【摘 要】水权是建立水市场、进行水资源优化配置的基础.水权的分配、获取和转让是依据一定的水权制度体系和相关的法律程序来进行的。不同国家和地区，由于自然条件和社会经济发展水平不同，其实施水权管理的制度体系也可能不一样。本文在对一些国家，尤其是发达国家，如美国、英国、澳大利亚、法国、日本、加拿大等水权制度进行综合研究的基础上，剖析了各种水权管理体系内在的管理机制和管理特点。同时，通过对我国水资源供求现状进行分析，指出我国水资源紧缺的一个很重要原因是缺乏水资源的有效配置，并提出要实行水资源优化配置、提高水利用效率，就需要从根本上对水权加以认识，以建立完善的水权管理制度体系和成熟的水市场。

1 国外水权管理体系

各个国家水资源状况、水资源管理体制和水法规制订主体不同，所实行的水权管理体系也不尽相同.如英国、澳大利亚、法国的水权体系为滨岸权系，而加拿大、日本的水权体系则为优先占用权体系.即便是同一个国家，由于地理、自然条件不同，经济发展水平不同，其水权管理体系也不一样.如美国的阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州，由于水资源较为丰富，采用的是滨岸使用权许可体系；而美国密西西比河以西的大部分州，如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等，由于干旱缺水，用水较为紧张，采用的则是优先占用水权体系。然而，总体来说，国外所实行的水权管理体系不外乎两种：滨岸权体系和优先占用权体系。

2 国外水权管理特点

对于地下水、地表水以及跨流域调水，尽管各国所采用的水权管理模式不尽相同，但不论哪一种管理模式，它们在水权的分配、获取、转让以及水市场的规范管理方面大多都具有下述特点。

2.1 按水权配置水资源

大多数国家，特别是一些市场化程度较高的国家，如美国、澳大利亚、日本、加拿大等，对水资源都建立了按水权管理的水资源管理制度体系，将水权制度作为水资源管理和水资源开发的基础。这些国家，有的是各州针对自己的实际情况，制订出自己的水法，建立各自的水权管理制度，有关部门从各州获取水权，再逐级分解，将水权落实到各个用水户；有的则是一个国家建立一部总的水法，建立一套完整的水权管理制度，各级部门从国家获取水权，然后逐级层层分解，将水权落实到各个用水户。但不管哪种方式，最终用水户都是根据自己所取得的水权进行用水，从而避免了水资源开发、管理以及水资源利用方面的矛盾冲突。

2.2 按照优先用水原则进行水权分配

从各国的用水优先权来看，几乎所有国家都规定家庭用水优先于农业和其他用水，但在时间上则根据申请时间的先后被授予相应的优先权.当水资源不能满足所有要求时，水权等级低的用户必须服从于水权等级高的用户的用水需求。其中，西班牙的水法规定，首先应根据用水权优先等级进行供水.在用水权优先等级相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的顺序进行供水；当重要性或有利性相同时，先申请者享有优先权.而日本水法则规定，对于两个以上相互抵触的用水申请，审批效益大者，不再考虑“先提出者优先”的传统做法.显然，在缺水时期，等级较低的用水权很可能远远满足不了用水的需求，甚至很可能根本得不到水。

2.3 获取水权需要缴纳费用

美国调水工程的受益者要取得调水，就需要支付资源水价，它包含在容量水价之中，属于一次性支付。以美国科罗拉多州—大汤普逊调水工程为例，该工程的调水量约为3.82亿m3，将其分成31万份.农业、城市和工业各自持有的份额可以买卖和交换。1962年农业占80％以上的份额；而城市所占份额不足20％。到了1992年，农业占55％的份额，城市占41％，工业占4％。整个70年代和80年代，每份调水的价格在1200～2000美元之间波动。

法国对于获取水权和污水排放也收取一定的费用，用于建设水源工程和污水处理工程，以达到“以水养水”目的。另外，政府还对每立方米供水收取0.105法郎（折合人民币0.11元）的国家农村供水基金，用于补贴人口稀少的地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。

2.4 规范水权转让，培育水权交易市场

在许多国家，正在广泛运用水市场来作为改善水分配的重要手段.政府通过水权转让进行水的再分配，由于放弃水权的一方得到了经济补偿，促使水从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水的利用效率和使用价值，并保证了水长期稳定的供给。

在美国，水权作为私有财产，其转让程序类似于不动产，水权的转让必须由州水机构或法院批准，且需要一个公告期。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的水权进行有偿转让；另外，美国西部还出现了水银行，水银行将每年的来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，从而方便了水权交易。目前美国西部正努力消除水权转让方面的法律和制度障碍，开展一系列立法活动，以保证水权交易的顺利进行和水市场的良好发展。

