水和自来水水质的监督检查。公用事业局负责协调和监管水价。
地方包括县级和市级，因联邦、州和地方之间没有任何隶属关系，机构设置也无对口要求，地方的管理机构完全根据需要设立，没有统一固定的模式。据了解，许多地方的管理机构实际上是一个非盈利的服务实体，实体的管理体制是董事会—总经理—部门经理—员工。职能是制定自来水建设或改造方案，筹集资金，建设和管理自来水工程。董事会一般由用水户民主选举产生，总经理由董事会聘任，其他人员由总经理依法聘任，享受类似公务员的待遇。
2、投资政策
在美国，自来水被视为是投资大，回收期长，不盈利或盈利极为有限的基础设施和公用事业。所以，现有自来水厂中，除少数水厂由私人公司投资建设和管理外，绝大部分都由政府筹资兴建。资金来源一是财政拨款；二是政府贷款；三是向社会发行债券。贷款的期限多为40年，年利率为4-5%，比商业贷款利率(为7%左右)低2-3%。债券的年限一般为30年，利率为4%左右。债券与银行储蓄相比，除利率的确定比较灵活外，最主要的是公民在银行储蓄的利息收入必须纳税，而购买债券的利息收入不用纳税。此外，债券还可在证券市场上买卖，因而对投资者具有较大的吸引力。
从上面的情况可以看出，无论是财政拨款，政府贷款(期限长，利率优惠)，还是社会债券(利息不用交税)，都不同程度地带有扶持性质。
此外，对于工程的扩建、改造或更新，还可通过适当提高水价的办法筹集所需资金。
实践证明，上述投资政策是合理和有效的，资金来源基本能满足自来水发展的需求，而且因资金均为长期资金，利率适当，为制定和实施合理的水价政策奠定了基础。
3、价格政策
美国的经济特点之一是对经营一般商品，政府只控制税收，不控制价格。对经营自来水，表面上，政府除规定无需纳税外，也没有统一明确的价格政策。但是供水价格不能由经营单位一家确定，供水收入的多少与职工收入也没有密切的关系，在保证提取必需的还贷或还债资金的前提下，年际之间以盈补亏，盈亏平衡等实际做法来看，还是有一个基本的定价原则，即成本、费用加合理利润，利润率略高于贷款或债券利率，以保证按期还贷或还债。这一定价原则，对经营者而言，简单地说就是保本原则。
水价的确定，是由经营单位代表、政府部门代表和用户代表组成的价格管理委员会决定。具体程序是：由经营单位根据上述原则提出意见，交价格管理委员会研究，如能通过，再经州公用事业局批准后执行。在这一过程中，获得公用事业局的批准并不难，只要程序合法，材料齐备，意见一致，即能获准。所以严格地说，送公用事业局批准，只是备案。真正审查把关的是价格管理委员会，审查的结果，可能通过，也可能不通过。当委员会成员意见分歧以较大时，还可以举行有公众参与的价格听证会，听取更多人士的意见。由于水价很大程度上是由用户决定，既避免了可能出现不合理的垄断价格，也为顺利执行已经决定的价格奠定了基础。综合几个单位提供的情况，自来水实际价格水平是：居民生活用水1美元／吨左右，工业和商业用水是生活用水的1-5倍，因地区及拥有的水权等因素而异。
4、自来水厂的管理
(1)管理模式
自来水厂视其供水规模和供水范围的大小，可能有两种管理模式，一种是供水规模和供水范围有限，水厂的管理，从水源到用户，从水的净化到水费计收，自成一个完整的系统。如加州的圣路易斯彼斯堡市自来水厂(参见5、制水技术部分)。另一种是供水规模和范围较大，甚至跨地区跨城市时，则实行分级管理。有关地区和城市协商成立一个专门机构，负责整个供水系统的一级管理，包括水源工程，净水厂及向下一级管理系统配水等。如南加州大都会水管局。有关县或市再成立二级管理机构，负责本县或本市范围内各管网和加压站的建设和管理，根据合同接受上一级管理系统的来水，再按零售价转输和分配给用户。
(2)人事管理
上述两种管理模式均引入了一定的人事竞争机制。首先是水厂的经理采用聘任制，聘用经理同董事会签订目标责任合同；其次是水厂员工实行竞争上岗，并试用六个月，根据竞争和试用的情况决定员工的去留或升迁。
(3)水质管理
根据规定，所有水厂，无论大小，都必须设置水质检测室，配备必要的检测设备，自行检测有关指标，定期报水质监督部门，并接受监督部门的不定期抽查。如果某项指标确定无法达到标准，即使相差不多，对居民身体健康没有明显影响，也必须报请水质监督部门批准。任何不报或弄虚作假的行为，都将被责令停止供水甚至可能被起诉。
(4)用户服务管理
美国一些自来水厂的服务管理，除重视人事管理、水质管理人，服务管理也做得非常细微。如每个用户均可得到一份简单明了的服务手册，内容包括从水源、输水、净水、配水直到用户的整个供水系统的简介；水价及其收缴办法；自来水常见问题的现象、原因及其简易处理方法等。此外还附有水厂各方面的联系电话，用户需要任何服务，可随时拨打，并可得到满意的答复。
