由部规划计划司、财务司共同组织的考察团一行8人，于1995年12月12日至21日对日本的农业综合开发进行了为期十天的考察、学习。

一、日本农业开发的主要做法与成功经验

日本地势陡峻，山丘多，平原少，耕地面积十分有限，仅占国土面积的14%。日本的年平均降雨量约1800mm，但季节间和地区间变化大，必须对水田和旱地进行补充灌溉，才能保证稳产高产。日本的农业具有以下特点：

1.原有耕地600万ha，1960年以来的30年间因工业发展和非农业占地损失加剧，到1991年耕地面积减少为520万ha。现在人增地减的趋势仍有发展。

2.农业用地以水田为主，现有水田面积280万ha，占耕地的53.8%。农作物以稻米为主，一般一年一熟。

3.农户经营规模较小，户均耕地1.2ha。水田农户的净收入较少，和其他产业的差距扩大。

4.80%的农户为兼业农户，农村务农人员减少，接班人不足。

5.日本为最大的农产品进口国，农产品中除大米、蔬菜外，其它如小麦、玉米、大豆、肉等大部分靠进口。农产品自给率呈下降趋势，从1960年的79%降为1991年的46%。

6.遭受自然灾害破坏的农田增多，需要加强防灾设施的整备管理工作。

为稳定农村，促进农业发展，缩小城乡差别，战后，日本政府十分重视农业基础设施建设，每年的中央农林水产财政预算中有30%以上的资金用于加强农业和农村土地开发事业。并且从1965年开始，由中央政府会同地方政府组织实施了四期土地改良长期计划，现正在进行第四期(1993～2002年)的土地改良长期计划。积极有效的土地改良工作，加强了农业基础设施，发展了灌排水利事业，促进了农业的发展和现代化，取得显著的经济、社会和生态效益。

日本政府组织实施土地改良和灌排水利事业的一些做法和成功经验，主要有以下几个方面：

(一)制订法律法规，健全管理制度，明确建设主体

为加强和保护农业，合理有效地开发土地资源，强化农业基础设施，提高抗灾能力，日本政府于1949年制订了《土地改良法》，1961年颁发了《农业基本法》。1964年又修订了《土地改良法》，相应制订土地改良长期计划并先后制订颁发了《水资源开发公团法》、《农用地整备公团法》以及有关预算法规等。这些法律、法规成为近30多年土地开发治理、灌排水利事业发展、农村环境改善的重要法律依据。其中，《土地改良法》具体规定了土地改良的目的、建设内容、事业主体、土地改良区的设立、申报手续等，其目的就是谋求通过农业生产基础的整备和开发，提高农业生产率，扩大农业生产能力，增加农业生产的选择性，改善农业结构。土地改良事业是在受益农民的自愿申请及申请被同意的基础上开始的。由于开发工作的实施需许多农户共同进行，因而建设费要共同负担，只要项目区有2/3的农产同意，即使不是全部农户同意也要强制进行，故土地改良具有一定的强制性。建设资金来源采取中央财政补助，地方财政支持、农民自筹的办法解决，对不同工程，国家、地方、农民投资分摊比例有所不同，都有明确的标准。

农业开发事业依其规模大小或性质，由中央、都道府县、市町村地方政府或土地改良区等不同层次的机构或团体来担当事业执行主体。此外，根据水资源开发基本规划拟定的灌溉排水事业以及大型农田整治事业，分别由“水资源开发公团”或“农用地整备公团”主持。

其中，国营、县营和团体经营的开发事业划分原则为：(1)国营开发事业为受益面积在3000ha以上的项目区以及控灌面积在500ha以上的干渠工程。(2)县营开发事业为受益面积在100～200ha的支、斗渠工程。(3)团体经营开发事业为5～1OOha的斗、农渠工程。(4)非补贴性贷款灌排事业为由个体农户自行建设的田间灌溉排水渠工程。

此外，根据每一项开发事业的分类或事业执行主体的不同，中央财政按不同的补助标准予以支持，其余不是部分由县及受益者分担。具体的工程费用筹措标准为：(1)国营灌溉排水事业，中央政府66.6%，县23.4%，地方10%。(2)都道府县营灌溉排水事业，中央政府50%，县25%，地方25%。(3)团体经营的灌溉排水事业，中央政府45%，地方55%。(4)农民自行建设的田间内灌溉排水事业，由农林渔业金融公库提供优惠贷款(利率3.8%、25年分期偿还，10年宽限期)。

