摘要

在墨西哥，灌溉操作和维护费用中由水资源使用者支付的费用比例从20世纪五十年代早期的95%下降到20世纪八十年代早期的20%以下。由于资金短缺，灌溉地区的灌溉设施缺乏维护，导致了农业产量的下滑和基础设施的年久失修。为了解决这个问题，在1989年，墨西哥政府开始了一项计划，其内容是将水资源的管理权从国家水资源委员会（CNA）转交给水资源利用者。这项在墨西哥实行的水资源管理权的转交计划进行得非常迅速，到1996年底，全国三百三十万公顷的国有灌溉土地中，88%以上的水资源管理权被转交到联合管理机构。水资源使用者协会已经证明他们有能力管理好灌溉地区设施的运转和维护。由水资源使用者所收集的水费（在1995年已经超过了1.8亿美元）不但维持着水资源使用者们的运转和维护（O&M），并且还维持着大部分由国家水资源委员会进行的运转和维护。特别的是，水资源使用者实施的维护行动已经阻止了灌溉基础设施日益年久失修的恶化，因此，他们也完成了水资源管理权转交计划的一个主要目的。为了使水资源管理权已经得到转交的地区能够持续发展，水资源使用者有必要建立一个能应付紧急突发事件和规划未来发展的基金。另外，还必要阐明水资源法以保护农业用水的权利。

墨西哥的灌溉管理权的转移——一项使灌溉地区获得持续发展能力的策略

绪论

私有化经常被定义为一种发展策略，它涉及到一些社会功能、社会行为或者组织机构从公共部门向私营部门的转变。这样的一个发展策略在很大程度上源于这样一个结论，即在公共部门管理下，事物的增长和发展会被其本性所严格限制。例如，他们在关于经济增长和发展的调查中认为发展中国家必须积极地提前将所谓的经济发展的“制高点”掌握在私营部门的手中。在这个经济模式下，公共部门应该被移交给由政策框架和环境所需要的机构，这样市场力量才能发挥它的功能(Davis 1993)。

在过去的三十年里，无论是发达国家还是不发达国家，其政府都已经将国有公司和其他的州立企业转让给私营部门。在许多国家里，这种转让最初主要集中在制造部门和运输部门，但是如今私有化的步伐已经扩展到几乎所有的经济领域，包括了水的营运部门譬如饮用水和灌溉水的供应(ECLAC 1995)。在拉丁美洲和墨西哥，现在应该将基于水的服务业纳入私有化进程。相当具有讽刺意味的是，这一私有化进程可以追溯到二十世纪的前十年里，那时在这些地区像水服务业这种部门已经由私营部门来经营。在二十世纪二十年代里，这些地区的政府决定水服务业应该由公共部门来经营，并且在二十世纪四十年代后，这些政府决定这些服务业应该由中央政府设立的机构来经营，而不是交给州立的机构去经营(Lee 1990)。

人们过去习惯于认为对供水营运的干预是正确的，造成这种认识的首要原因是各国政府和国际上的捐赠机构都共同坚持的一个信仰。这个信仰就是为了确保经济增长和经济繁荣，对社会经济实行强有力的政府干预是有必要的。然而，经济停滞不前、公共部门经营不善的现状和这些部门正确运作和维持的需要令人们认识到这个信仰的缺陷，从而开始反对这个信仰。在二十世纪七十年代，意识形态转变了，正如许多国家决定的，他们现在相信无论是在提高经济效率还是在加强社会福利方面，服务业由私有经济来运营都是最有效率的方式。拿水利灌溉行业来说，它包括对水利灌溉设施的运转和维持的责任从公共部门向水资源利用者协会的转移。

利用这份由墨西哥灌溉管理权力转移项目中得来的数据和资料，这份报告将这个论点推向更深远的意义。报告显示，相对于由公共灌溉投资所赚得纯利润而言，这种向使用者团体进行的管理权力转交是一种维护公共投资的经济利润的方式。在那些水资源利用者团体也同时进行灌溉设施维护责任的情况下，也应该要求他们保证水利灌溉基础设施的持续发展能力。墨西哥的案例是非常重要的，这是因为这个国家已经证明了他们迅速将庞大的公共灌溉系统管理权向水资源利用者团体的转交是完全有可能的。墨西哥水利灌溉系统管理权力转交项目的成功和它的名声已经吸引了来自世界各国的参观学习团体。他们在这个项目中的影响和此项目的成功也证明了墨西哥模式具有全球性。

长期以来，若不提及投资的成本，对水利灌溉设施的使用者来说，政府不愿提供所需的全部运营和维护费用，而导致这种复杂局面的原因其实是政府没有能力从公共预算里提供所需的运营和维护费用。而这种政策上的不足经常导致公共设施年久失修，长期无法正常运转和维持(World Bank 1994a)。这种情形对公共灌溉规划来说显得特别现实。非常容易地就可以找到这些规划的案例，在这些案例中，一些设计寿命为五十年的设施正常运转的时间往往还不到十年(Johnson 1990)。对灌溉设施的发展和衰败周期进行了超过四十年的调查后，在拉丁美洲、墨西哥和加勒比海地区，许多政府已经决定将管理权力转交给使用者协会，试图以此保证基础设施的可持续发展能力(PLANIMAR 1995)。

这份报告引用的材料详细地描述了墨西哥公共灌溉地区的灌溉管理从国家所有制向联合管理的转变，在这些地区，对灌溉运营和维护的责任是由公共灌溉机构和水资源使用者协会共同承担。在这份报告里，前两部分介绍的是对墨西哥的农业政策和灌溉农业的一个全面纵览，而第三部分描述的是墨西哥的灌溉管理权力的转交项目。第四部分从这个转交项目对运营和维护的资金上的影响、安置职工的变化、生产成本和维护费用等方面的结果进行了调查。这一部分对全国的情况收集了更加全面的资料，另外还从Alto Rio Lerma灌溉地区（在墨西哥的中央位置，离Celaya很近，该地区在1992年对灌溉管理权进行了转交）和Region Lagunera灌溉地区（在墨西哥北部，距离Torreon很近，该地区于1991年开始进行灌溉管理权的转交）收集了特别详细的资料，在这两个地区IIMI正在实施一个长期的野外研究。该报告的最后一个部分论述了为了维持这个系统而在未来需要做出的变革。

墨西哥的农业政策

墨西哥农业政策的转变发生在两个截然不同的时期：一个是革命后政府实行大量补贴的时期，另一个是从二十世纪八十年代后期开始引进的经济自由化时期。在墨西哥的经济发展规划中，农业的改革扮演了一个重要角色。这些规划建立的基础是从墨西哥的石油储备中可以获得廉价的能源，从农村可以获得廉价的劳动力，通过政府对农业的投入实行高额津贴可也获得便宜的食品。

政府干预

在第二次世界大战结束以后，受社会主义革命信条（这些信条主张只有一个强有力的政府存在才能保证经济的增长和提供日趋增加的社会福利）的影响，墨西哥政府使用直接和间接的政策手段来干预农业部门的运营。在这个过程中，政府实行了一系列的政策，包括建立了从事市场买卖和商品供给的半国营集团，实行严格的进口控制，保证商品的价格，替种植者制定生产目标，对灌溉及其它基础设施进行投资，限制土地交易和农产品的市场买卖，对化肥、农业贷款、农业用水和农业产量保险等给予津贴等等(Gorriz, Subramanian, and Simas 1995)。直到二十世纪八十年代后期，墨西哥农业定价政策的主要目的一直是为消费者保持低价，而对生产者保证高价。实行价格保证的十二种农作物为：玉米，豆，小麦，大麦，大米，高粱，大豆，红花，棉籽，干椰子肉，向日葵和芝麻，只要这些作物是通过政府的市场渠道进行的交易，它们的价格就由政府来保证。de Janvry, Sadoulet,和 Gordillo de Anda (1995)计算出了1991年墨西哥政府对77%的玉米实行的名义上的保护价格，由于政府对大宗生产的农作物实行各种干预的结果，导致墨西哥一个白玉米生产者的津贴相当于92美元，一个黄玉米生产者的津贴相当于71美元。与此相比，同期在美国和加拿大，一个白玉米生产者的津贴相当于28美元，一个黄玉米生产者的津贴相当于21美元。

