我国人均水资源不足，时空分布不均，要以我国的水资源条件支撑经济社会可持续发展，必须走节水型社会发展之路。节水的潜力有多大、如何有效地节水、如何巩固节水成果并推进节水不断深入，是建设节水型社会必须回答的重大问题。张掖市在节水型社会建设试点中进行了初步的探索，而2003年宁夏引黄灌区面对严峻的缺水形势，采取节水增效的措施和取得的成效，为我们提供了有益的启示。
一、宁夏引黄灌区节水增效的做法与成效
宁夏是全国水资源最少的省区之一，农业灌溉主要靠黄河引水，是一个典型的黄河水灌溉区。540万亩引黄灌区是宁夏农业的精华地带，以占全区1／3的耕地生产了全区2／3的粮食，农业产值占全区的87％以上。
2003年，宁夏引黄灌区遭遇了新中国成立以来最严重的缺水困难。夏秋灌期间，黄河上游来水比多年同期偏少44％。根据水利部《2003年旱情紧急情况下黄河水量调度预案》及黄委会月旬水量调度计划，2003年4月至8月上旬分配宁夏引水量33．83亿立方米，耗水量22．52亿立方米，分别比2002年同期减少36．4％和28．0％。面对严重的缺水形势，宁夏自治区采取了一系列节水增效措施。
（一）加强领导，实行行政首长负责制，把节水增收作为农业和农村工作的头等大事来抓。自治区人民政府先后召开两次常务会议和四次引黄灌区抗旱紧急会议，研究部署抗旱工作，及时做出了一系列重大抗旱决策。自治区成立了以副主席为组长，有关部门为成员的引黄灌区抗旱工作领导小组，与市县区政府签订了抗旱目标责任书，实行抗旱工作行政首长负责制。在自治区党委政府的统一领导下，各部门通力协作、密切配合，全力以赴支持节水抗旱工作。各市县区也成立了抗旱工作领导小组，实行抗旱工作行政一把手负责制，一级抓一级，层层抓落实。各市县政府加强宣传和发动，把水情给农民讲清，把抗旱保灌的措施和办法给农民教会，帮助群众增强节水意识、树立抗旱的信心，积极组织广大群众开展了节水抗旱、生产自救。
（二）强化管理，以供定需，确定用水总量控制和微观定额指标，实行计划用水和定额用水。依据水利部《2003年旱情紧急情况下黄河水量调度预案》和黄委会的月旬调度计划，结合宁夏灌区的实际，按照以供定需、总量控制原则实行同比例压减和用水权补偿的办法，层层确定各干渠和各市县的引水指标，把分配的水量指标落实到各市县和渠道管理处。具体做法是：各干渠把近5年的平均引水量作为正常情况下的引水控制指标，然后按照黄委会分配水量的压减比例相应压减各干渠的引水量，作为2003年旱情紧急情况下各干渠的引水控制指标；各市县依据近5年的平均用水量作为其正常情况下的基本用水权，然后按照各干渠引水指标的压减比例相应压减各市县的用水量，作为2003年旱情紧急情况下各市县的引水控制指标。如果水权得不到保障，政府将采取有效的补偿措施。在各市县和各干渠总水量控制的基础上，对支斗渠实行定额配水，超用加价以及调减灌溉定额的政策，明确支斗渠的配水量，确保支斗渠按计划用水。
宁夏自治区发挥水务体制和水管单位条条管理的体制优势，加强水资源的统一管理，保障水资源科学调度和优化配置。宁夏灌区制定了《引黄灌区4～6月份紧急水量调度预案》，各大干渠严格按县际断面和干渠渠段交水，达不到交水流量的，通过灌溉局调度室实行强制性执行，确保了水资源的统一调度。在自治区紧急调度预案的原则下，根据黄河各时段可供水量和黄委会下达的旬调度计划，实行精细调度、灵活调度。按照“丰增枯减”原则制定各旬用水计划，对干渠引水流量和市县用水量实行双指标管理，通过提前开灌缓解了用水压力，保证主要农作物关键期的用水；通过实行分片轮灌，各灌区内干渠实行编组轮灌，集中水量，提高了用水效率。
