水权革命化解水荒之痛

新华社兰州讯 (记者冯诚 马维坤)2002年初，水利部选择甘肃省张掖市展开为期三年的全国第一个节水型，社会建设试点。两年来，张掖市百万干部群众在4．2万平方公里的风沙线上，以前听未有的热情投入到这项用水变革探索中，初步形成了“总量控制，定额管理，以水定地，配水到户，公众参与，水量交易，水票运转，城乡一体”的一整套节水型社会运行机制。走出了一条以可持续发展为主要内涵的节水型社会之路，得到社会各界的高度评价。

水权制引领节水型社会

张掖市地处我国第二大内陆河黑河流域中游，巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠南部边缘，全市人口126万，长期受水资源短缺之困，人均水资源量和亩均水资源量只有全国平均水平的79％和29％。从2000年起，为了挽救生态日益恶化的黑河流域，国务院作出了黑河中游每年向下游分水9．5亿立方米的决定，张掖市水资源短缺进一步加剧。对于长期受缺水困扰而又用水粗放的张掖来说，如何立足有限的水资源图谋发展，已成为新世纪的头等大事。

2002年初，水利部决定结合黑河分水在张掖展开全国第一个节水型社会试点，为张掖带来新的发展契机。经过多方论证，张掖市决定在节水型社会试点中，率先在水权制度改革方面寻求突破。张掖市市长田宝忠说，水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。我国《水法》明确规定水的所有权属于国家。对各地区和用水单位来说，得到的水权只是国家赋予的使用权、经营权、转让权等。

记者在调查中看到，现在张掖每个农户都有一本“水权证”，每本水权证都明明白白地标明每户农民每年可使用多少水资源。田宝忠兴奋地说，水权制的实施给农民无限制用水的陋习套上了“紧箍咒”，牵住了节水型社会建设的“牛鼻子”。

张掖市在水权制度改革中，采用了两套指标体系作为支撑。

一套指标体系为水资源的宏观控制体系，即在现有水资源总量26亿多立方米的基础上，削减5．8亿立方米的黑河引水量，保证正常年份黑河向下游输水9．5亿立方米。其余水量，作为张掖市总的可用水量，也就是全市的水权总量，由政府进行总量控制，不得超标使用。

另一套指标体系为定额管理体系。即依据张掖全市的水权总量，核定单位工业产品、人口、灌溉面积和生态的用水定额。对农户来说，在人畜用水以及每亩地的用水定额确定后，便可根据每户人畜量和承包地面积分到水权。

记者通过调查发观，这两套指标体系的科学性在于前者明确了各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，后者则明确了社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。在这两套指标的约束下，全社会各部门都明确了自己的用水和节水指标，这样就可以层层落实节水责任，从而把经济社会发展的每一步都落实到水资源承载能力之内。

调结构打造节水型经济

通过调整经济结构，打造节水型经济，是张掖基于现有水资源承载能力的发展新选择， 同时也成为节水型社会顺利推进的最重要支撑。

长期以来，张掖都是中国西部重要的粮食生产基地。近十多年来，张掖更是以甘肃省5％的耕地，提供了全省35％的商品粮，成为全国重要的商品粮基地。但这种“荣耀”却是建立在高额度耗费西部最珍贵的水资源基础上。据测算， 张掖市种一亩粮食过去要用去至少700方以上的水，远远高于全国平均水平。

张掖市市委书记李希说，节水型社会从本质上来讲就是对水资源进行科学配置。因此对张掖这样的农业大市来说， 围绕节水调结构，是建立节水型社会的—项基础性工作。

2002年春，张掖市委市政府提出，加快经济结构调整，打造全新的节水型经济模式，在全市范围内禁止新开荒地，禁止移民、禁种新上高耗水作物；压缩高耗水作物；扩大林草面积，扩大经济作物面积、扩大低耗水作物面积。

同时，用水少、效益高的草畜、果蔬、制种、轻工原料等四大主导产业，在政府的扶持下迅猛发展。通过调整，张掖不仅使农村经济结构趋向合理，还节约下了大量的水。据统计，仅去年一年，张掖市就少引黑河水3亿多立方米，试点灌区每亩平均节水达45．8立方米。

李希介绍说，2000年张掖市粮经比例是52：48，经过两年的调整，张掖的粮经草比例已达到35：57：8。按照张掖市的近期调整规划，到2005年时， 张掖地区将形成100万亩优质牧草、100万亩农作物制种、100万亩经济作物和100万亩粮食生产的基地规模。到那时，张掖市将基本形成以“生态农业”为理念的新经济模式，张掖农业经济也将以综合高效和可持续发展的特色步入节水型社会。