自由化

墨西哥的进口报关手续要求与两个国际协议一致，它们是关贸总协定(GATT)和北美自由贸易协定，这两个协议改变了墨西哥的贸易政策。在北美自由贸易协定下，42%的关税代码是由各国自由制定的，同时用15年到20年的时间，对征收食品和棉花的关税采取分阶段地逐步免除的政策。这个分阶段免除关税的政策与关贸总协定中关于减少发展中国家对农业的保护的条款是一致的。墨西哥对于加入北美自由贸易协定和关贸总协定的态度是积极的、自愿的，这表明这个国家在意识形态方面上发生了变化。他们现在认识到政府不应该卷入农业生产，认识到效率和福利会随着私有经济的增长发展而得到提高。结果，从1989年起，除豆和玉米者两种农产品外，墨西哥所有日用品的价格都由市场形成的价格来代替原来的实行的政府保护价，同时政府开始实行改革以减少对普通食品的津贴。唯一还能从规定的消费津贴中获益的是一些基本的食品，包括玉米粉、玉米粉圆饼和牛奶（世界银行，1995年）。

应该强调的是，墨西哥国有资产转移的计划并不单单是因为要加入关贸总协定和北美自由贸易协定的原因而实行的，而实际上，这个计划开始于1983年。在从1970年的391个国有企业（覆盖了国民经济的所有部门）扩大到1982年的1155个国有企业（这些企业管理着从半国营集团到贸易公司等国民经济的各个领域）后，政府改变了它以前的观点——认为公共部门应该在经济中发挥主导作用。所以，从1983年开始出售一些小的国有公司起，墨西哥政府就制定了一个国有资产转移计划。政府对更大公司的出售开始于1988年，在那年政府开始了对矿业、钢铁工业、民航业、电话公司和商业银行的转移。正如在表1种看到的，在从1982年12月到1990年12月这段时期里，由墨西哥政府控制的公司数量由原来的1155个减少到280个。

由于墨西哥拥有着近十年的国有资产私有化经验，所以他们有信心依靠自己的能力来减少政府在包括农业在内的经济活动中发挥的作用。在1989年至今，在Salinas de Gortari总统的领导下，墨西哥在许多前沿领域实行了大胆的农业改革，包括：

·对贸易、肥料、种子、保险及其它物资供应部门的大部分半国营集团进行的私有化，这些部门过去常常将庞大的津贴转移给农业。

·随着国有商业银行的取消国有化（即恢复私营）,对金融部门进行的大范围的改组重组。

·取消对津贴的银行贷款

·取消国家基本商品管理委员会(CONASUPO)对除玉米和豆以外的基本食品贸易的垄断；大幅度地减少政府在农业研究和附加服务（即是私人运送等服务）方面的公共预算，对基础设施的使用者实行收费制度，用来代替免费的公共附加服务。

·随着对水的使用费用急剧增加的推广(Salinas de Gortari ，1991年)，逐渐地将对灌溉地区的灌溉管理权移交给水资源利用者协会。

表1

墨西哥国有公司的私有化：1982年12月至1990年12月

倘若纵览一下墨西哥经济领域政策改革的全部内容，就会发现农村灌溉部门的改革是在20世纪80年代后期开始的更大的一系列农业政策改革的背景下进行的。

法律的变革

因为土地改革是1910年爆发的社会主义大革命的一个主要部分，所以农业一直充当着一个重要的政治角色。在这场大革命里，土地被没收充公归国家所有，随后又被分配给劳动者，这样做的结果就是墨西哥一半以上的耕地归入合作农场（土地改革公社），在这些合作农场里农民可以使用土地但不能拥有和出卖土地。一直到1992年以前，墨西哥合作农场的农民已经拥有永久的、世袭的土地使用权，但是不能通过出售他们的土地来转让他们的权利，并且他们也不能间接地用他们的土地作为抵押品来获得银行贷款。由于墨西哥合作农场的土地所处的法律状况，那里的农民一直没有办法改进当地的农业技术和从银行获得贷款，所以在墨西哥有一半以上的耕地一直处于生产力水平非常低的状况中。

为了推动墨西哥公共灌溉地区灌溉管理权力的转移，1992年墨西哥修正了它的宪法，修正后合作农场的农民就可以拥有组建协会和出租出售他们的水及土地的权利，他们还可以间接地用他们的土地作为抵押去申请银行贷款(Foley 1995)。另外，墨西哥还修正了国家水资源法，以便清楚地阐明农民使用水资源的权利和建立出售出租水资源以获得更高价值的可能性(Comisión Nacional del Agua 1992; Rosegrant and Gazmuri 1994a)。墨西哥实行这些措施的目的是鼓励投资和提高生产力，这些愿望是建立在一些假设基础上的。他们假设土地的使用、占有的安全将会保证投资不断增加，假设只有当经济发展达到一定的阶段才能提高其农业生产力(Salinas de Gortari 1992)。

商业贸易条款

在过去的十年里，农业的贸易条款已经在很大程度发生改变。在这段时期里，由于对物资的供给取消了津贴和废除了大部分的价格保护体系，谷类作物的收益已经下降到大约只有1984年(表1)谷类作物收益的30%。在从1984年到1994年的十年里，种植玉米、小麦和高粱的纯利润的下降非常严重。这种趋势对土地使用者的积极性造成了严重威胁，特别是对小的私营种植者和合作农场的成员来说，这种趋势对他们继续交付水费来维持被转让的灌溉系统的能力造成了严重威胁。经济利润的减少经常造成使用者对基础设施的运转和维护资金投入不足(Svendsen and Vermillion 1993)。

灌溉农业

墨西哥拥有非常辽阔的土地，面积大约为200万平方公里。其中有75%以上的国土为干旱和半干旱土地，在许多地区水是抑制农业产量的因素。在超过40%的国土上，每年的降雨量在500毫米以下。结果，墨西哥全部的肥沃土地大约只有2000万公顷左右，其中大约有1000万公顷的耕地由合作农场的农民耕种，另外1000万公顷的耕地由私营的种植者耕种。干旱土地的面积如此巨大，所以就整个农业生产而言，灌溉发挥着至关重要的作用。在农业部门内部，灌溉土地贡献了全部的农业产值的50%左右，并且大约有70%的农业出口是由灌溉土地所产出。灌溉土地的生产力是靠雨水耕种的土地的2.3倍(Espinosa de León and Trava Manzanilla 1992)，而灌溉土地的农业产值是靠雨水耕种土地的3.2倍(Comisión Nacional del Agua 1996b)。