5、制水技术
美国没有喝开水的习惯，要求自来水都能直接饮用。在商店、公园、体育场、游乐场等许多公共场所，都有方便的自来水供人们直接饮用。为了保证水质，很多自来水厂在采用传统的净水工艺混凝、沉淀、过滤和消毒之前，都增加了预处理设施。根据水源水质的不同，采用臭氧接触法或空气(或氧气)曝气法，以氧化原水中的有机物和降低水体中的臭阈值，并减少引起产生消毒副产物的前体物质，降低自来水中的致突变物。我们此次先后考察了加州和内华达州两个有预处理设施的自来水厂，有关情况如下：
(1)加州圣路易斯彼斯堡市自来水厂：该厂于1963年建成，1989年扩建，供水规模1600万加仑(约7万吨)/日，服务人口4.3万，水源来自鲸石水库和沙林拉斯水库。水处理工艺流程如下：
由于沙林拉斯水库水源中含有有机物和藻类，其中TOC值为3mg/1，因此于1990年投资250万美元增设了臭氧预处理设施。臭氧采用封闭接触池，接触时间为16分钟，臭氧发生器每天提供250磅臭氧。反应和絮凝池均采用机械搅拌。滤池为双层滤料的气水反冲洗滤池。双层滤料由砂和无烟煤组成。其中砂滤料粒径0.45-0.55mm，厚度10英寸；无烟煤滤料直径1.1-1.2mm，厚度20英寸。采用次氯酸纳消毒并投加氢氧化钠调整PH值。据其当天的水处理化验报告，进厂水浊度为1.51NTU，出厂水浊度为0.03NTU，出厂水含氯浓度达到1.36mg/1。
厂总投资约1000万美元，所有水处理设施全部实现自动控制，在中央控制室通过电脑可随时监控水处理过程，劳动强度低，效率高。包括化验人员在内，整个水厂管理人员仅有8人。
(2)内华达州阿尔费莱德自来水厂：该厂初建于本世纪三十年代，后经扩建，目前设计规模为4亿加化仑(约180万吨)/日，水源来自米德湖，主要向石头城、京德逊城、拉斯维加斯城等五个地区供水，服务人口100万。水厂的水处理工艺流程如下：
由于采用米德湖水源，原水水质好，浊度低于1NTU，因而采用了微絮凝直接过滤的水处理方法。混合池和絮凝池均采用机械搅拌，滤池采用双层滤料，分别为厚度18英寸的无烟煤和8英寸的砂。值得一提的是，整个流程也增加了一座预处理池，采用空气(必要时用纯氧)曝气以除去水中的腥臭气。反冲洗水经沉淀池后回收使用，沉淀污泥晒干后外运。
水厂累计投资2.64亿美元，年运行费2200万美元，管理全部实现自动化控制。全厂工作人员104人。
6、水源保护
美国十分重视保护水源。首先是立法标准高，政策配套。联邦《清水法》于1972年颁布实施，主要目标是使美国所有水体清洁到能养鱼能游泳的程度，不向水体中排放任何污染物。为此规定，任何工业和生活废水都须经过严格处理，达标后才能排放。政府对各地修建废水处理厂给予一定的财政补贴。我们在加州圣路易斯彼斯堡市的污水处理厂看到，出厂水的部分指标甚至超过饮用水标准。其次是执法严格。据马里兰州环境局有关人员介绍，某运输公司加油站因汽油渗漏污染了地下水，使地下水碳氢化合物达到3700PPM，环境局要求其采取措施将地下水中碳氢化合物降至15PPM以下。为此，运输公司委托一家咨询公司设计建造了一套装置进行处理，将地下水抽出处理后再回灌地下。如此循环往复，历时3年多才完成。由于有法可依，执法严格，有效地保护和改善了水体质量。据介绍，1972-1996年《清水法》实施的24年间，美国水体污染程度减轻了36%，许多流经城市的河流亦相当清澈。这不仅大大减轻了自来水厂的水处理难度，降低了生产成本，而且有效防止了那些采用常规处理方法难以去除的有害物质进入水源，有利于提高自来水质量。
二、体会与建议
1、美国联邦政府自来水管理的原则值得我们借鉴
美国是联邦制国家，联邦政府管理自来水的原则是少管(只管水质)和依法(《安全水法》和《清水法》)管理。这样有利于各州和地方根据自己的情况确定适宜的政策和策略。我国大陆有31个省、自治区、直辖市，各地情况差别很大。显然，上述管理原则对我国也是适用的。中央政府特别是部委在实施行政管理职能时，一是制订政策和发展战略时应给地方留有发挥的余地，特别是不要有过份的限制和束缚；二是应及时促进有关部门将较成熟的政策制定成法律，依法行政。各省、自治区、直辖市应根据国家的法律、法规和方针政策，结合自己的情况创造性地加以运用。特别是考虑我国尚处在从计划经济向社会主义市场经济过渡时期，在遇到新事物和新问题，国家尚未作出规定或难以统一作出规定的情况下，要敢为人先，及时出台地方性文件，以指导当地工作的开展，并为全国积累经验。
