我国是一个农业大国，农业、农村和农民问题是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。同时我国又是一个水资源短缺，时空分布不均，水旱灾害频繁的国家。长期以来，水问题一直是制约农业和国民经济发展的核心问题，淡水资源的70%都消耗于农业灌溉，一方面是水资源的奇缺，另一方面又是水资源的严重浪费。这一现象在黄河下游的很多地区表现尤为突出。

以黄河下游的滨州市为例，该市现有引黄灌区13处，引水量达396立方米/秒，引黄灌溉面积520万亩，占总灌溉面积的85%。由于长期计划经济体制下形成的传统管理体制，已远不能适应市场经济发展的需求，造成了管理体制的不顺畅，产权归属不一，供水、用水、配水不合理，水费收缴困难等问题已严重影响灌区的正常运行和社会的可持续发展。因此必须对其进行根本上的改革，最终形成“政府宏观调控、灌区准市场运作、用水户参与管理”的现代水利经营体制，才能适应当前引黄灌区的需要。

当前各引黄灌区存在的问题是：支级以下工程老化失修。目前干渠工程随着大型灌区续配套节水改造的实施，正逐步进行防渗处理，节水状况得到了一定程度的改善。支渠以下工程责任主体不明确，一般管理的是县区水利局，受益的是乡镇和村庄，而事实上工程设施老化、失修、基本处于失管状态。县区水利局维修管理缺乏资金，乡镇村庄进行管理又名不正，言不顺，因此支级以下水利工程，实际已处于无人管护状况，更导致人为破坏严重，乱扒乱掘现象严重，引水时节抢水蜂拥而至，不用水时闸门水渠无人问津，闸门更是有人开无人关，造成严重的水资源浪费。水费征收困难。目前灌区水费基本为灌区管理部门自收，由于各县区水费拖欠严重，也造成对黄河部门的渠首水费拖欠，为引水工作造成困难。另外水资源浪费也是引黄灌区存在的重要问题。目前，支渠以下以及中小型灌区还是土渠输水，输水损失大，灌溉系数一般在0.5以下，水资源浪费严重。当前灌区测水量到县，对县按方收费，而县内基本上还是“大锅水”，将用水量平均分摊到各乡镇，各乡镇再按人口分摊到户，这就形成了多用水少交钱，少用水多交钱，不用水也交钱的的弊端，没有形成节水的政策机制，甚至大量的水白白流入了河道，这正是灌溉定额偏高、水费偏多的直接根源。城市节水之所以搞的好，关键就在于计量到户，多用水，多交钱，用水量直接与个人利益挂钩，超过规定指标还得罚款。解决这一问题是农村灌溉节水的关键。

让用水户参与灌溉管理，建设农民用水协会成为灌区改革的根本出路所在。从全国各地的实践来看，农民用水协会有利的促进了灌区管理体制与运行机制的整体改革。他的基本组织形式是：“灌溉管理单位+用水户协会+用水户”，是一种全新的灌溉管理模式。这种模式充分调动了农民的积极性，大力推进农业灌溉末级渠系的产权及管理制度改革，引导用水户积极参与供水工程运行与维护（主要是支级以下工程），增加水价管理的透明度，减少中间环节的加费和收费，细化计量单元，打破喝大锅水的弊端，做到多用水多交费，少用水少交钱，不用水不交钱，提高水费实收率，使农业节水工作落到实处，降低农民负担。

按照渠系的水文边界划分区域（一般是以支渠或斗渠为单位），同一渠道控制区内的用水户共同参与组成有法人地位的社团组织——用水户协会，通过政府授权将工程设施的维护、管理、水费收缴和使用权下放或全部交给用水户自己进行民主管理。协会管辖范围内的工程运行费用由用水户自己承担，使用水户成为工程的主人，减少政府行政干预，政府所属的灌溉专管机构对用水户协会给予技术、设备方面的指导和帮助。

用水户协会具有独立法人地位的社会团体组织，在民政部门注册登记，取得合法地位，依照国家的法律、法规及协会章程运作程序，并对管理设施、财产和灌溉服务负法律责任；用水户协会是不以盈利为目的的服务性经济实体，他与骨干工程的灌区管理单位是灌溉用水这种特殊商品的买卖关系，不是上下级关系，水费收入除支付上缴的以外，将全部用于协会管辖范围内的工程维护运行和管理。用水户协会通常按照按渠系流域组建，由用水户按自己的意愿民主选举产生，不是政府以及灌区单位的任命。协会对水费、水价、水量三公开，一切帐目公开接受用水户监督，用水户协会接受政府业务主管部门或灌区专管机构的服务、指导和监督。

灌区管理单位与用水户协会有业务指导义务。一是监督工程的经营管理状况；二是提供信息、培训、器材设备供应；三是通过用规划、技术政策、技术标准等途径进行技术指导；四是发生自然灾害等特殊情况时，给予资金、物资方面的支持。

推行用水户协会有利于推动农村民主制度的建设。通过成立用水户协会，进行参与式管理，农民依靠自己的组织将实现自己的事情自己办，体现民主决策和民主管理，农民把工程当作自己的工程，把灌溉当作自己的事情，实行水务公开，财务公开，民主监督，有利于增强用水户的主人翁意识；有利于确保灌区效益持续增长的发挥。把具体管理权、经营权交给用水户，使用水户与灌区专管机构成为利益共同体，作为灌区工程的受益者，可以最大限度的调动农民参与灌区管理和投入工程建设的积极性，增强国家投资的拉动效益，维护灌区的效益发挥和良性运行。有利于促进灌区改革。一方面推行用水户参与灌溉管理，有利于杜绝喝大锅水的现象；另一方面，减少了中间环节，让农民“用明白水，交放心钱”，有利于保证灌区专管机构水费的按时足额征收。有利于减轻农民水费负担和用水纠纷。成立用水户协会，使农民真正有了代表自己利益的组织，按市场经济规律建立起公平的供求关系，增强水商品观念和用水户的节水意识，提高水利用率，用水户协会直接与灌区机构见面，简化水费征收程序，买卖双方直接接触，避免了各种不合理负担及“搭车收费”；另外灌溉用水率的提高，管理费用减少，成本下降，农民的水费负担降低，实现用水户与灌区专管机构的“双赢”，同时，由于协会是农民自己的组织，用水户信任他们，协会便于调解农户之间的用水矛盾，减少用水纠纷