（三）厉行节约，加大农业结构调整力度，大力推进节水措施，提高水价促进节水。宁夏自治区根据市场需求引导群众大规模调整种植结构，压减小麦种植面积34．4万亩，压减水稻种植面积35万亩；增加饲草、玉米、蔬菜等秋作物80万亩。农业种植结构的调整既有效地缓解了灌溉用水的压力，促进了节水，又增加了农民收入。2003年宁夏引黄灌区仅压减水稻一项就减少引水3．5亿立方米，稻作调整区亩均减少1000立方米左右。
大力推行节水措施。在灌区抗旱中推广“旱地龙”保水剂100吨，喷施面积50万亩，对延缓旱情起了良好作用。完成小畦建设117万亩。加大了水稻节水控灌技术和旱育稀植技术推广力度，70多万亩水稻全部实行节水控灌。
实行超用加价，促进农民自觉节水。2003年宁夏自治区适时调整了灌溉定额和水价结构，将原配水定额降低15％，取消超配水定额30％以内不加价的规定，同时提高农业超配水定额用水加价标准，由原来的每立方米0．5分提高到每立方米1．2分，通过价格杠杆有力地促进群众自觉节水。
（四）合理开源，因地制宜开发地下水和其他水源，实行地表水和地下水联合调配。引黄灌区地下水资源比较丰富。当引黄水量在60亿～75亿立方米时，地下水可开采量为12亿～17亿立方米，但多年来井渠结合的格局尚未形成，一般年份引黄灌区开发利用地下水为4．01亿立方米。2003年，宁夏自治区优化配置地下水和地表水，新打及维修机井4000多眼，解决了灌区近60万亩农田的灌溉。打井补灌不仅解决了灌区下游历年灌溉比较困难的惠农、平罗等县市和农垦系统各农场的灌溉，也支持了其他县市用水高峰期的水量调配，缓解了全灌区缺水的紧张局面。
全灌区还投入运行小扬水泵站、补水站756处，投入抗旱移动泵2130台套，抽取河湖沟水3．32亿立方米，有效地缓解了旱情。在打井的地区，社会稳定，粮食丰收，农民增收。惠农、平罗县在唐徕渠、惠农渠等干渠下游断流60多天的情况下，夏粮单产分别较上年增加了58公斤和40公斤。
通过采取以上措施，宁夏引黄灌区在大幅度削减引黄水量的情况下，稳定了农业生产，促进了农村经济发展，取得显著成效。主要体现在：一是大幅度削减了引黄水量，为实现黄河不断流的大局做出了贡献。2003年，宁夏自治区引黄河水量比2002年减少19．6亿立方米，折算共少耗黄河水4．4亿立方米。二是促进了农村经济发展和农民增收。通过把节水与对现有不合理经济结构调整有机结合，既促进节水，又促进农民增收。据初步分析，农民增收中1／3来自于种植结构调整。同时，节水促进用水量减少，虽然水价有所提高，但2003年总的水费支出减少819万元，降低了农业生产成本。三是保证了水管单位的正常运行。2003年夏秋，宁夏引黄灌区各大干渠共引水41．9亿立方米，较去年同期减少32％；但2003年水费比2002年只减少9％。调整灌溉定额和水价结构、发挥价格杠杆的作用，不仅有力地促使群众自觉节水，同时一定程度弥补了水管单位由于严重缺水导致供水减少而减少水费收入的损失。
二、启示与思考
我国北方地区，特别是黄淮海地区水资源短缺是长期面临的一个重大问题，从全流域经济社会发展需求和确保黄河不断流考虑，沿河各省区必须树立长期抗旱的指导思想，实行从被动抗旱到主动节水的战略性转变，建设节水型社会。宁夏引黄灌区2003年节水增效的经验给了我们很好的启示。
