水危机是未来２０年中国实现全面建设小康社会目标所面临的重大挑战之一。我国一方面水资源严重短缺，另一方面用水效率普遍较低，通过大力节水应对水危机成为必然选择。２００１年初，由４３位院士和３００名专家提交的《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为，解决我国水的问题，核心是提高用水效率，建设节水型社会，确立节流优先、治污为本、多渠道开源的指导原则。国家“十五”计划纲要明确提出要建设节水型社会。什么是节水型社会？如何建设节水型社会？这是新世纪我国治水面临的重大课题。西北黑河流域中游的张掖市是我国第一个节水型社会试点，提供了建设节水型社会的制度实践。

一、节水型社会的三重特征：效率、效益和可持续

节水型社会是水资源集约高效利用、经济社会快速发展、人与自然和谐相处的社会。建设节水型社会的核心是正确处理人和水的关系，通过水资源的高效利用、合理配置和有效保护，实现区域经济社会和生态的可持续发展。节水型社会的根本标志是人与自然和谐相处，它体现了人类发展的现代理念，代表着高度的社会文明，也是现代化的重要标志。节水型社会包含三重相互联系的特征：效率、效益和可持续。效率的含义是降低单位实物产出的水资源消耗量，效益是提高单位水资源消耗的价值量，可持续是水资源利用不以牺牲生态环境为代价。

第一，微观上资源利用的高效率，建立节水型农业、节水型工业和节水型城市。采取工程、经济、技术、行政措施，减少水资源开发利用各个环节的损失和浪费，降低单位产品的水资源消耗量，提高产品、企业和产业的水利用效率。

第二，中观上资源配置的高效益，构建节水型经济。非农产业的用水效益大大高于农业，低耗水产业的用水效益高于高耗水产业，经济作物的用水效益高于种植业，这要求通过结构调整优化配置水资源，将水从低效益用途配置到高效益领域，提高单位水资源消耗的经济产出。节水型社会一定是“节水”和“增长”双赢的发展，而不是以牺牲经济发展为代价换取用水量下降。

第三，宏观上区域发展与水资源承载能力相适应，塑造持续发展型社会。要求一个流域或地区量水而行，以水定发展，打造与当地资源禀赋相适应的产业结构；通过统筹规划、合理布局和精心管理，协调好生活、生产和生态用水的关系，将农业、工业的结构布局和城市人口的发展规模控制在水资源承载能力范围之内。经济社会发展在水资源承载能力以内，就能实现可持续发展，否则就会造成生态系统破坏和生存条件恶化。

我国现状用水效率普遍不高，用水效益更为低下，部分地区已经超过水资源承载能力。宏观上严重短缺，微观上效率低下，以“生态环境赤字”为代价维系水的粗放利用，这是目前我国水资源利用之现状。

二、节水型社会建设的实质是大规模的制度建设

我国全面开展节水工作已有２０年的历史。２０世纪８０年代初期我国开始国家层次的节水工作，１９８３年的全国第一次城市节约用水会议是我国强化节水管理的重要标志，国家“七五”计划把有效保护和节约使用水资源作为长期坚持的基本国策，并在１９８８年颁布的《水法》中以法律形式固定化。１９９０年的全国第二次城市节约用水会议，提出创建“节水型城市”的要求。１９９７国务院审议通过《水利产业政策》，规定各行业、各地区大力普及节水技术，全面节约各类用水。２０００年的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，是中央文件中首次提出“建立节水型社会”。

值得反思的是，我国的节水工作开展了２０年，用水效率低下的状况远没有改观。《中国可持续发展水资源战略研究报告》认为：“根本原因是提高用水效率不单纯是水资源本身的问题，而是一场涉及生产力和生产关系的革命”。相对于兴建调水工程，节水工作不仅对水管理有很高要求，而且有一定的政治难度。世界自然基金会一方面指出中国通过改善水管理有巨大的节水潜力，另一方面也承认，“切不可低估中国在改善水资源管理方面的困难程度”。