西班牙殖民者到来之前，墨西哥就已经实行了灌溉，建立了许多运河和分支沟渠以满足人们对农业生产的需要。据估计，在社会主义大革命刚开始时，墨西哥就已经拥有了大约120万公顷的灌溉土地。这些灌溉土地中有相当多的部分是由各种土地公司开发的。这些土地公司里（主要是美国公司）是为了种植诸如甘蔗和棉花等农作物而来的。墨西哥1917年的宪法规定，国家的水资源实行国有化，所有的灌溉系统由政府负责运营。为了管理这个国家的灌溉系统，墨西哥政府在农业发展部内部建立了一个灌溉管理董事会，它隶属于于1926年建立的国家灌溉委员会（它负责全国的全部灌溉事务）。在1926年到1934年这段时期里，墨西哥建立了它最大的公共灌溉地区(Comisión Nacional de Irrigación 1940)。虽然在20世纪30年代里，灌溉地区的发展比较缓慢，但到1960年，墨西哥的农业调查报告它已经拥有了总共达到430万公顷的灌溉土地(Trava 1994)。

表2

墨西哥公共灌溉地区的面积分布

灌溉地区

作为国家鼓励粮食自产自足政策的一部分，墨西哥创建和开发了灌溉地区。这些灌溉地区是大规模的公共灌溉体系(50,000- 300,000 ha)，这些灌溉体系由政府的灌溉机构进行管理和运营，而这些水利设施的使用者则很少参与这个体系的运转和维护活动。到1982年底，出于这个灌溉体系下的全部土地已经达到530万公顷。到20世纪80年代后期，墨西哥已经拥有大约600万公顷的灌溉土地，其中330万公顷的灌溉土地是公共灌溉地区（表2），剩下的270万公顷的灌溉土地由27000个公共的和私营的灌溉单位来进行灌溉，这些灌溉单位大约有50%的用水是由小水库供应。表2 详细列出了墨西哥公共灌溉地区的面积分布。在20世纪80年代末期，墨西哥大约有1300个用来储存水的水坝，2100个用来分流的水坝，6800公里长的运河，47000公里长的排水沟，54000公里长的辅助道路和60000多个灌溉深水井(World Bank 1991)。

最初，对灌溉地区的管理费用、运营和维护灌溉地区的费用由政府和农民共同承担，后者是通过缴纳水费的方式来承担费用。随着时间的过去，由农民缴纳的水费在全部灌溉运营和维护费用中占的比例降低了。正如在图3中可以看到，在20世纪50年代早期，农民支付了实际灌溉运营、维护费用和管理费用的85%以上，而到了20世纪80年代早期，农民对灌溉运营维护和管理费用预算的贡献已经下降到不足20% (Espinosa de León and Trava Manzanilla 1992)。尽管在大部分案例中，灌溉设施的维护活动总是由于缺乏资金而被延期进行(World Bank 1991)，但这个预算的剩余部分也还是一直由公共开支支付的。世界银行在1983年对墨西哥因为延期的维护所需要的全部资金进行了评估，评估显示为35亿美元（相当于1981年的美元汇率）。但是，具体需要做多少工作，现在还没有精确的评估。

1 在20世纪60年代中期到20世纪80年代早期，墨西哥每次灌溉的费用在2到3美元之间。

由于1982年秋天的预算危机，灌溉飞速发展的黄金时代由于财政上的原因被停止了。随着墨西哥比索（墨西哥货币）的崩溃，和所造成的货币贬值，对新的灌溉体系上的投资资金和对现存灌溉体系的维护资金都没有了。在20世纪80年代剩下的时间里，墨西哥公共投资资金严重不足，用当时情形的话讲，在这个部门公共投资从1981年的36亿美元下降到1990年的2.3亿美元。在1988年，在灌溉基础设施上的投资还不到全部公共投资的3%，而在1978年这种投资却占到全部公共投资的10%左右(Gorriz 1995)。结果，在1988年，灌溉土地扩张的速度（在1979年到1981年里，扩张速度已经达到了每年近150000公顷）锐减到每年不足5000公顷(World Bank 1991)。

灌溉管理权的转移

在1989年，政府认识到了灌溉基层单位存在的问题(World Bank 1989)，作为国家发展计划(1989–1994)的一个组成部分，墨西哥政府创建了国家水资源委员会(CNA)。墨西哥政府创建国家水资源委员会的目的是让其对全国水资源进行明确的管理和清楚地解释新政策的内容。这导致了在国家发展计划下灌溉地区分散经营的国家计划的发展。

墨西哥政府计划通过实施灌溉地区分散经营的国家计划来建立一个由国家水资源委员会和水资源使用者共同承担义务的系统，在这个系统里，将有80个公共灌溉体系实现财政上自给自足(Espinosa de León and Trava Manzanilla 1992)。在灌溉管理权的转移计划的第一个阶段里，将灌溉地区的政府管理逐渐地转型为由水资源使用者协会(WUAs)管理，到那时，每一个水资源使用者协会都将在一个模块内承担灌溉体系内的运营和维护费用。在墨西哥灌溉管理权转移计划的背景下，一个模块被定义为一个被灌溉的土地面积，这块土地开始于二级运河的入口，一直延伸到单独的农田的入口。根据灌溉地区的大小，在一个灌溉地区里将可能有4到60个模块。

模块是法定的公民协会，由政府授权做出特许允许模块使用联合的灌溉基础设施，同时模块也有权使用分配给这个地区的水。国家水资源委员会保留了管理水资源和主要运河的职责。政府的管理权转移计划明确地计划政府对被转移管理权的地区的津贴减少到零。所以，有必要增加水资源使用者缴纳的水费来承担所有的灌溉运营、维护费用和管理费用，在这些费用里包括国家水资源委员会运营水资源和主要运河所发生的费用。

墨西哥灌溉管理权的转移计划的第二个阶段的任务是创建有限责任协会(SLRs)，它是在单一的地区内的单个模块的联合。有限责任协会是法定的实体，它负责运营国内所有的主要运河、排水沟和灌溉地区的道路。这个思路设想有限责任协会也拥有共同经营被提供给模块的维修保养设备的责任，并且要对这些设备实行经济的利用。一旦有限责任协会顺利实施，那么国家水资源委员会就只负责管理水资源，并且在国家的水资源总体发展和规划中，国家水资源委员会也要发挥更大的作用。

实行灌溉管理权转移计划的决定是由政府最高的决策层—总统办公室—做出的。通常，在墨西哥商业更发达的灌溉地区，主要是在该国西北部（那里有超过墨西哥45%的灌溉土地），这个实行转移计划的决定受到农民强烈地支持。农民之所以支持这个决定，是因为他们认识到由于政府没有资金来正常地运营和维护灌溉系统，导致灌溉系统的状况只有每况愈下。结果，在大量的灌溉地区，成群的种植者向政府提议，请求将对公共灌溉的运营和维护的管理责任转移给水资源使用者。

因此，在灌溉管理权转移计划刚开始时，最初被转移的系统集中在商业程度更高的地区。在表3所示的资料里可以明显地看到政府对墨西哥西北部的更大系统存在明显的偏爱。正如在表3中所看到的（第一批被转移的系统面积），墨西哥西北部大部分被转移地区的面积大约都在100000公顷左右或更大一些，只有在Lerma-Balsas地区的Alto Lerma的面积超过10万公顷很多。通过将转移计划集中在这些地区（在这些地区里，转移计划受到当地强烈地支持，并且在这些地区的灌溉系统的面积也相对比较大），墨西哥有能力实现该转移计划的跳跃式开始。实践证明灌溉系统运营和维护责任向大协会的转移是一个可行的策略。从1990年到1994年，墨西哥超过245万公顷土地的灌溉管理权实现了转移，这个成绩超过了政府制定的196万公顷的目标(Comisión Nacional del Agua 1995)。