（一）我国的节水潜力很大，只要大胆实践、真抓实干，必然能取得节水成效。宁夏自治区节水工作连续四年不断取得进展，2003年在少引水1／3的情况下做到农民收入稳定增长，充分说明节水潜力和空间还很大。目前我国单位美元GNP用水是0．5立方米（用按购买力平价测算的GNP约为0．13立方米），而1999年美国约0．05立方米、法国约0．03立方米、德国和日本约0．02立方米、韩国0．05立方米。特别是我国农业用水量大、用水效率低，节水潜力大。2000年农业灌溉用水3463亿立方米，占总用水量的63％，灌溉水有效利用系数只有0．4左右，如果到2010年提高到0．5左右，可节水300亿～400亿立方米，超过目前城镇生活用水总量。因此，只要转变观念、调整思路、创新机制、落实措施，把节约用水的口号真正转变为节水的实际行动，充分利用现代科技和管理手段，真抓实干，必然会取得实效。
（二）节水要与经济结构的战略性调整和经济增长方式的转变结合起来，从宏观上提高水资源配置效率，从微观上提高水资源的利用效率。宁夏引黄灌区2003年的节水主要依靠调整农业种植结构，大幅度减少耗水多的小麦和水稻种植面积，推广节水灌溉措施。通过调整结构节水的成效最显著。从全国范围看，节水一方面要切实提高微观用水主体的用水效率，依靠不断提高水资源开发利用节约保护全过程的管理水平和科技内涵，走提高水资源利用效率和效益来支撑经济社会发展的内涵式发展道路；另一方面，必须把节水与经济结构调整很好地结合起来。经济结构调整是事关经济社会发展全局的战略性任务。2003年中央经济工作会议强调：切实把工作重点转到调整经济结构、转变增长方式、提高增长质量和效益上来。经济结构调整必然带来用水结构的变化。根据世界银行的统计，在低收入国家中农业用水、其他产业用水和生活用水的比例是87∶8∶12；中等收入国家是74∶13∶12；高收入国家是30∶59∶11。由于不同行业用水效益不同，随着用水结构的变化，水资源的配置效率提高，用水效益呈上升趋势。我国单方工业用水的增加值约46．8元，农业是4．3元，产业之间用水效益差别很大。要实现节水增效，必须把节约用水与经济结构的调整结合起来，一方面要满足经济结构调整中不同行业变化的用水需求，一方面要把握经济结构演进的趋势，利用经济手段引导用水结构调整来主动促进经济结构调整，把有限的水资源配置到合适的区域和行业，既提高水资源的配置效率，又为经济结构调整大局服务。
（三）节水的目标是提高用水效率和效益，只有把节水与增效结合起来，提高效率，才能实现长期节水。宁夏2003年能够大幅度削减引黄水量，并稳定了局面，促进了发展，关键在于把节水与增效结合起来，实现了节水增效。如果节水影响了经济社会发展，降低了农民收入，即使一时节下了水，局面也很难维持。
从长远看，节水工作要长期深入下去，必须正确定位。为了实现全面建设小康社会的宏伟目标，我国将在较长时期保持经济社会快速发展，经济发展用水在一定时期还会呈增长趋势，因此，不能简单地用用水量的绝对减少作为节水目标。我国正在完善社会主义市场经济体制，物质利益导向是人们经济活动的主要驱动力，只有当节水有利于减少用水户的支出、提高用水户的收入时，节水才能成为人们的自觉行为。因此，必须以提高用水效率和效益作为节水目标，以更小的用水增长支撑更大的经济发展，从而把节水与经济社会发展结合起来，使节水有利于经济社会发展这个大局，在经济社会发展中促进节水工作不断深化。
从当前看，农业节水是节水的重头，而解决“三农”问题是全党工作的重中之重，节水工作必须服务“三农”，有利于农业增产、农民增收、农村经济发展和农村生产、生活、生态条件的改善。为此，节水要有利于减少农民生产成本，有利于促进农村经济结构调整，同时在农业用水向工业和城镇生活用水转移时，要切实保护农民的权利。