水交易激活节水型社会

水权制的实施使张掖农民有了经营水资源的权利，而通过结构调整节余出部分水资源又使水权交易成为现实。记者在调查中发现，通过水权交易，有效激活了节水型社会的多方面要素。

在张掖，农民分配到水权后便可按照水权证标明的水量去水务部门购买水票。水票作为水权的载体，农民用水时，要先交水票后浇水，水过账清，公开透明。对用不完的水票，农民可通过水市场进行出卖，而这种交易的实质内涵便是水权交易。

张掖市民乐县洪水河灌区是张掖在节水型社会试点展开后，水权交易最为活跃的地区。彭庄村农民用水者协会会长赵怀普介绍说，有了水权交易，大家都千方百计节水卖钱，这不但使全村所有地都有水可浇，实现了总量平衡，而且一年下来全村与以前相比整整减少用水10万方。

张掖市水务局副局长刘国强分析认为，活跃的水权交易将给节水型社会建立带来全方位的刺激。首先，通过水权交易，激发农民树立起了水资源商品观念；其次，水权交易也刺激了农村经济结构调整的迅速开展和农民的农田管理意识。经过一年多的实践，现在张掖农民都清楚，通过结构调整进行节水是最快最有效的途径，通过大田改小、行灌等工程手段节水成为最便捷的方式。

另外，通过水权交易有效平衡了农村用水。以前在张掖农村长期存在“三多三少”现象，即处在农渠上游的农田浇水多，处在下游的浇水少；村里势力大的农户浇水多，势力小的农户浇水少；大水漫灌浪费现象多，节约用水按需浇水的少。而现在通过水权交易，使农民能够在用水季节及时买到要用的水，从而改变了以前农村缺水与浪费并存的现象。

科学构建水资源的管理渠系

在甘肃张掖市轰轰烈烈展开的节水型社会试点，被称为是中国用水方式的历史性革命。记者在调查中发现，如同引水灌溉需要修建配套渠系工程一样，张掖在节水型社会建设中，通过更新干部群众观念，制定完善的规章制度，确定科学的措施目标，构建起了一整套水资源管理渠系，并开始“流淌”出巨大的社会效益和经济效益。许多水利专家考察后认为， 张掖的经验,为我国全面推行节水型社会建设带来了有益启示。

新观念是“源”

从“水从门前过，不用就是错”，到“省下一瓢水，换得弱水(黑河)流”，张掖的干部群众以全新的水资源观念、大局观念和可持续发展观念，把自己对水的认识提高到了新的境界。

在采访中，记者切切实实感受到了观念变化给张掖节水型社会建设带来的强大推动力。在农家、在地头、在机关，记者随机采访的每个人都能说出一本全流域水资源账，谈起水权改革、水商品、调结构、水资源配置，张掖的干部群众都如数家珍。

张掖市市委书记李希把新观念的树立看作是节水型社会体系建设的源头。而这个源头却是张掖市委、市政府以“铁腕”措施打开的，黑河连续4年分水实现了下游生态的迅速好转， 而张掖市却累计240多万亩农田受旱减产，农民蒙受直接经济损失高达4亿元，以前很少为用水犯愁的干部群众真切感受到了缺水的煎熬。但张掖市委、市政府坚持分水的决心不动摇，他们通过各种媒体的宣传，黑河下游水枯沙起、林草衰败的景象一幕幕展观在了人们的眼前，张掖的干部群众陡然发现，当他们在无节制地用黑河水的同时，沙漠正在向张掖的绿洲推进。

缺水与沙化日益加剧的残酷现实，令张掖干部群众的心思逐渐聚拢到了一个问题上：失去充足的水源保证，“金张掖”还有发展的出路吗?正是在这种背景下，当水利部提出在张掖进行我国第—个节水型社会建设试点时，张掖干部群众的眼睛亮了，他们将此视为张掖实现跨越式发展的契机，发自内心的拥护，并以罕见的热情投入到这项变革中。

李希说，近年来我国许多内陆河流域的下游都出现了生态恶化的情况，但其根源却是上、中游地区“错把缺水当丰水”而导致的不合理用水方式。黑河流域社会经济、生态今天能够处于共进态势，根源就在于黑河中游的张掖率先走出认识的误区，树立起了从大局和可持续发展出发的全新水资源观念。