此外，澳大利亚、加拿大和日本等也在努力培育、发展水市场，积极开展水权交易。而且智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律宾等一些发展中国家也在尝试通过建立水市场进行水权的转让.如智利曾通过水市场的建立，提高了农民灌溉的积极性，获取了高额的经济利润。

2.5　以水权作为股份成立股份制灌溉公司

美国西部的灌溉农户，通过加入灌溉协会或灌溉公司，依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权.在灌溉期，水库管理单位把自然流入的水量按水权分配，给拥有水权的农户输放一定水量，并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量，其运作类似银行计算户头存取款作业。

2.6 因地制宜建立切合实际的水权管理体系

美国各州拥有自己的水法和水权制度管理体系.如在美国东部，水资源比较丰富，用水户的用水在正常情况下一般都可以得到满足，很少因用水紧张而发生水事纠纷，所以这一地区的水权管理制度制定得比较宽松，采用的大都是滨岸权准则，规定滨岸土地都有取水用水权，且所有滨岸权所有者都拥有同等的权利，没有多少、先后之分。而美国西部水资源紧缺，用水较为紧张，为了保护原用水户的利益不受侵害，则采用了水权优先占用体系，对于水权，规定了“先占有者先拥有，拥有者可转让，不占有者不拥有”等一系列界定原则，还规定获得用水权的用户必须按申请的用途用水，不得将水挪作他用，也不得单独出卖水的使用权；如果要出卖这种使用权，则必须与被灌溉的土地作为一个整体同时出售.另外，该州水权管理制度还规定，后来的用水户必须服从于原水权拥有者，不得损害原水权拥有者的利益。此外，为了促使水资源发挥最大的经济效益，鼓励水从一个地方转移到另一个地方，允许用某一地点的水取代另一地点水的使用，比如，下游的优先占用者可有权分流上游的水或者转移某些新水源以补偿下游占用者。

2.7 水权管理有一定的法律体系作保障

无论在美国还是在其他国家，对水权的管理都有一系列的法律法规和水权制度，其最明显的法律是水法，这些法律对水权的界定、分配、转让或交易都作了明确的规定，如俄罗斯《水法》规定，所有一切水体均属国家所有，属国家所有制范畴的水体不得转为市镇单位、个体公民和法人所有。并对用水户取得水权以及水权的转让作出了规定.澳大利亚的《维多利亚州水法》则对水体的所有权、使用权、水使用权类型、水权的分配、转让和转换作出了明确规定，而且，其地区范围内任何形式的水权分配、转让和转换都是基于该法律来进行的.而美国《俄勒冈州水法》的内容更丰富，同时也更具体，该水法对水资源管理机构、水资源的所有权和使用权、以及水法制订的依据都作了详细的说明。更甚者，该水法分别对地表水和地下水的使用权的界定、分配、转让与转换、调整和取消以及新水权的申请和申请费用都作了非常具体的规定。

2.8　水权交易有公正的水权咨询服务公司作中介

这一点在美国的水市场中表现得特别明显，水权咨询服务公司在美国水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司。其作用可以通过美国怀俄明水权咨询服务公司来说明。怀俄明水权咨询服务公司是一个专职经营水权管理的服务公司.当州管理机构和其他利益集团想要废除某水权时，水权所有者为了捍卫自己应有的权利，可以委托该公司提供各种记录档案和其他必需的证明材料。同时该公司还可为委托人水权的占有水量、法律地位、以及水权的有益利用提供专家证词.此外，该公司还为委托人提供以下方面服务：（1）对水权的有关档案材料进行鉴定；（2）完成详细的水权调查报告；（3）做水权管理计划；（4）做合成地图；（5）对水权的实际价值进行评估；（6）申请新水权；（7）代理诉讼；（8）对灌区进行审查并对灌区公司资产进行评估。

3 有关启示

我国水资源短缺，而且地区分配很不均匀，水资源供求矛盾十分突出，尤其是在北方地区这一问题表现得更加明显。然而，值得注意的是，在我国许多地区存在着水资源短缺与用水浪费并存的现象.要扭转这种现象，就需要从开源与节流两方面抓起。目前，我国用水效率还很低，尤其是农业用水和工业用水，农业灌溉用水定额和工业万元产值取水量远远高于一些发达国家用水水平。

随着我国社会经济的进一步发展，水资源的需求将更加紧迫，在现有水资源可开发利用条件下，需要对水资源进行优化配置。而水资源的优化配置是以水权管理和市场经济为基础的，要建立完善的水权体系和成熟的水市场，就要从根本上对它们加以认识。