建立节水型社会是一场深刻的社会变革，核心是建立有效的制度安排。节水意识和观念的全面树立、节水投入的大幅度增加、节水技术的大规模普及，只有在一个有效的制度框架下才可能发生。我们的时代并不缺少先进的节水和治污技术，但是水的浪费和污染普遍存在，主要是缺少促进节水和治污技术大规模应用的机制。如果说调水主要是工程建设，那么节水主要是制度建设，节水型社会的建立需要大规模的制度建设。从传统用水粗放型社会走向节水型社会，本质上是从浪费水的旧体制转向高效用水的新体制，需要经历大规模的制度创新和制度变迁。

新旧体制的转变通常要付出很高的变迁成本，第一是打破旧制度的变革成本，第二是建立新制度的运行成本。体制转变的根本原因是随着资源稀缺程度的增加，引入新制度的收益大于成本。但是由于制度变迁成本和收益的不对称性，较高的变迁成本会阻碍新制度的引进，这是节水型社会难以建立的根本原因。节水型社会试点工作得以推进的机制在于，中央为地方负担了制度变迁的很大一部分变迁成本，特别是支付变革成本帮助地方渡过制度转型的“阵痛期”，并为地方提供了改革的政治激励和经济激励，使大规模的制度变迁得以发生和进行。

张掖试点的理论意义在于，它为我们提供了一次生动的制度实践。张掖的节水型社会建设，是一场中央援助、地方主导的强制性制度变迁。通过中央的理论指导和自身的制度创新，张掖逐渐探索出一套节水型社会的制度框架和运行机制，通过制度创新实现“用水量下降的同时实现更高起点、更高层次上的可持续发展”。张掖的实践为节水型社会的建设付出了“学习成本”，中央通过总结推广张掖的实践经验，使其产生“制度示范”效应，可以降低其他地区的变迁成本，诱致更多地区发生类似的制度变迁。

三、水权管理是建设节水型社会的具体途径

“明晰水权，建立两套指标体系，实施总量控制和定额管理”是指导节水型社会建设的理论思路。水权管理可以归纳为以下三个方面：①确立总量和定额两套指标。一套是宏观的总量指标，把用水指标逐级分解，把水资源的使用权量化到每个流域、每个地区、每个城市、每个单位，层层有控制指标；另一套是微观定额指标，结合总量指标，核定单位工业产品、人口、灌溉面积的用水定额。两套指标同时实施，实行总量和定额双控制，把水权落实到每一个用水单元。②运用多种手段保障水权的实施。两套指标确立后，就要采取法律、经济、行政、科技等手段，使控制指标成为每一个用水单元的权利依据。在市场经济条件下要特别强调经济手段的运用，实行基本水价和超定额用水累进加价。③允许水权流转形成水市场。用水户和用水单元节约的水量可以有偿转让，这样就形成了水权市场。水权市场可以发生在用水的各个层面，例如地区之间、城市之间、单位之间、用户之间。

通过实地调研发现，张掖在试点过程中全面开展了以水权为中心的用水管理制度改革，上述思路在张掖正在逐步成为现实。张掖的实践说明，水权理论为节水型社会建设提供了现实可行的制度框架。实施总量控制和定额管理，是建设节水型社会的具体途径。张掖的实践带给我们重要启示，一个流域或地区走上节水型社会之路，需要开展以下几个方面的工作：

第一，落实和强化宏观上的总量控制。对一个流域或区域的可利用水资源，要根据水资源承载能力，首先分配和确保生态用水，其余水量作为生产和生活用水。张掖能够走上节水之路，是由于实施黑河分水被迫减少２３％引水量，尽管得到了国家的大力支持，根本上还是区域用水总量得到有效控制的结果，否则该地区的水资源利用将继续以牺牲下游生态为代价。宏观上的总量控制是制度变迁的初始动因，我国北方很多水资源非常稀缺的地区走向节水型社会的第一步，就是要实行强制性的区域用水总量控制。

