90年代是我国社会主义现代化建设的关键时期。中央提出国民经济逐步向中西部地区转移的伟大决策，这是从全局出发进一步深化改革的重大举措，也是国民经济持续、稳定、协调发展的需要。牧区处于少数民族聚居区和边疆地区，牧区的稳定和社会进步关系到全国的稳定和发展。牧区有丰富的多种矿产资源和广袤的草地资源，是我国未来经济发展的后劲所在。

“水利是国民经济的基础产业”。中央领导指示：“水利要作为基础产业，在10年规划的安排中加以体现”。这是从全国的情况提出来的。牧区处于干旱地区，由于水资源的有限性和分布不均，“水”的问题就更为突出。如果水利基础上不去，不仅是牧业的综合生产能力上不去，整个牧区的经济发展也将受到制约。所以，水利不仅是基础产业，而且还是要重点和超前发展的产业。加快水利建设，对牧区具有重要战略意义。全国牧区水利规划已经正式通过验收。规划明确提出至2000年的牧区水利发展方向、发展重点和工程布局，为今后牧区水利建设指明了方向。如何进一步深化水利改革，加快牧区水利建设是面临的一项重要任务。

1　提高认识，转变观念

毛主席说过：“水利是农业的命脉”，这是根据当时水利的主要服务对象是农业而言的，是十分正确的。从90年代开始，根据国民经济发展的需要，党中央把水利的作用提高到“水利是基础产业，同农业、能源、交通、原材料等基础产业有同等重要的地位”这就进一步明确了在新形势下水利服务的目标。水利工作者要重新认识水利的作用，各级政府也要转变观念，把水利摆在应有的位置，在考虑国民经济发展规划中体现出来。

“水”是自然生态中最重要的因素，是一切动植物赖以生存的基本条件。没有水源和缺乏水源不仅不能养畜，人也无法生存。在草原畜牧业生产中，水、草、畜三者之间的关系是，有水才有草，有草才能养畜，水制约草，草又制约畜，水起着主导的作用。发展草原畜牧业必须按水、草、畜平衡的原则，“以水定地，以地定草，以草定畜”，即根据水源条件和开发可能及草地可能产草量，合理制定载畜量，草原才不致退化。人工种草也必须考虑土质和水源条件，不能盲目开垦，否则，易导致沙化的恶果。目前草原退化、沙化日益发展，原因是多方面的，但主要是由于超载过牧、滥垦，违背了自然规律，使草、水、畜三者不平衡所造成的。

多年来广大牧区水利工作者和草原畜牧工作者通过与自然斗争的实践，深刻认识到：在以干旱、高寒为主要特征的我国牧区，要持续、稳定发展草原畜牧业，走靠天养畜，逐水草而牧，逐水草而居的路子行不通；不开发水源，不搞牧区供水工程，难以解决人、畜饮水困难；不发展灌溉人工草地，不可能有高产、高效、优质的畜牧业。开发牧区工矿资源，遏制退化、沙化、改善生态，都必须水利先行。

解放40年来，牧区水利建设在农牧业生产和改善牧民生活条件中发挥了重要作用，也摸出了一些基本经验，有了一个初步的基础。但由于牧区水利建设较农区周期长、投资大、任务重；及受传统游牧经营方式的影响，加上80年代以来国家投资锐减，牧区原有的不少水利设施，也因年久失修，恢复无力，效益衰减，远不能适应今后经济发展的需要。

随着国家改革开放和经济发展战略的转移，西部地区的资源开发日益提到日程上来，而西部地区牧区分布很广，因此要从战略高度来认识牧区水利的重要性，建设的长期性，艰巨性和发展的超前性，强化水利基础产业的地位，根据已制定的规划有步骤地加快建设，为2000年牧区经济的发展发挥重要作用。