表3 管理权转移项目

灌溉模块

墨西哥灌溉管理权的转移计划是围绕灌溉模块的创建而建立的，灌溉模块由水资源使用者协会（该协会是在墨西哥法律规定下、合法的国内民众团体）负责运营。模块包含了一个详细的服务范围。一个模块的物理边界以下面所列的各个原则为标准(Trava 1994)：

·水压等需要考虑的事项 向该地区传送水应该是流畅地、高效地被完成，并且由于灌溉的管理层结构已经到位，所以要尽可能利用现存的灌溉部门。

·社会方面 在那些在各个不同团体内存在不可协调分歧的地区，比如两个合作农场之间或者一个合作农场和一个私营种植者之间，只要水力状况依然能够满足该地区的需要，则要采取措施进行调整，尽力将这样的冲突降至最小化。

·涉及到经济方面的问题 灌溉模块不应该不具有一定的经济规模，规模过小会导致该模块没有能力负担该模块的灌溉运营和维护费用。在墨西哥，研究发现灌溉模块的最小规模应该在4000公顷左右，在这个基础上，只要这些模块不因为变得太大而造成社会和组织方面的问题，则模块越大，该模块的成本效益就越高。

为了说服水资源使用者接受灌溉管理权的转移计划，并且为了鼓励他们同意被提议的模块边界，墨西哥国家水资源委员会筹划了一个非常彻底的促进计划。这项计划包括了由墨西哥水力技术协会和大量政府聘用的来自私营部门的促进组准备的视听资料的使用。在1989年后期和1990年早期，墨西哥创建了第一个灌溉模块，并且将该灌溉地区的灌溉运营和维护的责任转移给水资源使用者协会。刚开始时，因为水资源使用者觉得规模小些易于经营，所以建立的这些模块都相对比较小（大约在2000公顷到5000公顷之间）。然而，经过一段时间的运营，经验表明由于这些模块太小而导致他们没有能力负担该地区固定的管理灌溉运营和维护的一般性的费用。对于这些模块的服务面积大小来说，固定的机构职员和机构设施的费用实在是太多了，所以对农民来说，水费太高而负担不起这笔费用。所以，为了使灌溉模块有一个可以养活自身的管理规模，最近在灌溉地区有更多的灌溉土地被转移，比起早期建立的模块，现在的模块具有更大的规模（在5000公顷到50000公顷之间）。

举个例子，在墨西哥Sonora地区的Rio Yaqui 灌溉地区（它是在1991年第一批被转移的地区之一）有22056个水资源使用者。该地区232944公顷的服务土地被分成51个灌溉模块，平均每个模块的大小为4500公顷。与此相比，在Alto Rio Lerma 灌溉地区，有22676个使用者，112772公顷的服务面积在1992年被转移，分成11个灌溉模块，平均每个模块的大小为10000公顷。类似的，Rio Mayo灌溉地区有11563个使用者，面积为97051的土地在1990年被转移，分成16个灌溉模块，平均每个模块的大小为6000公顷。Culiacan-Humaya灌溉地区有27499个使用者，有272807公顷的土地在1991年到1992年被转移，分成16个灌溉模块，平均每个模块的大小为17000公顷。

法律框架

与许多国家相比，尤其与亚洲的那些国家相比(Korten and Siy 1988)，是那些亚洲国家首先尝试在一个板块水平上(100-500 ha)创建水资源使用者协会的，墨西哥决定在一个模块水平上创建水资源使用者协会，而且在这个模块水平之下没有固定的结构。根据墨西哥民法，普通的集会是水资源使用者协会的最高权力。然而，在一个单一的协会内，使用者的数量可能会超过5000个农民，由于将这么一个大团体的所有成员集中在一起来开会是非常困难的，所以法律允许在一个灌溉模块内选派一些代表各个分区的代表。这些代表在普通的集会上代表个别农民的利益。在不同的地区、甚至在同一地区的不同灌溉模块内，选代表的规则也有所不同。这些规则由当地的使用者来决定。选代表的一些可能的规则为：

·在每个模块内，每一个合作农场选派一名代表，并且选派一名代表私营种植者利益的代表

·在每个模块内，每一个合作农场选派两名代表，并且选派两名代表私营种植者利益的代表

·每100个合作农场农民中选派一名代表

·每个灌溉部门选派两名代表，其中一个代表合作农场农民的利益，另一个代表私营种植者的利益

这些选拔规则要以特别的灌溉模块内的社会结构为基础，并且在一个地区能够随着模块的不同有所变化。

墨西哥灌溉管理权转移计划的结果

墨西哥实施灌溉管理权转移计划的目的是为了促进本国行政区制度上的改革，即将由政府公共管理的灌溉系统转变为由当地的水资源使用者协会管理的自给自足的体系(Trava 1994)。由于在被灌溉的地区中包括一些墨西哥最具生产力的农业地区，所以为了保证这些地区能够通过正常运转这些灌溉体系来继续保持它的高生产力，需要全面的大力推行该转移计划。随着时间的过去，可以预计墨西哥的农业产量将会继续增加，但这并不是该国的首要目标。

墨西哥灌溉管理权转移计划的目的为：

·保证被灌溉的地区拥有持续发展的能力

·减少政府财政上的沉重负担

·将运营和维护灌溉体系的责任转移给水资源使用者

·提高对水资源的使用效率以及改善和维持灌溉体系的性能

·减少灌溉地区政府雇员的数量

截止到1996年12月，在灌溉管理权转移计划的实施下，墨西哥有292万公顷的土地被转移给386个灌溉模块。这些模块占了墨西哥80个灌溉地区中88%的灌溉土地，并且拥有422474个使用者（国家水资源委员会，1996a）。在59个灌溉地区，墨西哥政府已经转移了运营和维护这些地区的灌溉体系的责任、对该国所有二级运河及二级运河以下的排水沟、道路的管理。在另外的14个地区，政府正在进行灌溉管理权的转移。另外，这项转移计划已经创建了8个有限责任协会(SLRs)，这些协会结合起来建立了墨西哥较大的地区中7个地区的108个灌溉模块。而且这8个有限责任协会覆盖了超过855000公顷的灌溉土地(Comisión Nacional del Agua 1996a) 。政府也创建了国家的灌溉体系使用者协会(ANUR)，这是一个将各个灌溉模块聚集在一起的组织。当这个组织有效地发挥其功能时，ANUR要为这些灌溉模块起到官方声音的作用，帮助这些模块在人力资源方面的发展，还要充当一个为这些灌溉模块获取银行贷款和技术援助的机构(Palacios-Valez 1995)。

财政上对运营和维护灌溉体系资金的冲击

墨西哥灌溉管理权转移计划原来设计的是要保证水资源使用者协会有充足的资金来源，使其成为自给自足的组织。这就意味着灌溉费用或水费要达到一个水平，在这个水平上，收缴的水费要能够支撑起在一个灌溉模块的水平上运营、管理和维护该灌溉体系的费用。另外，收缴的水费必须足够充足以满足在一个主要运河和水资源的水平上运营、管理和维护该灌溉体系的费用。当灌溉模块达到在财政上自给自足时，由联邦政府提供的津贴将被减少至零。这些要求在每个使用者协会和国家水资源委员会签订的特许协议中有明确的陈述。

表4 列出了三个例子，他们是在墨西哥三个灌溉地区国家水资源委员会和灌溉模块之间协商的基本预算。这些预算明确地详细列出了百分之多少的缴收的灌溉费用应该付给国家水资源委员会，百分之多少的缴收的灌溉费用应该由灌溉模块所得。这个协议是在签订政府的特许协议时由国家水资源委员会和灌溉模块的代表签署的。在表4中所列的水费由很大程度上的差别，这反映了在不同的灌溉地区由于在水资源的可用性上、农作物的种植密度上和运营该灌溉体系的费用上的情况不同造成缴收的水费也有很大区别。