(二)制定土地改良长期规划，确定不同时期的开发重点

日本的土地改良长期规划依据《土地改良法》中的土地改良事业，规定具体项目及其工程量的基本规划。在制订规划时，广泛参照了“农产品需求与生产长期展望”、“食品、农业、农村的新政策方向”等，如1993年4月通过的第四期土地改良规划是按照国家计划和农业政策而制订的。规划期为1993～2002年，总投资规模为41万亿日元，治理主要任务为：水田整治面积从50%增至75%；旱地整治发展灌溉设施从15%提高到30%；农村道路从56%增至75%；农村排水设施治理3万个村。

日本近期的土地改良事业涉及的内容包括三部分，一是通过对农业生产基础设施的整治使农村成为“更易于务农的农村”，也就是要为农业现代化创造必要条件，整治和改善耕地基础设施，以提高农业生产率，妥善供应与管理水资源。二是通过整治生活环境使农村成为“生活更方便的农村”，也就是通过综合治理，改善居住环境，以建设一个生活更加舒适、方便的农村。三是通过加强对农村的保护管理使农村成为“居住环境更安全的农村”，也就是通过保护农田与水资源，以利防灾保民，确保资源的充分利用。

战后，日本政府把土地改良作为实现农业农村政策的重要手段。随着国家农业农村工作重心的变化，土地改良事业也形成了四个重点突出的阶段。

第一阶段是五十年代至六十年代中期，以兴建水田排灌设施和开垦农田(包括围垦开发等)、增加大米生产为主的时期。由于战后初期，全国粮食供应紧张，政府在实行粮食强制收购和严格定量配给制度，确保人民生活稳定的同时，大力发展粮食生产，增加供给。预算上把土地改良支出称作“粮食增产对策事业费”。其中40%的事业费用于水田灌溉、排水工程建设，55%用于垦荒和围海造田。通过建设，到六十年代中期，水稻播种面积，单产和总产均有较大提高，并出现了生产过剩问题。

第二阶段是六十年代中期到七十年代中期。在继续开展排灌设施建设的同时，实行水改旱和土地平整，调整设施建设，实行农业机械化。针对六十年代中期出现的大米生产过剩问题，政府制订了《农业基本法》，并确定农业农村工作的重心为扩大农户经营规模和调整农业生产结构。在预算上把土地改良支出改称为“农业基础设施建设费”，主要从事水改旱、土地平整、修建农道以及水果蔬菜、畜产基地建设。其中土地平整、农道建设和水改旱的支出分别占总投资的20%左右。经过这一时期的治理，水田基本实现了排灌化，水稻生产主要环节实现机械化，旱地作物也有长足发展。

第三阶段是七十年代中期到八十年代末，为以改善农村居住环境为主的时期。鉴于六十年代日本经济高速增长，加快了农村劳动力向城市转移过程，农业劳动力减少幅度大，农村土地出现搁荒问题，日本政府于1973年制订了《土地改良长期计划》，把土地改良的目标调整确定为“综合建设农村基础设施和生活环境”。采取的措施是支持适度规模经营，发展农产品加工，提高农民收入水平，建设农村自来水、下水道等，改善农村生活环境，加快农道和农村地区一般道路建设，缩小城乡差别。在投资中增设了“农村建设”和“农道建设”，分别占总投资的15%。