第二，根据总量约束制定发展战略和调整经济布局。真正实现量水而行，以水定发展，要在新的水资源条件下重新审视发展战略。根据经济学的分工原理，各地区应根据各自的资源禀赋选择发展有比较优势的产业，通过产业分工和相互交易能够实现各地区的共同繁荣。一个流域或地区根据资源禀赋进行产业选择和调整，不仅不会减缓经济社会发展，反而能够实现更高层次上的可持续发展。张掖的经验表明，“结构调整是建设节水型社会的根本措施”。由于结构调整需要一个过程，在调整发展战略逐步落实总量控制的“阵痛期”，地方需要得到上级或中央政府在技术、经济和政治方面的支持。

第三，将总量指标逐级向下分配，明确各用水单元的权利和义务。将区域内的生活和生产用水总量指标，根据区域内人口、耕地、牲畜以及其他产业发展状况，通过建立定额管理指标体系，进行水权细化分配，将用水指标逐级分配给各县（区）、乡（镇）、村、企业和用水户，明确各级水权，公民和单位用水只能在分配到的水权范围内用水。初始水权的分配是走向水权管理的标志。与以往的水资源行政分配体系不同之处在于，水权管理是在编制水资源配置方案分配水量的基础上，通过各种手段不断提高分配水量的稳定性，使过去短期化和保障程度不高的水量指标逐渐成为各用水单位稳定和可预期的权利。

第四，建设计量和监控等支撑水权制度运行的硬件基础设施。水权的分配、实施和流转需要依托一套基础设施体系，最重要的是计量设施、监测设施和实时调度系统，这些设施是实施水权管理的硬件基础。建立节水型社会是大规模的制度建设，但同时需要建设相应的工程设施作为基础。在张掖的试点中可以看到，计量设施的匮乏已经成为当地推行水权制度的“瓶颈”。这说明，各地区在建立总量控制和定额管理体系的同时，必须重视计量、监测和调度设施的建设。

第五，建立用水者协会等实施水权管理的软件基础设施。微观上的水权管理，不仅要根据定额管理的思路明确用水户水权，还需要一系列制度安排保障水权管理的进行，包括用水者协会、水票制、冲突调节规则、水权交易规则等。这些制度安排是实施水权管理的软件基础设施，其作用在于降低制度的变革成本和新制度的运行成本。随着用水户的水权保障程度提高，水权流转的动力会不断增强，建立有效市场的关键是如何降低水权的交易成本。用水者协会和水票制等制度的意义在于大大节约权利交易的成本，使理论上很难的水市场在实践中获得可操作性。

建立水权制度，实施水权管理，是一项崭新的事业，要在实践中探索和创新，在创新中发展和完善。张掖在实施总量控制和定额管理的实践过程中，涌现出大量创新，“水票制”是其中有重大意义的制度创新：农民根据水权证标明的水量购买水票，用水时先交水票后放水，如果超额用水，需通过市场交易从有水票节余者手中购买，农户节约的水票在同一渠系内可以转让。一张小小的水票连接了政府、市场和农户，同时承载了水权、水价和水市场，大大降低了水权管理的成本和水权交易的成本。还有一些重要的制度创新正在积极酝酿之中，如将农户年终节余的水票以１２５％的价格回收，企业节余的水量在下一个年度以５０％价格返还，这项计划实际是“水银行”的雏形，使得更大范围的水权流转成为可能。

四、“政府调控、准市场配置和广泛参与”是节水型社会的运行机制

水权管理为节水型社会的建设提供了制度框架，其实施效果取决于制度环境的有效性，也就是能否提供成本节约的制度运行机制。有效的运行机制是实施水权管理的前提，也是建设节水型社会的关键。水权管理可以由水利部门实施，但是建立水权制度有效运行的机制，则需要政府主导下全社会的共同努力。建设节水型社会不仅是水利部门的职责，更是各级政府和全社会共同经营的事业。

张掖在试点实践中认识到，建立节水型社会的关键是形成政府调控、市场引导、公众参与的运行机制。作者认为，建立有效的节水型社会运行机制，就是要正确处理水资源利用和管理中政府、市场和社会的关系，建立三者鼎足而立和有机结合的水治理结构。我国的国情决定了，在转型期的水治理结构中，社会参与是政府调控下的有限参与，并在政府引导之下逐渐扩大参与范围，逐渐形成广泛参与的格局。在市场经济条件下，需要迅速扩大市场在水资源配置中的作用，但市场要在政府调控之下发挥作用，转型期的水市场是一个“准市场”。