（四）要实现节水目标，在工作层面上必须做到认识到位、制度到位、设施到位和管理到位。宁夏在2003年节水抗旱工作中，领导重视，措施到位，加强了制度建设，及时出台了一系列政策，实行用水双指标控制，把水的使用权明确到了各市县和各干渠，定额配水到支斗渠。在坚持水资源的统一管理、统一调度基础上，加强了用水管理，通过市场引导调整农业种植结构。同时，1998年以来中央共下达投资3．6亿元重点用于灌区病险建筑物和防洪隐患工程改造、水量调控工程和支斗渠砌护工程建设以及机泵更新等，大大改善了灌区农业生产条件，为在2003年严重缺水的情况下合理调度水量、确保灌区均衡用水奠定了坚实的基础
要实现节水目标，必须做到四个到位。首先是领导重视，认识到位。其次是制度到位。在建成完善的社会主义市场经济体制大背景下，节水必须适应市场经济体制下利益主体多元化、决策主体分散化的格局，在政府主导下发挥产权的约束和激励功能，通过合理的制度安排来规范水资源供需关系变化时经济利益关系的变化，使这种经济利益的变化有利于水资源的合理配置和高效利用，通过经济利益驱动形成节水的激励机制，使节水成为社会主体的自觉行为。为此，必须确定用水宏观总量控制指标和微观定额指标，明确水资源的使用权，使人们有自觉地节约水、保护水的动力。要允许水权交易，培育和发展水市场，水权拥有者可以通过提高用水效率将节约的水转让给其他用水户和将水权转让给更高效益的用途获得收益，从而形成从微观上促进用水户提高水的利用效率、实现高效用水的节水激励机制和从宏观上优化用水结构、促使水资源从低效益的用途向高效益的用途转移的资源流动机制。这些必须靠制度来保障，靠政策来实施，所以建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设，是一场革命。随着经济结构调整和市场发育，我国水权转让逐步活跃。宁夏自治区拟在黄河分水总量不变的情况下，在农业节水基础上统筹城乡水资源配置，实行农业水权向工业水权有偿转让试点，近期规划向宁东能源重化工基地3个电厂转让水权3亿立方米，水权转让的收益将用于灌区节水改造和农业结构调整。
有了完善的制度，还需要完善的水利工程设施为施行制度提供技术支撑，需要水资源统一管理体制为执行政策提供体制保证。在此基础上，要提高管理人员的素质和管理水平，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制，充分调动各方面的积极性，把节水措施落到实处。
节水型社会建设是解决中国水资源问题的根本出路，是贯彻节约保护资源国策的战略措施，是经济社会可持续发展的必然要求。张掖节水型社会建设试点经验和宁夏节水增效的实践证明：推进节水型社会建设必须在科学发展观的指导下，树立现代治水理念，以现代水管理手段和技术、水资源统一管理体制为支撑，形成良性机制，把水资源开发、利用、治理与配置、节约和保护结合起来，把水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护与经济结构调整、经济增长方式转变、社会进步结合起来。因此，通过节水型社会建设，能有力地促进水利部门坚持科学的发展观，更新治水观念，推进水资源管理体制改革和运行机制创新，加快水利信息化建设，推动新技术、新产品、新方法的运用，促进从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，实现以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的目标。所以，节水型社会建设既是经济社会可持续发展的必然要求，又是推进现代水利、可持续发展水利的有效载体。这正是积极推进节水型社会建设的意义所在，也是把这项系统工程作为水利部门的一项基本任务的原因所在。