第四个阶段是几十年代以后。现正在实施以面向21世纪，在继续加强农村生产、生活环境建设的同时，注重降低农业生产成本，增强本国农产品的国际竞争力。

日四期土地改良计划资金安排及完成情况如下表：

(三)重视土地改良区建设的前期工作，严格立项审批程序，采取较高的建设标准，注重工程质量和长期效益

日本在进行土地改良区和灌排骨干工程建设上，对前期工作很重视，项目的规划设计一般用1～2年时间完成，建设期6～8年。并且规定工程设计原则上由工程的投资主体负责，规划必须经过严格审批。日本在农田整治、灌排水利工程建设上采用较高的建设标准，并注重工程质量和长期效益。在农田水利建设上，进行科学规划设计，干、支、斗、农渠(沟)全部衬砌硬化，桥涵闸配套齐全。有的地方根据地形条件，采用管道输水，以节省土地和减少输水损失。田间工程的治理，基本是按地形条件，尽可能整治成片，以利于灌溉、排水和小型农田机械化耕作。在治理前按各农户的农田面积造册，治理后再确权划界。同时，还对田间机耕道和农村道路进行了统一规划整治，大部分铺设了沥青路面，以利于农产品的生产和流通，改善农村的生产、生活条件。此外，在近期的土地改良区，还增加了农村环境改造内容，重点搞了农村的污水处理、村镇建设、绿化等，使治理后农村面貌发生很大变化，呈现出一派现代化农村的新气象，进一步缩小了城乡差别，稳定了农村，促进社会经济全面发展。农田经过整治，随着农田区划的大块化，农产品的生产成本也出现了下降的趋势。因此，日本的土地改良和农业农村整备事业已取得明显的经济、社会和生态效益。

(四)注意建后管理，健全管理机制，落实工程管理经费来源，保证工程正常运行

日本对于土地改良区和灌排骨干工程设施的维护管理工作非常重视，在项目建设完成后，根据设施的目的、规模、性质，采取了“委托”、“转让”、“直接”三种管理方式。一般情况下，农业设施由“土地改良区”承担管理和维护工作。

关于土地改良设施的建设费与管理费负担问题，日本采取的办法是，建设费以国家和地方政府财政投资为主，而工程运行管理费则以受益农户自行负担为主，国家和地方政府适当补助。工程管理费用的计收标准，只考虑大修费和正常运行费，不提取折旧费。按规定使用期满后，工程需要更新改造，则按原来的投资渠道和分摊比例，由国家、地方政府和农民共同负担建设。多数农户对工程设施管理费用的支付形式采用交赋课金(税金)办法，列入生产成本。赋课金的计算办法包括加入金(非耕地变为耕地时要交加入金)、建设金、经常维护金三部分。农户必须按有关规定向土地改良区事务所交赋课金，不交者将强制征税。

日本政府认为土地改良设施既是支撑农业生产的基础没施，又作为地区重要社会资产而发挥着重要作用。因此，随着近年来高科技的应用，如何妥善管理越来越成为重要问题。

为此，根据水利工程的公共性特点，国家采取了相应补助措施。

二、思考与启示

1.日本各级政府高度重视农业问题，切实加强对农业基础设施的建设。根据法律法规，依据不同的发展阶段，确定不同的开发目标和建设内容。认真研究制定全国土地开发中长期发展计划，用于指导各地农业和农村整备开发事业。各级政府在农业开发中有明确的职责分工，各司其职，各尽其责。在投资原则上，开发区的骨干工程和灌溉面积较大的土地开发治理工程以中央投资为主，地方配套投资为辅，农民适当自筹资金。而以地方办的中小型工程则以地方投资和农民自筹为主，中央给予适当补助。这样有利于中央和地方根据职责范围和财力物力情况，集中力量各办几件大事，且中央投资真正用于一家一户办不了的事业上。同时，由于投资主体明确，按照“谁投资、谁建设、谁管理”的原则，项目产权清晰，利于建后交接与管理。相形之下，我国的国家和地方财政投资使用范围划分不太清楚，几种资金捆

在一起，难以划分各自的责任，也不便于核实地方配套资金真正落实情况。同时，有些本可以由地方或农民自行负担的项目国家投资补助又过多，而真正需要国家和地方财政资金支持的项目，又因资金不足无法实施，或建设标准偏低。造成开发区骨干工程与田间工程配套相互脱节，在一定程度上影响农业开发的效益，也不利于发挥国家资金的导向作用。为此，我们建议国家农业综合开发办公室和各省农业开发办公室在认真总结前几年农业开发项目和资金管理的基础上，进一步研究中央财政农业综合开发资金、地方财政资金、农业综合开发专项贷款以及农民自筹资金的不同使用层次及范围，确定各自的建设主体，以利于各种资金的最佳投放与使用，进一步提高投资效益。