所有被转移的模块都有一个类似的与政府达成协议的基本预算，这个预算的目的就是使灌溉模块实现财政上的自给自足。这些预算是通过一系列非常广泛的协商达成的，由国家水资源委员会提议的预算数目常常被使用者协会削减。举个例子说明，在Sinaloa 的Rio Fuerte 灌溉地区(235,914 ha)的案例中，虽然国家水资源委员会提议的预算金额为大约11875000美元（合3800万墨西哥比索），他们认为这个预算才能保证该灌溉模块实现财政上的自给自足，但是使用者仅仅同意提供9375000美元（合3000万墨西哥比索）的预算资金。图4举例说明了1995年Alto Rio Lerma 灌溉地区在国家水资源委员会和水资源使用者之间灌溉服务费用的分配情况。通过使用政府对被转移地区做出的特许协议中规定的基本预算和对未被转移的灌溉系统所需的估计的预算，可以估计出一个运营和维护墨西哥所有80个灌溉地区的灌溉体系的总的常规预算（在表5中详细列出）。在1993年，这个计算出的总预算为19000万美元（合60954万墨西哥比索）。通过对一个服务面积大约为320万公顷的灌溉地区总预算的计算，得出平均每年每公顷的土地需要的总预算大约为60美元2。正如在表5中所列的，有14900万美元（为总预算的78%）是由使用者以水费的方式支付的。灌溉管理权转移计划的实施和于此相关水费的增加使得墨西哥灌溉地区从1991年的37%自给自足提高到1994年的80%自给自足。

2 在一个很小数量的水泵灌溉体系中，平均每公顷的水费超过300美元，目前这个水费由于人为的原因还在增加。如果不算这些水泵灌溉体系，墨西哥每年每公顷的平均水费在40美元左右（按照1993年汇率，一美元相当于3.2墨西哥比索）。

表4 墨西哥三个灌溉模块中为实现其财政上的自给自足而在国家水资源委员会和灌溉模块官员之间达成协议签订的基本预算

转移计划对职工安置的影响

在政府关于灌溉管理权转移的计划中，对二级运河及其以下运河进行运营和维护的责任要被转移给各个灌溉模块。在这个转移的过程中，如果各个灌溉模块觉得需要原来为国家水资源委员会工作的雇员以及这些雇员有能力胜任现在的灌溉模块的工作，那么各个灌溉模块要聘用这些雇员；否则，这些雇员将被解雇。在许多案例中，各个灌溉模块的管理者认识到他们没有能力聘用所有从国家水资源委员会转移过来的雇员。在另外一些案例中，一些国家水资源委员会的雇员被认为不诚实或者是不合格的。在一些联合会非常强大的地方，灌溉模块不想雇用联合会的职员，这是因为联合会的行为是在国家水资源委员会在对灌溉体系的运营中存在的主要问题之一。

转移计划实施的一个明显的影响就是负责运营和维护灌溉体系的国家水资源委员会职员的数量减少了。从1990年到1994年中期，42%的原来负责运营和维护灌溉体系的国家水资源委员会的职员退休或被解雇。这个数量的减少首先对二级运河水平上国家水资源委员会的全体职员造成影响。同时，它也导致国家水资源委员会在安置职员时地区办事处的数量的减少。在一些案例中，这个数量的减少是对行政管理人员的裁减，但在另外一个方面，实际上它也裁减了该地区内一些有更多操作经验的人员，这样就对灌溉体系的经营造成了直接的影响3。在Alto Rio Lerma灌溉地区的案例中，在1992年被先转移的国家水资源委员会的职员为280个，到了1996年，这个数目降至不到100个。在Rio Mayo灌溉地区，1990年被先转移的国家水资源委员会的职员为319个，在转移完成后，这个数目降至169个。

3. 各个灌溉模块用最近大学毕业的工程师代替了以前国家水资源委员会灌溉体系的许多操作人员。这个措施提高了灌溉模块全体职员的教育水平，但是这样也开除了一些有更多经验的系统操作人员。

然而，在一些地区，这种对国家水资源委员会职员的削减并不是一定要裁减全体的职员；它只不过意味着公共雇员数量上的变化。举个例子，在Lagunera灌溉地区在1990年有90个沟渠操作维护人员和324个其他的雇员（都来自国家水资源委员会的公共雇员）。在转移计划实施以后，1995年该地区有107个沟渠操作维护人员和119个其他的工作人员（这些人员是各自的灌溉模块所雇用的），并且该地区还有49个沟渠操作维护人员和219个其他的工作人员（这些人员仍然是国家水资源委员会雇用的）。这样一来，在转移计划实施以后，在Lagunera地区就有494个雇员，而在转移之前只有414个雇员。然而，必须要指出的是，在Lagunera地区，它的20个灌溉模块中只有17个模块转移计划已经被实施，所以目前国家水资源委员会的雇员数目要比预计的转移计划完全实施以后的雇员数目多。

转移计划对水的使用费用的征收和农作物生产等方面的影响

与使灌溉地区实现在财政上更加有能力维持的政策保持一致，水资源使用者必须承担为其灌溉服务而发生的运营和维护灌溉体系的真实费用，这已经是大家都公认了的。值得注意的是，这就意味着对于农民来说他们要付出更高的水费。在转移计划实施以前，举个例子，在1990年农民平均仅仅承担实际灌溉体系运营和维护费用的37%。表7举例说明在墨西哥Tamaulipas 州第25个灌溉地区（即Bajo Rio Bravo灌溉地区）由于转移计划实施的结果在灌溉费用上发生的变化。这个政府审定的水费从原来的每年每公顷12.49美元增加到1993后期的每年每公顷42.09美元（这个地区与1993年初进行了灌溉管理权的转移）。表8显示了许多其它的灌溉地区在转移计划实施后水费是如何增加的。

对于通过收取灌溉服务费用的方式而获得的总的收入来说，使用者支付的费用所占的百分比与灌溉服务费率本身同等重要。因为在大部分灌溉模块里，使用者要在获得水之前就要提前付费，实际上墨西哥已经达到100%的灌溉服务费用收现率。这与菲律宾的情况形成鲜明对比，菲律宾的灌溉费用收现率还不到60%。在墨西哥大部分已经被转移的灌溉地区，使用者在他们能够和沟渠操作维护人员制定好下一轮灌溉的具体时间之前就要付出水费。

所以，大部分灌溉模块的灌溉服务费用的收现率大约在100%左右。在一些灌溉模块中，使用者按每公顷每人付出一笔变化不大的水费。在这个灌溉体系中，在一些案例中，允许使用者先灌溉后付费，或者是根据达成的协议先付一部分费用，到每个灌溉季节结束后再付剩下的费用。由于存在数目很少的使用这个灌溉体系的体系和灌溉模块，所以有时灌溉服务费用的收现率在100%以下—虽然那些欠灌溉模块服务费用的农民一般必须在下一个季节或下一年获得水之前缴纳应付的费用。

由于灌溉模块的运转完全依靠使用者支付的灌溉服务费用，如果使用者不支付他们的灌溉服务费用，那么灌溉模块就无法维持运转。表9给出了对Alto Rio Lerma灌溉地区在1992年到1996年之间灌溉服务费用征收的分析。它显示了由于冬季降水使得额外的水流入大坝内，造成对使用者的灌溉服务费用收现率在100%之上。

