我省现有万亩以上的大中型灌区共292处（其中大型32处、中型260处），设计灌溉面积3666.7万亩（大型灌区为2138.7万亩），有效灌溉面积2764.6万亩，分别占全省现有耕地面积的79%和62%。灌区工程投入运用以来，灌区生产的粮食产量占全省总产量的80%以上，灌排设施在抵御水旱灾害的侵袭，促进农业旱涝保收发挥了重要的作用。

1、灌区目前面临的困难和问题

我省大中型灌区绝大多数是上世纪50～70年代组织群众坚持不懈地发扬自力更生、艰苦奋斗修建的，受当时经济和技术条件限制，工程建设标准低、设施简陋，长期缺乏必要的投入，渠道渗漏、垮方、损毁、淤积等得不到及时维护和修理，渠系和建筑物带病运行且不配套，支分渠以下的未级渠道配套率仅70%左右，导致输水能力严重不足，有效灌溉面积萎缩；灌区管理体制不顺，运行机制不活，灌溉用水效益低，灌区的农业基础作用和粮食安全保障作用受到严重削弱。

1.1灌区建设与改造长期投入不足，渠系不配套。从1998年开始，国家加大了对大型灌区其骨干工程改造的投入力度，我省32处大型灌区启动实施改造的有16个，下达投资计划为总投资的5.2%，整治干渠和渠系建筑物配套改造完成了相应总量的3.5%和10%。但全省292处大中型灌区仍有902.1万亩耕地面积因渠系不配套和维护不到位成为灌溉"死角"；粮食主产区46个重点县（市、区）大中型灌区50105Km干支分渠中，已衬砌的仅占总长度的2.6%，渠道倒塌、淤塞、渗漏严重。

1.2管理体制不健全，责任主体不明确。目前，我省大中型灌区水管单位一般只负责管理支分渠以上的骨干工程，有的单位甚至只负责管理总干渠和干渠取水建筑物。近些年来，虽有少数灌区通过推广用水户（农民用水者协会）参与管理，或对支分渠以下等田间输水工程采取承包、租赁、拍卖、股份合作等方式进行管理体制改革，积累了一定的经验，也取得了一定的成效。但灌区支分渠以下管理者缺位的问题依然十分普遍，导致基础设施长期管理不善，年久失修，积病成险，灌溉效益衰减。

1.3运行机制不活，灌溉效益难以发挥。以往的灌溉用水主要由县（市、区）或乡镇政府行政部门出面向灌区水管单位提出申请，并代收水费，这种以行政区划申请用水的方式在一定程度上实行了统一供水，但加价收费和“搭车收费”加重农民负担、挤占和挪用水费的问题比较严重。为保护农民利益，从根本上杜绝农民灌溉用水不合理的负担，促进政府行政部门在灌溉用水事务中的职能转变。省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》（鄂办发〔2002〕35号）和《湖北省水利工程水价管理暂行办法》（省政府令第259号）中规定，政府行政部门（含乡镇政府）不得代征代收农业灌溉水费。从去年灌溉用水反映的情况看，各地执行上述有关规定比较好，基本没有代征代收水费。但因灌区基层管理体制缺位直接造成灌溉运行机制不活，出现了供水无对象、用水无人组织的局面，严重地制约了灌溉效益的发挥。出现这种局面既有客观原因，也有主观因素，客观上，要实现两个转变（即由行政性事业收费转变为经营性收费，由政府行政部门代收转变为灌区水管单位面对用水户的直接或委托收费）有个适应过程。主观上，小数灌区水管单位长期吃贯了 “现成水费”，对如何直接与用水户打交道思想上准备不足，行动上畏惧不前，没有把灌溉供水当经营抓，加上有的政府行政部门以不干预收水费为借口，对供用水合同的签订和履约事项的组织、指导和协调工作力度不够。虽然有的灌区水管单位通过自身努力，为适时向千家万户和局部地区供水，不得不采取频繁开闸放水，或不得不让渠道长期蓄满水，最大限度地然满足了不同用水户适时用水要求，但供水不能统一调度和配套，水事纠纷多，用水秩序混乱，增加了灌区水管单位的管理难度和供水成本，用水浪费严重，同时也给渠道带来了新的安全隐患。

2、灌区发展三民水利是提高用水效益的有效途径

当前，各级政府加大了对大中型灌区工程续建配套与节水改造的投入，并着力推进水管理体制改革和水价改革，如此同时，在灌区推动“民主谋水利、民营兴水利、民众干水利”的健康发展，不仅可加快对灌区支分渠以下未级渠道和田间节水工程的改造和配套，极大改善灌溉输水条件，还将进一步完善灌溉管理体制和运行机制，从而有效地提高灌溉用水效益。