3.1 明晰水权是水资源管理的根本

我国的水资源属于国家所有，在这个基本规定下，如何根据用水方式的不同，合理界定产权，使国家、地方、工程单位和用水户之间的责、权、利相互协调，并在此基础上，探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度，是一个急需解决的问题。虽然，在计划经济体制下，水资源国家所有的概念非常明确，但水的使用权、配置权和收益权极其模糊.随着市场经济体制的健全和完善，以及水资源的日益短缺，就需要明晰水权，按水权理论对水资源的开发和利用进行管理。

3.2 要明晰水权，首先应认识水权

认识水权是明晰水权的基础，只有对水权这一概念有个清楚的认识，才能在此基础上明晰水权，而对水权的认识应从以下几方面着眼：第一，首先要认识到水是一种特殊商品，它不同于其他一般商品，具有一定的社会性、公益性和不可替代性；第二，水权是有价的，是为实现水资源的优化配置和可持续利用服务的，要获得水权，就必须缴纳一定的费用，即水资源费，目前，水资源费标准一般由政府来确定，用于水资源的开发、监测和保护等；第三，水权是可以转让、可以交易的，水权在一定程度上类似于财产权，是可以转让的，在转让水权时，水权转让者应得到一定的补偿，而水权接受者则需付出一定的代价；第四，水权交易价格需要市场和政府两方面进行调控，水是一种特殊商品，水市场是一种不完全市场，在我国社会主义市场经济条件下，水权交易价格不能完全由市场来定价，还需要政府的宏观调控。

3.3 水资源配置需要政府来调控

国家作为水资源所有者，是水权分配的主体，中央政府授权各级权力机构分配水资源的使用权，中央政府始终保留水资源的最终处置权.但应特别指出的是，水市场是一个“不完全”市场，是一个“准市场”，对它的培育和成长需要国家有关法律法规的支持和约束，需要政府的积极推动。国家政府作为水市场的管理者和调控者，在水资源配置方面，应行使水行政管理和水行政执法职能，加强对水权和水市场的管理。

3.4 建立水市场需要完善资源水价征收体制

资源水价是水资源的稀缺租，是水权在经济上的实现形式.根据水权理论，要在水资源稀缺的条件下取得水权，就必须向资源所有者付出相应的代价。目前，我国的水价体系还不完善，一般的价格构成中，还未纳入资源水价，这有悖于水权理论，不利于水市场的成长，同时也不利于水资源的优化配置.对此，国家需要根据市场经济的要求，不断完善水价构成和资源水价的征收管理体制，以促进水资源的可持续利用和发展。

3.5　水市场是社会主义市场经济发展的必然

实现水资源的合理配置和可持续利用，就必须有效地推进水市场的建立，并使其不断完善。长期以来，我国的水资源配置一直采用计划经济的手段。因权属不明确，交易难以实现，市场也就没有形成.水资源开发利用主体在资源的使用上往往以“取水最大化”为目标，使资源浪费与短缺并存，人与环境争夺资源而带来严重的生态问题，造成上下游、左右岸之间在用水上的矛盾。要实现水资源的优化配置，就要在节水的基础上促进水资源从低效益用途向高效益用途转移，就必须培育和发展水市场，允许水权交易.随着社会主义市场经济体制的建立和完善，水市场必然要在水资源的配置中发挥基础作用。

3.6　水权管理应有完善的水权制度体系作保障

水权的分配、取得和转让都是遵循一定程序的，是由一系列法律制度体系来作保障的。为了使水权的分配、取得和转让有章可循，必须建立一套包括水权界定、分配和转让在内的较为完善的水权制度体系。这主要表现为以下几方面：（1）水权取得的前提条件是交纳一定数额的水资源费，而水资源费的征收、管理和使用是由国家来负责实施的，国家只有制定相应的政策，才能确保水资源费的合理征收、恰当管理和使用。（2）水管理部门对用户水使用权申请的审批是根据相关的法律、法规和制度来进行的，只有制定相应的法律、法规和制度，水管理部门才具有对用户水使用权进行审批的依据。（3）水市场的建立需要有一定的法律和政策基础.在我国，水市场还是一个新生事物，正处于萌芽状态，需要进一步的培育和发展，而其发展离不开相应的法律、法规和政策的支持、约束和规范.在培育和开拓水市场时，只有制定了相应的法律、法规和政策，才能使水市场不断得到发展和完善。（4）推行水权交易需要有立法做保障.水权转让是一种有序的水权交易活动，水权交易的根本依据是国家的法律、法规和水权交易制度。因此，只有制定相应的法律、法规和水权交易制度，才能促进水权交易活动的顺利开展，才能使水权交易双方的利益得以保障。（5）水权的调整、续期和终止需要有一定的法律法规依据，没有相应的法律和法规规定，就不能对水权进行调整、续期或终止。

来源：《水利发展研究》2002-6 作者：刘洪先，男，高级工程师，单位：水利部发展研究中心