2　抓住主攻方向和重点

牧区水利要为国民经济发展提供全面服务，但不同时期有不同的主攻方向和重点。90年代全国牧区水利规划的各项指标，是根据国家发展牧区畜牧业的总体要求，结合牧区各省、自治区发展畜牧业中存在的主要问题，充分考虑牧区国民经济各部门近期对水资源的需求量和可供量以及当前国家、地方财力、物力、人力条件和牧区群众生活水平仍然较低的实际情况，本着既要加快发展又要量力而行的原则，从宏观高度和历史发展速度的可能而制定的。

规划在90年代牧区水利发展的主攻方向和重点是：（1）贯彻节约用水的原则，开源节流并重，合理开发利用水资源。改良水质，提高供水标准，基本解决人畜饮水困难。（2）大力发展饲草料地和草场灌溉，提高草地的产草量和饲草的质量，增强牧业的抗灾能力，基本解决牧畜在冬春枯草期的补饲问题。兼顾农田灌溉、水保、水电等的发展，改善生态环境，促进牧区经济的全面繁荣。

目前（1989年）全国牧区尚有771.7万人和1178万个羊单位的牲畜缺水，大约各占牧区人口和牲畜总数的20%左右，尚有无水草场4150万hm2，供水不足草场2840万hm2，占可利用草原的33%。规划2000年解决598.7万人和2964.6万个羊单位的饮水困难，分别达到现有困难数的77.6%、71.0%，相当于过去40年解决数的84.6%、81%。牧场供水，把重点放在改善现有供水不足草场上，发展速度相当于解放40年改善的94%，量力而行适当开辟无水草场，发展速度相当于40年的25%。

牧业生产受干旱、高寒的制约，又加草原大面积退化、沙化，产草量很低，单纯靠天然草场不能摆脱自然灾害的威胁，必须在合理利用和改良天然草场的同时，建立一定规模的高产人工饲草料地，特别是要大力发展灌溉饲草料地，建立充足的饲草料储备，以便应付灾年所面临的牧业危机。在本世纪前要重点解决影响畜牧业稳定发展的冷季饲草料严重不足问题。规划新增草场和饲草料地灌溉56.4万hm2，达到129.6万hm2，增长速度相当于过去40年的77%。牧区单从灌溉草料地（未计其它草原畜牧业措施）所产饲草和农作物秸秆的总和，估算可达150余亿kg，平均每年可补饲牲畜500余万头只，大致可与每年因冬春缺草损失牲畜头数相抵。其它农田灌溉、水电、水保等，增长幅度均相当于解放40年的22%～63%。全国牧区水利规划的各项指标虽然在最后综合平衡中对省、区汇总数作了压缩，从总体上看还是比过去任何时期均有较大幅度增长，从牧区目前经济发展起步低和历史发展速度的全面看，是符合实际和可行的。

但牧区地域辽阔，各地自然条件差异悬殊，主攻方向和发展重点不尽相同。必须贯彻“因地制宜、分类指导、各有侧重、协调发展”的原则，充分考虑当地的特点并与草原畜牧业发展规划以及其它规划衔接，在实施中妥善部署。这次规划，有的是以省级为基础，有的是以地、州为基础，有的是以旗县为基础进行的。都要逐级把供水点和草料地的布设落实到基层，以便于实施。

要充分估计到，由于牧区各方面的基础薄弱，自然条件恶劣，交通不便，工程分散，年内施工期短等因素，兴建水利工程相对难度大，耗资多，一些地方实现规划还有一定难度。但是通过治理整顿，深化改革，特别是中央对发展少数民族地区经济的极大关注，以及一系列关于加强水利建设的重大决策，近几年牧区的经济增长很快。牧区人民通过与水、旱灾害的斗争，进一步加深了水利对改造大自然和建设草原重要性的认识。各地水利部门也积累了多年的建设经验，又培养了一批经过锻炼成长起来的牧区水利专业队伍。各级政府通过生产实践对牧区水利的重要性和迫切感比过去大为提高。当前面临着空前的大好形势，要抓住这个有利时机，围绕主攻方向和重点，动员全社会的力量，上下配合，团结协作，进一步加快牧区水利规划实施进度。