2.1民主谋水利--公众参与管理，完善灌区基层管理体制和运行机制。灌区中的民主谋水利，以公众参与管理为主，是公民社会在灌区管理事务方面的集中体现，政府的管理职能转变后对灌区的基层管理才不会留下缺位。公众参与管理是以水文边界为单元(支分渠以下)将分散的农户组建成用水合作组织（农民用水者协会），对其管理范围内的渠系建设、改造和维修养护计划的制定和实施，与灌区水管单位签订供水合同以及配水到户的用水方案，每个农户在灌溉用水中应履行的各种义务等进行民主协商、集体决策，实现“自我管理、自我约束、自我服务、自我发展”责、权相统一，核心是不以盈利为目的。公众参与灌区管理，有利于健全灌区基层管理体制，明确责任主体，灌区支分渠以下的工程有人管理和维护，恢复和扩大有效灌溉面积，发挥灌区整体效益；有利于推进水价改革和完善运行机制，用水合作组织内部同步用水，避免千家万户或单个村组要水造成无序供水的浪费，并此为基础，实现整个灌区用水的统一调度，提高用水效率和效益；有利于杜绝了违反规定乱收费和搭车收费，保证农民用水的合理负担。我省于1995年组建全国第一个农民用水者协会以来，“灌区水管单位+协会+农户”的管理体制和运行机制有了长足进展。如当阳市从1996年在巩河水库灌区黄林支渠成立农民用水者协会以来，已发展为25个，涉及2万多农户，灌溉面积占该市总面积的60%以上，灌溉用水由过去每亩800m3下降了近一半，每年节约水5000多m3；农民灌溉水费也减少了近一半，每年减少水费支出150多万元。

2.2民营兴水利--改善灌区工程状况，提高用水效益。灌区的民营兴水利主要是采取承包、租赁、股份合作制、拍卖等方式，明晰工程所有权，搞活经营权，将工程建设和管护责任落实到民营者。一方面，民营兴水利可弥补或替代灌区支分渠以下渠道工程公众参与管理的缺位。对其管理的范围实行民营化管理，我省在这方面较普遍的作法是推行管水员制，形成“灌区水管单位+管水员+农户” 的管理体制和运行机制。在用水方面，灌区水管单位向管水员“批发”水量，管水员“零售”给每个农户。在管理方面，管水员承担灌区支分渠以下田间工程以上的渠道维修和养护，为提高经营效益，减少渠道输水损失，管水员会主动加强工程管护。在收入方面，主要为灌区水管单位的让利（以代收水费的手续费为主），或收取实行“终端水价”中的基层水管费。另一方面，民营兴水利可向灌区干支渠延伸。随着灌区水管单位体制改革的推进，管养分离的实施，给民营资本进入干支渠创造了条件，在维修养护资金到位的情况下，干支渠的维修养护任务可面向灌区水管单位分流人员以及社会开放，甚至可将干支渠的供水经营权实行民营化管理。

2.3民众干水利--是提高用水效益最直接的手段。民众干水利与民主谋水利相辅相成，二者密不可分。民主谋水利是对民众干水利的指导和监督，民众干水利是民主谋水利的体现和实施；不尊重民众意愿的决策，就没有民众干水利的积极性。对于灌区中的民众干水利包括民众投工、投劳的物化活动和参与灌溉的管理活动两个方面。物化活动通过工程措施，提高用水效益。遵循“一事一议”的原则，组织民众对灌区支分渠等未级渠道进行配套和维护，配水到田，减小未级渠道渗漏，努力扩大灌溉面积，提高灌区供水效益。管理活动通过非工程措施，实行统一供水和调度，按作物不同生长期的用水定额科学配水和用水，实现灌溉节约用水，提高用水效益。

3、三民水利在灌区的发展应重视的几个问题

3.1关于开辟新的水源的问题。我省292处大中型灌区中，水库灌区有208处（其中大型21处、中型187处），近年来，各级高度重视病险水库除险加固工作，现有水库蓄水保水能力得以恢复，灌区的灌溉保证率均在80%以上，灌溉供水水源充足。如在灌溉范围内另辟新的小型水源工程（高坡岗地真正的灌溉死角除外），不仅导致灌区内水源工程的重复建设和占用土地，供水成本高，而且灌溉保证率一般只有30%左右，稍遇旱情仍需要灌区供水，同时制约了现有大中型灌区发挥整体灌溉效益。因此，在灌区灌溉范围内开辟新的水源要慎重，要经过充分科学论证，不能因局部利益和暂时的供水困难而盲目建设。三民水利在灌区的发展应以渠系配套和参与式管理为主，充分发挥大中型灌区水源有保障，供水成本低的优势，以利减轻农民用水不合理负担。

3.2关于政府扶持的问题。灌区工程是直接服务“三农”为主，是保护和提高农业特别是粮食生产能力，促进农民增收的基础设施。为调动三民水利在灌区的发展，政府应加大扶持力度，这与WTO《农业协议条款》所界定的绿箱政策相符，政府对农业的补贴主要用于农业部门的科技、水利、环保等方面，以提高我国农产品的国际竞争力。

3.3关于法规建设的问题。广大农户既是用水主体又是节水主体，公众参与灌区管理的程度直接影响灌溉用水效益，也容易受到行政干预和制约。因此，要尽快研究出台《湖北省农民用水合作组织管理办法》，明确农民用水合作组织的法人地位，鼓励和规范用水户参与管理。