硬制度是“根”

“如果把深入人心的用水新观念视为节水型社会的‘软约束’,那么完善的水资源管理制度就是节水型社会的‘硬约束’，这是建设节水型社会的思想保证和制度保证，缺一不可”。张掖市市长田宝忠说，在节水型社会建设这项涉及全社会各层面的综合性系统工程中，唯有建立起完善的运行机制、管理机制和激励机制，才能使节水成为用水户有章可循、自觉自发的长效行为，而不是靠行政推动的权宜之计。

因此，张掖市将硬制度的建设作为节水型社会的根本性工作，突出水资源管理体制的改革和节水运行机制的形成，制定出了完善的节水型社会制度体系。张掖市对全市的水资源状况以及可利用水资源总量，全市国民经济现状用水和未来发展预期用水进行摸底式的科学调查，以此为依据，张掖市先后制定出台了《水资源总量配置方案》、《水资源管理办法》、《水费计收使用管理办法》、《水票管理办法》、《水权交易管理规则》、《水事协商规约》、《农民用水者协会章程》、《张掖市经济调整规划》等10多项规章制度，形成了节水型社会管理体系。

张掖市同时开展水资源管理体制改革，成立了城乡水务一体管理的水务局，在各灌区成立水务管理处，在各用水乡村成立农民用水者协会，形成了水资源管理的完备体系。在运行中，张掖市按照制定的各项制度，通过明晰水权，实行总量控制、定额管理，对水的使用权进行层层分配，并允许有限有偿流转，形成了“总量控制，定额管理， 以水定地，配水到户，公众参与，水量交易，水票运转，城乡一体”的—整套运行机制。

张掖节水型社会试点取得了巨大成效，但国家为试点投入的资金只有9000万元，这令许多人感到吃惊。田宝忠说，以前许多水利建设大家都是盯着大投入拼命争项目，但在建设中恰恰忽视了管理这项根本性工作。而张掖从一开始就把制度建设作为根本，变“重建轻管”为“重管带建”，从而以较小的成本换来了最大的成果。

承载力是“筋”

通过节水型社会建设，张掖市取得了年减少引黑河水3亿多立方米的佳绩，我国第二大内陆湖黑河重新实现了波涛滚滚，干涸多年的黑河尾闾湖泊东、西居延海重泛碧波。而张掖市的经济也保持了高速增长，国内生产总值和地方财政收入增长速度保持在9％以上，农民年人均纯收入增加100元一150元，实现了社会、经济、生态的共同快速发展。

田宝忠说，在这“减”与“增”之间，是提高水资源承载力这—法宝创造出了奇效。田宝忠把水资源承载力视为节水型社会的“筋”，包容着两层含义：一层含义是“筋络”。他认为，张掖节水型社会是基于缺水的形势而建， 而其内涵却是在有限的水资源条件下实现经济、社会、生态的协调发展，也就是说让水资源不再成全社会良性发展的制约因素，那么终归的目标、途径只有—个，就是提高水资源承载力。因此，如何提高水资源承载力就是贯穿节水型社会建设各个层面工作的一条“筋络”。

而另一层含义是“皮筋”。田宝忠说，水资源承载力具有相当大的弹性。当人们无节制用水、浪费水时，承载力低；而当人们科学用水、精打细算时，承载力就会提高。

基于这两个方面的认识，张掖市找到了两条提高水资源承载力的办法，一是提高用水效率，二是提高用水效益。前者衡量水资源的利用水平和浪费状况，后者衡量水资源的产出水平。张掖市通过工程建设，减少水资源的渗露、蒸发，用定额管理的措施，限定亩用水量，从而使以前随意浪费水资源的现象绝迹，用水效率显著提高。在试点地区，张掖市取得每亩年节水近50立方米的佳绩。

提高用水效益则是一项复杂的工程。节水型社会建设之初，张掖市曾算过一笔水账，全市90％的水资源用于农业，但创造的GDP仅为42％；而用于工业的水资源只有3％，但创造的GDP却达到了29％。围绕提高用水效益，张掖市引入水资源配置观，在全市掀起农业结构调整，将水资源引向用水少、产出大的经济作物；大力扶持特色龙头企业发展，将更多的水资源向工业领域配置。张掖市的目标是，到2005年，将全市水资源在农业、工业、生活、生态领域的配置比例调整到57：8：6：29，从而将水资源承载力提高到一个新的水平。