一

治理（governance），原意是控制、引导、操纵，长期以来与统治（government）一词交互使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，它被赋予了更为广泛的涵义，即是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，以满足公众的需要。治理的目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，从而最大限度地增进公共利益。它具有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调、服务；治理既涉及公共部门，也包括大量的私人部门，因此具有更多的个性色彩；治理不是一种正式的制度，而是一种持续的互动（俞可平，2001）。从政治学的角度看，治理作为一种新的发展观，可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，为公共事务的管理提供了一个新的视角。但治理也不可能是万能的，在社会资源的配置中不仅存在国家和市场的双重失效，也存在着治理失效的可能。因此，从旧的“控制”到“良好的治理”，即“良治”，就成为了现代治理所追求的目标。

良治（good governance），又称为“善治”，是“治理”的一个重要方面，就是使公共利益最大化的公共管理过程。其内涵包括扩大公民社会对国家事务的参与，从只有政府这一个制度实施者转变为包括政府、非政府组织、公民、私营部门、新闻媒体、国际组织在内的多个制度实施者，从领导者和被领导者的关系转变为合作与伙伴的关系，从黑箱操作到公开运作，并强调信息公开和信息透明（胡鞍钢，2004）。良治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民生活的一种新颖关系，是两者所能达到的最佳状态。其基本要素包括：

1、合法性（legitimacy）。即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。合法性越大，良治的程度便越高。

2、透明性（transparency）。即政治信息的公开性。这是公民能够有效地参与公共决策过程的先决条件。透明程度越高，良治的程度也越高。

3、责任性（accountability）。即人们应当对其自己的行为负责。在公共管理中，它特别地指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越强，表明良治的程度越高。

4、法治（rule of law）。即法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法办事，在法律面前人人平等。这是良治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就不可能有良治的存在。

5、回应（responsiveness）。即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，在必要时还应当定期、主动地向公民征询意见。它与责任性密切相关，从某种意义上说更是其涵义的延伸。回应程度越高，良治的程度也就越高。

6、有效（effectiveness）。主要指管理的效率，包括两方面的基本意义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。良治程度越高，管理的有效性也就越高。

进入21世纪以来，治理理论，特别是良治理论在中国得到了全面的介绍，但基本都是局限在政治学领域内。胡鞍钢先生在2002年所写的《良治：新的流域治理模式》，是将这一理论运用到我国水利行业的开篇之作，在水利行业上引起了极大的反响。

二

中国是一个农业大国，又是一个灌溉大国。这决定了我国农业必须走灌溉农业的发展道路，因此灌区在我国经济社会发展的过程中占有极其重要的地位。目前，全国已建成大型灌区402处、中型灌区5200多处、小型灌区1000多万处，以约占世界9%的耕地养活了约占世界22%的人口。其中，大型灌区以占全国1/9的耕地面积，生产了占全国1/5的粮食和1/3的农业产值，是我国商品粮、棉、油的重要基地，在保障国家粮食安全、保护生态环境、发展区域经济、建设现代农业等方面起到了至关重要的作用。（翟浩辉，2004）

但同时，在大型灌区的发展道路上，也还存在着不少的问题。以古老的都江堰灌区为例，它所长期存在着的问题，就已经成为严重制约其发展的主要因素：

1、灌区水资源总量不足，供需矛盾突出。目前都江堰灌区人均占有水资源为1267m3，仅为全省平均水平的41％和全国平均水平的54.5％；亩均占有水资源为1645m3，仅为全省平均水平的43.5％和全国平均水平的91.4％。由于岷江来水时空分布不均和灌区农田用水耗费量日趋增大，灌区目前年均缺水达3—5亿m3。

2、灌区工程滞后于发展的要求。一是缺乏主水源调节工程和渠首枢纽控制工程；二是工程配套不足，老化严重。其中灌区干渠工程老化率为50.2％，支渠老化率为64.5％，水工建筑物老化率为39.2％。另外，由于渠道渗漏严重，渠系水的有效利用率只达到了48％，输水损失十分严重；三是工程管理设施和手段落后，至今在很大程度上仍靠人工来测报水位、传递信息和操作设备。

3、灌区管理体制与运行机制受历史条件的制约长期不顺。在水利管理体制上，灌区水管单位作为事业单位，至今仍然沿袭着过去的计划管理模式，缺乏经营自主权和明确的改革目标。在运行机制上，由于水价低于供水成本，水费收取困难，造成了省属水管单位长期处于亏损，据统计，仅1998—2000年都江堰灌区就少收水费4000万元；由于公益性水利资产和经营性资产界定不明确，公益耗费得不到足够的补偿，甚至没有明确的补偿渠道，致使灌区水利投入严重不足；由于水管单位内部人员多、负担重，再加上员工的终身制和分配上的大锅饭，使水管单位适应市场经济和参与市场竞争的能力十分脆弱。