虽然这部分增加的水费对于协调灌溉体系的运营和维护的费用是重要的，但作为对全部的生产成本的作用而言，那些在成本上的变化也是同等重要的。在表10中举例列出了Rio Mayo、Delicias以及墨西哥西北部和北部的一些大的灌溉地区各自在生产成本上的变化，这些都是第一批完成灌溉管理权转移的灌溉地区。正如在表10中所看到的，虽然自灌溉管理全转移以来水的费用对于生产的成本增加了，但其在总成本中所占的百分比依然在3%到8%的范围内，这个百分比表面上对于灌溉农业来说并不是不寻常的(Johnson 1995)。实际上，在一些灌溉地区，水的费用在诸如棉花和蔬菜等农作物的总的生产成本中所占的百分比竟然下降了。举个例子，在1996年Lagunera灌溉地区，在棉花的生产成本中水的费用还不到总的生产成本的5%。

墨西哥模式的另外一个方面是由政府做出的关于水资源使用方面的特许是政府和灌溉模块（水资源使用者协会）之间的法定协议的组成部分。正如所指的，使用者没有单独使用水资源的权利，取而代之的是每个使用者协会一个成比例的权利来获得该地区在该季节内所需要的水的供应（一般是估计的表面上的供应），而这个比例是以该地区的面积为基础的。政府做出的这些特许是局限在一个固定的时间框架内的，一般是5到50年，如果使用者协会没有履行它同政府（例如国家水资源委员会）的协议，那么这些特许可能被取消。这些特许没有限制一个固定的可以被使用的水量，但规定使用水要在可获得的水供应的一定比例上的基础上进行。所以，水资源使用者协会没有象美国的协会那样有一个稳定水量的使用权利。必须需要强调的是，甚至到有限责任协会成立以后，政府做出的特许依然是在使用者协会名称方面做出的，有限责任协会仅仅是被授权管理单个使用者协会的水资源。

在许多地区也有地下水系统，包括私人的水井和公共水井（这些通常已经被包含在转移计划中了），对一个地区而言，有从多于一个水库获得水的途径是很平常的。同样，国家水资源委员会也做出了关于地下水井的特许。政府做出的这些特许计划反映出预计的每年地下水的补充，使得地下水保持一个稳定的水位。在墨西哥，由于几乎所有的主要农业地区的地下水位正在下降，所以这个系统现在没有发挥作用(Cummings et al. 1989)。

国家水资源委员会的规则

在每个季节刚开始时，国家水资源委员会的职责就是对该地区在即将来临的季节里总的可以利用的水量（包括地下水的数量）做出估计，并且将该消息提供给该灌溉地区。由该地区的头脑和来自该地区负责灌溉运营的头脑（也包括国家水资源委员会的职员），以及来自每一个灌溉模块的代表组成一个水利委员会，该委员会负责对在一个季节里或一年里水资源的分配计划达成一个协议，并且该委员会也要根据实际情况制定一个关于灌溉水输送的计划。另外，当需要作出一个重要的决定时，通常该水利委员会会召开会议做出这个决定，即使它通常仅仅在每个季节开始前的2-4周召开会议制定在该季节里的灌溉计划。

同样，国家水资源委员会作为政府灌溉管理权转移计划的一个组成部分，它将大部分的维护设备转让给了灌溉模块，这样一来灌溉模块就拥有了所需的设备来维护他们各自的沟渠和排水沟。因为农民认识到如果没有这些维护设备，那么它们就没能力维护好这个灌溉系统，所以对农民来说，获得灌溉维护设备是一个他们接受政府灌溉管理权转移计划的强烈动机。然而，由于大量的灌溉维护设备严重老化，处于非常差的状态中，为了进行灌溉基础设施的维护和完成农业的灌溉任务（例如使用激光技术来进行土地的水准测量），于是许多灌溉模块又额外购买了一些设备来帮助提高灌溉模块内的灌溉效率。

灌溉体系的维护

墨西哥实施灌溉管理权转移的计划关系到该国灌溉体系长期的可持续发展能力。这种考虑是由于1982年的金融危机造成的，这次金融危机导致墨西哥资金短缺，以至于延缓了其大部分必需的灌溉体系维修和保养。在1990年初，由于灌溉管理权转移计划刚刚开始实施，墨西哥的灌溉预算为10900万美元（合225,630,760墨西哥比索）。其中使用者分担了4040万美元，政府分担了3100万美元的灌溉运营维护费用和3730万美元的雇员工资。然而可以维持320万公顷的国有灌溉土地灌溉体系运营和维护的费用需要大约15000万美元，所以还有4200万美元的资金缺口。在这4200万美元中大约有3500万美元是由于延期的维修保养费用累积而成的(World Bank 1991)。在1991年，估计的预算为15800万美元（合401,803,460墨西哥比索），其中9000万美元（合230,768,279墨西哥比索）是灌溉体系的维修保养所需。到1993年，正如早期所提到的，计算出的预算为19000万美元（合609,540,000墨西哥比索）

与1990年相比，1993年单独由使用者支付的灌溉费用为16300万美元，而且到了1994年灌溉费用增长到17000万美元。这些由使用者提供的资金已经被灌溉模块用于各自灌溉体系的运营，而且这些资金也被用于该灌溉体系的维修和保养，特别的是也包括一些以前被拖延的维修保养。表5列出了利用使用者提供的资金完成的1984年到1995年间沉积的灌溉体系维修和保养工作。在灌溉管理权转移计划实施以后，该地区用于完成沉积的运河和排水沟的维修保养的资金比以前增加了5倍以上。这些灌溉模块不但增加了用于完成被沉积的维修和保养灌溉体系的资金，而且还增加了用于对运河两侧道路的除草和保养的资金。另外，这些灌溉模块也已经开始进行一些以前由于资金短缺而被推迟的运河和排水沟的维修保养—这些运河和排水沟中由许多已经有十多年没有维修和保养了(Ramos Valdes 1996)。

目前征收的灌溉服务费用对于维持灌溉体系的运营和维护是足够的，并且还能解决一小部分以前被推迟的维护和保养灌溉体系的费用。考虑到完成所有被推迟的灌溉体系的维修和保养以及使其它灌溉模式的体系恢复原貌所需的资金，由农业研究生院最近进行的一项研究估计总共所需的资金大约为55900万美元（合4,424,700万墨西哥比索）。在一个每公顷的基础上计算，每公顷大约需要186美元。目前墨西哥平均灌溉服务费用为每公顷40美元，如果在这个水平上将上述所需资金在5年的时间内还清，先不计利息，则每年的灌溉服务费几乎恰好是以前的2倍—从每公顷40美元增加到每公顷78美元。如果算上利息的话，5年的利率为12%，则每年总的灌溉服务费用会增加到每公顷105美元。这个数字是相当高的，对许多使用者尤其是那些种植豆类和谷类作物的农民来说，这么高的费用显然是不经济的。

农作物的生产和种植模式

到目前为止，墨西哥灌溉管理权转移计划的实施还没有对农作物的生产造成较大的影响。虽然提高农业产量并不是该转移计划的一个明确的目标，但是随着灌溉服务费用的提高，人们都期望随着时间的过去能够提高农作物产量。该转移计划没有对农业产量造成大的影响的原因是多方面的，其中一个最重要的原因就是该转移计划在刚开始实施时是集中在那些农业产量水平已经十分高的地区进行的。另外，墨西哥1995年至1996年的金融危机以及在墨西哥东北部、北部和西北部的灌溉地区发生的大旱使这些地区获得的水量减少，同时其他的物资投入也减少，这些因素都导致墨西哥农作物产量的减少。