3　广集资金，增加投人

牧区水利工程多是小型工程，其特点是工程分散，建设难度较农区水利大，但效益明显。解放40年国家用于牧区的水利投资共计46.67亿元，而从草原畜牧总产值中分摊出的水利效益达480.3亿元，相当于总投资的10多倍，其作用主要表现在改善畜牧业生产条件和提高牧民的生活上。但由于重农轻牧的思想，各地的水利建设多投入农区。以新疆为例，40年用于牧区水利的投资仅占全疆水利投资的11%，占农业总投资6%。改革以来，分户经营，而国家投资又较前减少，致使牧区水利投资严重不足，不仅新的工程建设很少，有些地方集体修的工程也管理不善。今后要大力发展草料地灌溉，解决人畜饮水困难，发展小水电、水保等建设，加快牧民定居的步伐等，以及对原有的部分工程更新改造，需要更多的投入。10年规划全国牧区水利需投资56亿元（90年价），相当于过去40年的1.2倍。为此，必须改革投资体制，增加投入力度。

牧区水利建设应坚持“受益单位和群众自力更生为主，国家投资为辅”的总方针。从目前情况看，任务还十分艰巨，在分户经营的条件下，牧民虽有搞水利的积极性，即使小型工程也有困难。而牧区水利工程，不论灌溉、防洪、供水、小水电等多不是个别牧户或个别村镇受益，往往牵涉到若干户受益地区或部门。因此必须由国家、地方、受益单位、部门、企业和群众共同投入，形成“水利为社会、社会办水利”多渠道、多层次、多元化的投资格局。牧区水利是一项耗资大、周期长且是一项基础建设事业，从长计宜，需要建立起水利基金积累机制，随着经济发展和收入增加，逐步引导牧户把资金用于水利建设上；通过完善经营管理，增强集体的经济实力，积累资金、增加投入。当前国家和地方财政要以引导资金的方式对牧区实行倾斜政策，加大投入力度，保证规划的实施。

今后牧区水利建设的资金筹措原则，建议：（1）大型工程和重点骨干工程以国家和省、自治区为主，地、盟、州自筹为辅；（2）中型工程以地、盟、州为主，国家、省、自治区补助，（3）小型工程，集体办的，以集体自筹为主，县、旗补助；牧户兴办的，牧户自筹为主，贫困地区、国家和地方重点扶持；（4）灌区配套和更新改造工程，依靠受益群众自筹和积累基金解决，省、自治区酌情补助。

为扩大资金来源，建议将抗灾资金、扶贫资金、国土开发资金、边疆建设资金等统筹安排，牧区水利均应占一定比重。此外，还要创造条件，扩大对外开放，开拓投资渠道，大胆吸引外资，从各方面广集财源，保证资金投入，加快牧区水利建设的进度。

4　依法治水，改革经营体制

90年代牧区水利面临许多新的挑战。现有牧区水利工程大部分是在60年代～70年代修建。一方面，不少工程严重老化、要挖潜改造；一方面是兴建新的工程。这都需要有良好的管理，才能充分发挥效益。改革以来，牧区水利的管理工作有所加强，但就整个牧区而言，管理工作还是一个薄弱环节。有的地区至今县、旗级水利机构不健全，部分地、盟级尚未设水利专管机构。牧区大部分地区乡级尚无水管站。现有的管理单位、人员少、素质差、经营管理水平低，水费收不上来，征收的水费又很低，工程破损，不能及时维修；为数众多的小型供水工程和机井等，缺乏管理人员致使工程效益不能有效发挥。因此加强水资源的开发、利用、保护和管理，对牧区来说，就更为迫切，更为必要。

《水法》是水利工程的根本大法，是水利部门进行一切水事活动的准绳。实施牧区水利规划，必须依法治水、依法管水。《水法》已公布7年，牧区一些地方由于机构不健全，与《水法》配套的地方性法规和章程尚未制订，不能适应社会主义市场经济发展的要求。