节水型社会建设需要在政府主导下推进，政府的作用至关重要。政府在节水型社会建设中发挥主导作用的有１０个方面：

①根据水资源条件确定经济社会规划布局，推动产业结构的战略性调整，构筑与水资源承载能力相适应的经济结构体系；

②制定水资源规划，编制区域内水资源配置方案，明晰各级水权，确定各行业单位用水控制指标，完善定额管理体系；

③贯彻国家水管理政策法规，建立区域水管理的政策规章体系；

④实施水权管理，制定水价政策，管理水费秩序，建立交易规则，培育和调控水市场，统一调度和统一管理水资源；

⑤筹集公共投资，兴建公益性为主的骨干水利工程，促进节水基础设施的建设，为水权管理奠定硬件基础；

⑥加强政治领导，层层落实各级行政岗位的目标责任制，行政手段是推进强制性制度变迁的主要手段；

⑦建立发达的信息机制，包括信息采集、管理和发布系统，及时向全社会披露用水信息、水权和水市场信息，降低全社会的交易成本；

⑧开展广泛的宣传和教育活动，提高全民节水意识，增加公众的节水知识，增进社会对政府政策的认同感，降低制度变迁的成本；

⑨引导和规范各种用水组织的建立，例如农民用水者协会、行业用水者协会，使其成为政府与社会形成共识机制的桥梁，降低水权管理的制度成本；

⑩协调利益冲突，调整改革策略，总结和推广经验，为制度变迁提供组织保障。

市场经济条件下的节水型社会建设，要求重塑政府与市场的关系。政府要从直接调配水资源转向实施水权管理调控水资源配置，从直接投资办水利转向大规模利用社会资本（包括民间资本和外资）办水利，从直接办水厂和污水处理厂转向制定标准和强化监管保障水安全，从全方位提供水利产品转向专注于提供贫困人口吃水、生态用水、灌区节水改造等公共物品。政府在水管理中要积极引入市场机制，解除水务市场的垄断管制，促进各类水市场的发育，包括取水权市场、供水市场、废水处理市场和污水回用市场，特别是要全面开放供水市场和污水处理市场，政府从直接行政管制转向宏观调控，做好水市场的裁判员、服务员和信息员。我国水资源配置的市场化程度非常低下，主要制约因素是水权模糊和水价长期偏低。促进水资源配置市场化的战略选择，一是根据水权管理的思路明晰水权，二是根据“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的原则建立合理的水价形成机制，三是打破垄断、全面开放水务市场。

新的历史条件下的节水型社会建设，还要求重新审视国家和社会的关系。要在水资源管理的各个层面和各个环节引入民主管理和广泛参与。鼓励各种用水者协会的建立，使其成为连接政府与公众的组织桥梁，国家与社会达成共识的制度渠道。提高政策制定过程的开放度和信息透明度，建立水相关利益团体在政策制定和实施过程中的制度化表达机制和参与机制。建立水价听证会制度，形成水价管理的公共决策机制。建立地方之间分水和用水的民主协商制度，水管理部门之间的协作制度。充分发挥科技界在水管理中的技术支撑作用，扩大自然科学家、技术专家和社会科学家在决策制定中的发言权和参与权。建立强制性的信息披露制度，及时、准确和全面地向全社会发布各种用水信息。

从传统用水粗放型社会走向现代节水型社会，要求政府运作方式经历“四个转变”：第一，从分割管理转向统一管理。从对水量、水质的分割管理以及对水的供、用、排、回收再利用过程的多部门管理转变为对水资源的统一调度和统一管理。第二，从工程建管转向宏观调控。水公共部门要政企分开、政社分开，转变政府职能，从主要兴建、管理工程转向提供公共物品和公共服务。第三，从排斥市场转向市场友好。要在经营性领域打破垄断，全面开放市场，建立利用市场促进用水效率提高和社会资金投入的新机制。第四，从封闭决策转向参与透明。要在水资源管理的各个环节全面贯彻公开透明、广泛参与和民主决策的原则。