随着灌溉服务费用发生令人注目的增长，预计墨西哥的农作物种植方式也会发生改变，将会从低价值农作物的种植向高价值农作物的种植转变。在一些地区这种变化正在发生，放弃豆类和谷类作物的种植转而种植蔬菜、水果和纤维类农作物。

然而，向种植高价值农作物的转变是由于经济中的金融改革和农业部门的改革推动的，因此，在造成这种转变的原因中墨西哥的灌溉管理权转移计划值不过是其中的部分原因。

墨西哥土地所有制的变化

在墨西哥宪法中第27节的修订中允许合作农场的农民出租和出售他们的土地和水。一些宪法制定者已经表示对于这个变化的担心，他们认为这会导致土地兼并和对小规模种植者造成消极的影响(Torregrossa 1994)。实际上，在许多灌溉管理权已经被转移的灌溉模块中，合作农场的农民已经将他们的土地和使用水的权利出租出去了。例如在Lagunera地区，在1995年一年里有超过30%的合作农场的农民将他们的使用水的权利4 出租出去。这看起来似乎是个例外，比高于Alto Rio Lerma地区的情况，在那里只有不到15%的土地和水被出租。然而，在这些灌溉模块内似乎存在一个土地兼并的趋势，所以在农村的部门里对这个问题将会有长期的分歧。

4. 由于Lagunera地区每年的降雨量不到200mm，所以那里无法获得水的使用权的土地就是毫无价值的。所以，一些缺水的农民要租用使用水的权利而不是土地。

在未来时期内实施转变计划存在的问题

墨西哥灌溉管理权转移计划从1990年开始实施以来成果显著，至今墨西哥政府和使用者已经有了6年实践这个计划的经验。管理权被转移的大约60个地区是墨西哥所有的或者说几乎是墨西哥所有的灌溉地区。这个转移计划的实施使得这些灌溉地区拥有了更为稳定的财政形势。这种情况在1995年显得尤为明显，由于金融危机，当年墨西哥政府几乎没有向它的一系列代理机构（例如国家水资源委员会）提供灌溉体系的运营费用预算。在1995年里，由使用者提供的资金不仅使各个灌溉模块正常运营，而且实际上他们还提供资金完成了以前一些被推迟的灌溉体系的维修保养。这种情况与1982年发生金融危机时的情况形成鲜明对比，当时由于资金短缺几乎停止了灌溉运营活动，并且推迟了对灌溉体系所有的维修和保养。在1995年，在征收的水费中分配给国家水资源委员会的部分为该委员会提供了关键的资金，它保证了国家水资源委员会能够对主要的运河和水资源进行运营和维护工作。转移计划的实施消除了灌溉地区对联邦政府预算等反复无常的行为的严重依赖，增强了被转移地区全面的财政上的可持续发展能力。

现在墨西哥政府必须将重点放在对最后15个地区（这15个地区占墨西哥灌溉地区总面积的12%）的转移工作上。这些都是存在问题的地区，转移的困难包括：

(a)这些地区是墨西哥国内存在动荡不安局面的地区，例如Chiapas地区。

(b)这些地区的灌溉基础设施存在经济结构上的问题，在它维修复原之前，农民拒绝接受这些年久失修的灌溉基础设施。

(c)这些地区的农业生产力都非常低。

(d)这些地区存在水资源被严重污染的问题，例如在Tula灌溉地区。

(e)这些地区的水资源严重匮乏，或者这些地区存在土地所有制方面的问题，或者这两个问题都存在。

为了能够在这些地区继续实施灌溉管理权转移计划，墨西哥政府认识到有必要改变它的策略，实行这些灌溉模块逐渐实现自给自足的策略(Comisión Nacional del Agua 1995)。

另外，政府正在开始面临一些已管理权已经转移地区所出现的新问题。假如以水管理权转移计划按照现在的速度进行，这也没什么特别令人奇怪的。灌溉部门的远期成功以及水资源使用者和CAN维持已转移地区的能力取决于政府如何处理这些连带问题。

在未来时期存在的财政问题

正如前面举例说明的，墨西哥灌溉管理权转移计划的实施显著地增加了运营和维护灌溉体系的实际可用资金。在大部分地区，这些资金的收缴和以前相比发生了变化，以前是根据国家水资源委员推荐的单位体积水的价格对已经使用了的水进行收费。因为使用者支付他们使用的水费，随后将支付水费的收据呈现给沟渠管理，这些沟渠管理人员会依次确定为农民送水的时间。由于农民在收到水之前就要提前付费，这个运作体系会将牵涉到试图怂恿农民在收到水之后再付费或在季节结束时付费的问题限制在最小程度。

在目前的水费征收体系中存在两个相互联系的缺点：

1. 在那些通常没有储备资金的地区——这些水费的收取率是在仅仅能够维持灌溉模块日常花费的水平规定的。这些灌溉模块在一个灌溉周期里收取的水费仅仅能够及时支付下个月的工资和费用，所以严格地说，这些灌溉模块目前的状况时仅能糊口而已。所以，他们对于应付紧急事件是没有准备的。

2. 按照使用水的体积进行收费的想法表面上似乎是合理的，但这是建立在假设该灌溉地区将来通常有水可以提供的基础上的。现在的收费方式是对所有的使用者进行收费，与被提供的水的体积是无关的。如果没有这种收费方式，这就意味着一旦一个灌溉模块不能提供水的话，那么它的收入就下跌至零。如果这个灌溉模块没有储备资金的话，那它基本上是要破产的。

在最近的干旱期间，在Bajo San Juan、Bajo Rio Bravo和Lagunera等灌溉地区，许多灌溉模块有的破产，有的处于濒临破产的境况，原因就是因为他们为了满足模块基本的运营费用需要增加水费的征收量，但是他们却没有足够的水为农民提供。结果，许多灌溉模块开始认识到他们必须改革水费收取体系，将目前的收取体系改变为对所有使用者收取一个基本费用的系统（大概以使用者在模块内拥有的土地为基础）和一个按照实际收到的水的体积进行收费为基础的测定体积的系统（或者以被灌溉的土地公顷数作为代理）。如果没有这个收费体系，那这些灌溉模块将会经常不断地面临象他们在上次干旱时期遇到的同样的问题。

政府津贴

虽然墨西哥实行灌溉管理权转移计划的最初目标是将政府对农业灌溉的津贴缩减至零，但是由于法律上的限制，不可能直接用水资源使用者支付的水费来养活转移计划实施后剩下的国家水资源委员会的雇员。因此，那些负责运营操作水资源和主要运河的国家水资源委员会的雇员以及在各级国家水资源委员会办公室的老资格职员依旧由政府直接支付工资。因此，由于各个灌溉模块实际上并没有承担所有国家水资源委员会职员的费用，这个由墨西哥政府和世界银行提出的实现灌溉模块财政自给自足的预算并不是真正的自给自足。这些费用依旧来自财政部提供的资金。虽然与转移计划实施前相比必需的政府提供的巨大津贴已经大大地削减了，但是由于灌溉体系依然对政府津贴有所依赖，所以给灌溉地区留下了易受攻击的软肋。

水资源法

正如以前陈述的，为了帮助解决灌溉管理权转移计划牵涉到的一些问题和使农业经济总体上向商业化程度更高的经济形态转变，墨西哥政府通过了一个新的水资源法。新的水资源法于1992年被批准通过，支持这项法律的规则在1994年被批准通过。这两个文件合起来共同形成了灌溉管理权转移计划的基础，并且提供了一个法律框架，允许水资源的出售以将其用到有更高价值的用途上 (Comisión Nacional del Agua 1994a)。