今后要改革各级水行政管理体制，以《水法》为指南，狠抓牧区水利建设与管理。进一步加强领导，贯彻发展与改革相结合的方针，促进水利经济体制改革。健全管理机构，实行产权制度改革，在贯彻“谁建、谁有、谁受益”的原则下，省、地、县、乡分级管理范围内的建设、管理、维修等工作。按照水利服务目标的不同性质，制定相应的经营管理措施和规章制度，健全各级管理服务体系和各种经济责任制，完善水费和水资源费征收和使用办法，推行承包经营，股份合作经营制等措施，尽快建立起以水养水自我发展的良性运行管理机制。同时要加强执法工作，建立水利公安队伍，保护水利工程设施，对破坏水资源的行为要坚决打击，形成爱水、惜水的良好风气，开创牧区水利管理与建设的新局面。

《水法》规定，“经批准的规划是开发利用水资源和防治水害的依据。规划的修改，必须经原批准机关核准”。各地水主管部门依照《水法》赋于的权利，有责任监督规划的实施。

5　加强科研和人才培养

科技是第一生产力。发展经济，一靠政策，二靠科技。牧区经济落后，说到底是科技落后，而科技进步取决于科技人才的数量、质量和劳动者的素质，实质上是一个人才开发问题。牧区水利科技人才十分缺乏，全国牧区12个省、自治区，现有3.1万余名水利职工，大中专生只有5200名，占职工总数的16.7%。内蒙古和新疆占全国牧区水利职工的近半数，其余10个省、自治区占半数略多。青藏地区人数最少，每个县平均不到1人。

培养本民族的科技干部是解决牧区人才奇缺的根本出路。要采取多形式、多途径，培养造就一批以少数民族为主体的牧区水利科技队伍。各地农牧水利大中专院校要定向招收少数民族学生，毕业后回本地区工作，就地培训在职干部和农牧民技术员，有计划有目标地定期举办短期训练班，结业后就地使用，对外地引进的技术人才，要有优惠的各种待遇，鼓励他们在牧区艰苦恶劣条件下献身牧区水利事业的信心和决心。要使其能引得进，留得住，干得好。

此外，各级政府要创造条件支持和鼓励大专院校，科研单位到牧区搞科研、典型示范，搞技术承包和技术服务，促进牧区的科技进步。

牧区水利科研起步晚、基础差、力量薄弱。现在全国仅有一个牧区水利科研所，各牧业省、自治区尚无专门从事牧区水利的科研机构。各省、自治区的水科院所，应增加牧区水利方面的科研课题，抓好科技服务体系的建立，同时加强科研机构的纵向、横向联系和交流，相互促进，提高科研水平和服务能力。

牧区水利科研工作要把工作放在生产第一线，重点加强基础应用研究和新技术开发研究。大力推广已有的科研成果和实用技术，解决生产中亟待解决的技术问题。现有的牧区水利科研机构，国家应予扶持，使之逐步建立起专业配套，结构合理，具有较高理论水平，较强开发能力，良好服务手段的科技队伍和与之相应的管理体制。形成指导全国的牧区水利科研、信息、推广以及人才培训中心，以满足今后发展的需要。当前科研经费不足，建议各级政府重视科技投入，安排专项经费，用于人才培训、科研成果和新技术的推广工作，使现有科研成果尽快转化为生产力，增强牧区水利持续发展后劲。

牧区水利是为整个牧区经济发展服务的。牧区水利建设和科研与草原、畜牧、农林等各种学科关系密切，而且都是为了振兴牧区经济的一个共同目标服务。实施牧区水利规划也必须各部门密切配合，劲往一处使，才能更加有效地促进规划的实施。

当前，我国牧区进入前所未有的发展时期，水利作为牧区经济发展的先导，意义重大。只要领导重视，从各地的实际情况出发，加强组织管理，科学实施，牧区水利规划的目标一定会实现，并将影响和带动整个牧区经济的腾飞。