2、加强供水投资政策研究，建立合理有效的投入机制
美国是一个高度私有化的国家，但在自来水建设投资方面，主体仍然是政府。特别是根据自来水的产业性质和特点，制定的投资政策，包括可供选择的融资方式和相应的优惠条件，基本能满足发展自来水对资金的需求。近年来，我国对乡镇供水建设所需资金虽然采取了多渠道筹集的方式，但资金不足的问题仍没有从根本上得到解决。有很多急需建设的(包括新建、扩建和改建)工程因资金不落实不能上马，有的主要靠商业银行贷款，贷款期限不过5年。由于要求的还贷年限与工程使用年限相差太大，按还贷要求确定的水价既难承受，也不合理。使得《水利产业政策》中规定的水价确定原则(满足运行成本和费用、缴纳税金、归还贷款和获得合理利润)几乎成为一句空话。因此，必须加强对供水投资政策的研究。应在认真总结现有多渠道投资策略的基础上，从供水的产业性质、特点、作用及其当前所处的经济环境等方面，研究利用包括水利基金、财政投入、特别是长期贷款和长期债券等长期资金的必要性、合理性和可行性，尽快建立合理有效的投资机制，以缓解当前供水建设资金的严重不足，并为制定和执行合理的供水价格政策奠定基础。
3、从实际出发，创造性地落实乡镇供水价格政策
美国经营自来水除少数私人公司外，政府经营是免税的，定价原则基本上是保本微利原则。根据我国《水利产业政策》的规定，供水价格的制定原则是成本加合理利润，但执行这一原则的前提是投资来源基本合理，即资金性质和使用条件与供水的产业性质和特点基本一致。
由于我国乡镇供水的建设资金问题尚未从根本上得到解决，有些单位为了使工程尽快上马，常常“饥不择食”，什么条件的资金都用，给执行价格政策带来很大困难。因此，需要从实际出发，区别情况，创造性地落实乡镇供水价格政策。对资金来源基本合理的，应该也完全可能按价格制定原则合理确定水价。对以贷款为主建设的乡镇供水工程，要在目前的贷款期限内靠水费收入还清贷款，并据此确定水价是困难的，必须寻求多种过渡性支持措施，如申请银行延长还贷期限，请用户预交水费，将折旧用于还贷，出卖部分股权，申请财政贴息和周转金等，以确保按期还贷，并使在还贷期间制定的价格能得到用户的理解和接受。
上述无论哪种情况，都应增加定价的透明度和参与的广泛度。如建立由经营单位代表、用户代表、政府代表和有关专家组成的价格委员会，举行价格听证会等，由委员会负责价格的制定与调整工作，逐步实现乡镇供水价格管理的规范化和制度化。
4、大力培育、发展和利用中介组织
美国联邦政府之所以能做到少管，除因政府的管理原则外，一个重要基础是中介组织比较活跃。我国目前的状况是政府需要中介，供水企业需要中介，相关企业、组织和人员也需要中介，而真正意义上的中介组织又严重缺乏，很多应该由中介组织承担的工作，或者由政府部门在做或者没人去做，明显存在体制不健全、运转不协调的问题。随着乡镇供水事业的进一步发展和政府职能的转变，上述问题将会更加突出。由于中介组织的产生和发展需要一定的环境和条件，因此，必须给予足够的重视，并在实际工作中大力培育、发展和利用中介组织，包括企业、事业和社团组织，国内和国际组织，为转变政府职能的顺利实现，为我国乡镇供水事业的健康发展创造必要的条件。
5、加快自来水预处理技术的研究和推广工作
美国十分重视在制水工艺中应用预处理技术，以保证自来水水质达到能直接饮用的标准。这不仅省去了成年累月烧开水的麻烦，节约了能源，而且极大地方便了人们的户外活动。目前我国多数自来水厂的水源都不同程度地受到有机污染，而传统的自来水处理工艺对有机污染物难以去除，影响出厂水水质。因此，加快研究和推广适合我国国情，经济有效的自来水预处理技术，对提高饮水水质，保障人体健康和方便人们生活具有重要的意义。
6、加强乡镇供水企业的管理
与美国相比，我国乡镇供水企业(厂)管理的差距主要表现在水质检测要求不严格、自动化管理程度低和服务欠规范等方面。除自动化管理水平因受经济条件制约难以提高外，其他方面的管理如水质检测、规范服务等，均能通过加强对供水企业的管理得到改善。深圳市水务局在实施供水企业的资质管理方面积累了一些经验，福建省也已开始起步。需要尽快总结和推广这些经验，建立健全各项管理目标、管理指标体系、管理规范和制度，把乡镇供水企业的管理提高到一个新的水平。
参加培训单位：农水司、人民银行货币政策司、灌排技术开发公司、润华农水实业开发公司、长江水利委员会及河北、辽宁、黑龙江、浙江、安徽、福建、湖南、广东、海南、云南、陕西、山东、深圳、水利厅(局)