在一个灌溉地区内，一旦各个灌溉模块的水资源使用者协会完成了所有的所需的文件归档和注册手续，他们就会获得政府准予的特许。这样就有效地授予所有的灌溉模块在每个季节该地区的土地可以获得一定份额水的权利。

所以，不管一个灌溉模块的规模大小，对所有的灌溉模块而言，在每个季节里每公顷土地分到的水应该是相等的。IIMI在Lagunera地区和Alto Rio Lerma灌溉地区进行了一项研究，IIMI的职员收集了资料来决定如何使一个地区（以一个地区作为一个整体）在转移计划实施前后所被分配的水量相等。正如在图6和图7可以看到的，在转移计划实施前后，灌溉模块实际收到的水量与被分配给的水量的差别并没有真正改变（图上的零度线显示了分配水量和收到水量的完全一致的情况）。在图6中，只有Jaral这一个灌溉模块远远偏离了零度线。在图7中，有Tlahualil 和San Jacinto两个灌溉模块实际收的水量过少，但他们可以直接用水泵从河流中抽水，同样可以从运河中抽取水。因而，他们收到的水量实际上并不象资料上显示的那么少。

法律规定如果农民的行为违反了政府做出的特许协议中的规定，那么政府就会终止特许协议，如果这些特许持有者没有违反规定，那么特许协议的期限可达到5到50年，而且可以更新。然而，这些特许文件实际上并没有详细说明允许灌溉模块获得的水量(Gorriz, Subramanian, and Simas 1995, Annex 1)5。

5. 下面的声明是引自关于Rio Yaqui地区的特许文件：

声明

国家水资源委员会，作为墨西哥农业和水力资源秘书处的一个管理机构，于1989年1月16日在联邦政府的公报上公布创建，从此以后称为“委员会” ，据此批准了一个关于出于灌溉目的使用水资源和允许使用灌溉基础设施的特许。特许的获得者为农村的发展模块或单位，“农民—使用者协会、灌溉单位K—95、主要的高等级运河、No. 041 灌溉地区—Rio Yaqui, A.C，” 组成了上面所提及的灌溉地区的一个部分，在下文中称为“特许证的持有者”。

由于灌溉模块没有一个稳定体积水的使用权利，所以实际上灌溉体系的运作程序留给了行政管区和国家水资源委员会，但是他们不能向购买和租借水资源使用权的人在供应的水量上提供任何保证。这与美国加利福尼亚州的灌溉体系形成鲜明对比，墨西哥的灌溉体系没有建立一个优先供水的基础。但是，使用水的权利实际上是与水流的流速、流量、储存的水量或运河的水流成比例的。举个例子，如果水流的流速和流量在正常水流的20%以下，那每一个拥有使用水权利的人将会收到不到20%的水(Rosegrant and Gazmuri 1994b)。然而，在特许声明中没有明确定义正常的水流大小。

另外，法律规定的特许实际上没有授予一个测定体积的水的使用权利，所以这个特许由于水的短缺在优先权上也是不清晰的。在有关农业和城市用水的章节中，没有定义使用优先权，但是在标题为“盆地理事会”的章节中，第13款是这样陈述的：在盆地理事会管理的范围内，水资源委员会将会就紧急事件、水资源极度匮乏、水资源开采过度的事件中现存的权利或受保护地区的声明上与使用者达成协议。在这样的境况下，居民用水将会放在优先的位置上(Gorriz, Subramanian, and Simas 1995, 附录 1, 国家水资源法)。

基于这种解释，Nuevo Leon 州和 Monterrey（蒙特雷）市 已经将 Rio San Juan 的水转而流进 Cuchillo 大坝(Arreola 1996)。然而，Bajo Rio San Juan 灌溉地区的水资源使用者协会拥有法律上有效的特许，这些使用水的权利的特许是经国家水资源委员会批准的，并且还有1952年墨西哥总统签署的协议，该协议规定这些水资源属于Tamaulipas州和Bajo Rio San Juan灌溉地区。Nuevo Leon 州和 Monterrey（蒙特雷）市的做法就造成Rio San Juan地区的灌溉模块对于他们所拥有水权的不确定性，这种情况就导致了目前该地区的水资源使用者由于水供应不能得到保证而不愿意支付水费。所以，该地区灌溉体系的可持续发展能力遭到质疑。

结论

墨西哥政府实行的灌溉管理权转移计划比原计划实施地要快。因此，到1996年末，在墨西哥330万公顷国有灌溉土地中，超过88%的土地已经被转移给联合管理机构。水资源使用者协会已经证明他们有能力运营和维护这些灌溉模块，甚至是管理规模超过50000公顷的灌溉模块。并且，由水资源使用者支付的水费不仅已经维持了灌溉模块的运营和维护活动，而且也资助了国家水资源委员会对国家的主要运河和水资源进行的大部分运营和维护活动。这与那些还在严重依赖政府津贴的灌溉系统的经营状况形成鲜明的对比，那些灌溉体系由于缺乏稳定的资金其经营状况正在迅速地恶化。

国家水资源委员会职员的数量已经被大幅度地削减了，虽然在许多案例中灌溉模块已经招收了具有更高教育水平的新职员，但在大部分地区负责运转灌溉体系的工作人员比转移计划实施前还是少了。转移计划实施后还削减了未成立工会的控制灌溉体系运营和维护活动的职员，这就消除了农民的一个主要抱怨。据报道，由于灌溉模块拥有雇用和解雇他们自己职员的权力，这就使得灌溉操作人员对使用者的需要会及时做出反应。转移计划实施后，各灌溉模块拥有了更多的灌溉体系运营和维护预算（包括更多的用于维修保养灌溉设施的资金）和更加及时对农民的需要做出反应的职员，所以与转移计划实施前灌溉部门的处境相比，现在的灌溉体系更加具有维持其正常运转的能力。

为了使灌溉模块具有长期的维持正常运转能力，需要做出一些另外的改革来保证转移计划随着时间的过去能够维持下去。为了使灌溉地区能够应付紧急事件、将来对灌溉设备的更新和使年久失修的基础设施恢复原貌，需要发展一个储备基金，于是就需要改革目前的水费的征收体系。改革后的水费征收体系应该包括两个部分，一部分为灌溉模块征收一笔固定的水费用于支付工作人员的工资和模块的其他设施的费用；另一部分为按照实际传送水的体积进行收费。

正如象Bjo Rio San Juan灌溉地区发生的案例那样，当一个国家的大城市剥夺了一个灌溉地区（而这个灌溉地区是在一个法律认可的使用水资源的特许协议下运转的）全部的水的供应时，灌溉地区就处于一个非常脆弱的状况中。随着人口增长率的不断提高和整个社会从农业社会向工业化根本上的转变，对水的争夺日趋激烈。然而，墨西哥的法律体系并没有明确的详细说明灌溉农业拥有的水权以及当面临城市政用水和工业用水的需求时如何保护灌溉农业的权利。墨西哥政府已经认识到水资源法存在的问题，目前正在进行阐明与水资源使用的特许协议有关的法律术语，来减少未来在农业、市政和工业的水资源使用者在这方面的冲突。

墨西哥在灌溉管理权转移计划中的经验灌溉系统使用者和国家之间关系的关系进行重新定义。该计划对于墨西哥及许多其它的发展中国家（这些发展中国家正在进行将灌溉管理的责任转移给使用者）是非常重要的。许多国家正在观察着墨西哥，看看该国家灌溉管理权的转移在更长的期间内造成的积极影响是否在价值上超过它所造成的消极影响。