2.重视农业开发的前期工作，制定具有指导意义的土地改良十年长期计划，正确指导农业开发的方向。战后，日本实施农业四个阶段的开发，较好地适应了不同时期的社会经济发展的需要，因而农业开发始终充满生机和活力。从我国国情出发，如何研究制定一个科学的农业综合开发十年或五年计划，是值得我们高度重视的问题。从目前的情况看，这方面我们仍是一个薄弱环节。我国现有中低产田面积大，开发增产潜力大，且尚有一些宜农荒地、滩涂资源可供开发利用，农业综合开发将是一项长期而又宏伟的事业。因此，为了正确指导各地农业综合开发事业的持续、快速、健康发展，很有必要于近期内编制完成全国和分区域的农业综合开发十年规划和五年计划，并提出有关的方针政策、总体布局构想、分期实施意见等。按照国家和区域经济发展特点，有区别地确立各地区的农业综合开发目标和重点，提出不同阶段的开发治理任务。同时，水利部门也将结合全国水利“九五”计划和2010年规划的研究制订，配合全国和分省(区、市)农业综合开发“九五”和2010年规划的研究，编写修订《全国农业综合开发区水利规划》和分省(区、市)水利规划。在此基础上，搞好农业综合开发项目可研报告及项目库的储备工作，并根据国家、地方财力、物力情况，有计划地组织实施。

3.严格的工程设计和高标准的工程质量，健全的管理制度和稳定的维护资金来源，保证了工程建设项目长期运行正常。日本各地的农业工程设施由于经过严格的评估论证和合理设计，且建设标准高，工程质量要求严格，虽然一次性投资较大，但坚固耐用，能长期发挥效益。土地改良区经过精心规划设计，山、水、田、林、路综合治理，做到灌排自如，抗御自然灾害能力较强。土地改良区建设与管理同受益户的利益紧密结合，配以比较完善的法律法规、管理体制和监督机制，以及稳定的工程维护资金来源，保证了治理后工程项目能在设计使用期(30～50年)内正常运行。从我国目前实施的农业综合开发项目来看，虽然国家一直强调农业综合开发项目要做到高起点，高标准，高质量，高效益，但由于农业开发区面铺得过大，单位投资偏少，以致工程建设标准还不高，骨干工程与田间工程配套不够完善，有不少的治理区还不能真正做到旱涝保收，与建立“两高一优”农业开发区要求还不相适应。再加上历史上存在的对工程“重建轻管”的老毛病未从根本上改变，相关的法律法规、管理机制不够健全，水费计收也不能及时足额到位。这些都直接影响农业综合开发成效的发挥。因此，建议今后的农业综合开发项目区，应适当集中连片，优先选择在防洪、排涝、灌溉条件有保障的区域内进行综合治理。要正确处理好骨干工程与田间配套工程的关系，山、水、田、林、路统一规划，综合治理。并切实加强工程建后管理，落实责任制和管理经费。真正做到开发一片，成效一片，巩固一片。

4.健全的管理机构，先进的管理手段，有效的运行机制，强有力的技术服务指导，保证了农业开发项目的顺利实施和正常运行，能够长期发挥效益。日本进行大规模的土地改良和灌排水利事业建设已有30多年，从而自上而下地建立和形成了一套比较健全的管理机构和高效率的运作机制，并应用现代科学技术，不断提高现代化管理水平。在组织机构的设置上，中央政府有农林水产省，下设构造改善局、地方农政局等单位负责灌排水利建设和土地改良事业的管理工作。并在地方农政局下设东北、关东、东海、中国、四国、九州等7个农政局，负责本区域内土地改良事业的组织管理工作。同时，在各省政府中均设农政部，负责本地区土地改良事业的计划管理。每个县农政部下面又设有多个农业建设事务所，从事土田治理项目的工程设计，工程实施中的技术援助与指导，并提供农业生产的产量信息统计等。

我们应认真研究和学习日本各级农政部门的职能及管理机制，进一步完善我国各级农业综合开发办公室的管理体制，使管理工作逐步走上科学化、法制化和制度化。

水利部、国家农业综合开发办公室赴日本考察团