都江堰灌区所面临的问题，只是我国大型灌区发展中的一个缩影。而治理作为一种新的发展观，为水资源这一公共事务的管理提供了一个新的视角。因此，可以尝试将治理观用于大型灌区的发展进程中，以“良治”为目标，建立起一种新型的现代治理模式，从而为实现灌区的可持续发展和综合效益的最大化创造条件。

三

实现“良治”的关键是要解决好三大问题：一是政府职能的转变，包括重新界定政府目标、范围和手段，重新界定政府与市场的关系，政府从越位到回位，从缺位到补位；二是所有利益相关者的参与，从一个权威到多个参与者平等合作，权力相应从自上而下到互动合作，目的是在不同部门分配权力，建立有效激励和激励相容的治理结构；三是解决好信息和知识问题，打破信息封闭和信息扭曲，减少信息不完全和信息不对称，降低委托代理成本（胡鞍钢，2002）。因此，笔者以此为基础，围绕“良治”这一目标，提出一个粗略的灌区“良治”管理模式框架，大致包括以下几个方面：

——水利可持续发展理念。在进入新世纪以来，以水利部汪恕诚部长发表的一系列重要讲话为标志，水利系统已逐步形成了“资源水利”的治水新思路，即以水资源的可持续利用来促进和保障经济、社会的可持续发展。它包括：（1）治水理念上，由工程水利向资源水利转变，由传统水利向现代水利、可持续发展水利转变，核心是从无节制向大自然索取转向人与自然和谐共处；（2）治水内容上，把水资源的节约、保护和优化配置放在了突出位置；（3）管理体制上，实行水资源统一管理；（4）治水机制上，提出水权与水市场等经济手段来实现水资源的优化配置。（汪恕诚，2000）这是“良治”产生的重要理论基础和先决条件。

——法律（制）基础。法治社会的一个重要标志就是有法可依，对大型灌区的治理也不能例外。四川省人大于1997年颁布实施的《四川省都江堰水利工程管理条例》，是我国第一部专门为大型水利工程管理单位所颁布的法律法规。它的颁布实施，明晰了都江堰灌区内各级错综复杂的关系，较好地保证了水利工程的安全运行和用水工作的正常开展，灌区水利事业在没有后顾之忧的情况下得到了长足的发展。因此，依法管水是实现“良治”的另一个重要基础和重要保障。

——法定管理机构和涉水事务一体化的管理体制。有了明确的、甚至是专门的法律法规做后盾，相应就要产生专门的法定管理机构。这是一个精简、高效的管理层，要负责对灌区内的各项涉水事务进行统一管理，其功能要从过去主要兴建、运营水利工程转向主要提供公共物品和公共服务上来，尽可能减少直接经营性活动。同时，辅之以涉水事务一体化为核心的一整套良好的制度安排，以对灌区范围内的防洪、除涝、供水、节水、蓄水、水资源保护及水污染的防治等实行统一规划、统一许可、统一配置、统一调度、统一管理，从而最大限度地实现对灌区水资源的可持续利用。

——专门的经营性队伍。大型灌区目前一个很普遍的问题就是公益性资产和经营性资产未能得到有效的划分，导致人员众多，包袱过重，严重阻碍了灌区的发展。因此，要在科学合理划分水利工程经营性资产和公益性资产、公益性资产由国家进行补偿的基础上，剥离出经营性资产，推行事企分开和管养分离。要建立专门的经营性队伍，采用公司化或商业化运作，把潜在的资产优势转化为资本优势，既可解决包袱重的问题，同时还可通过资本运作的方式来实现灌区水利的滚动发展。

——民主管理组织。要组建灌区代表大会, 从过去过分倚重行政命令转向鼓励利益主体平等协商，使众多利益主体自觉、主动地参与到灌区重大事宜的决策中来，从而真正达到最大限度上的广泛参与，实现全灌区的均衡受益。同时，结合计量用水工作的开展，鼓励在基层建立起各种形式的民主用水组织，以对责任区域内的工程和用水分级进行管理，实现最广泛的民主参与和管理。这是灌区改革的重要内容和方向。所谓用水户参与管理，就是在农业生产资料——水利工程公有制的基础上，以水利工程所有权和经营权相对分离为前提，以用水户协会和用水户有一定的自主经营管理权为条件，以灌区田间工程良性运行和节约用水为核心，以用水户减少水费支出即“有利可图”为动力，从而在用水户协会和用水户中实现权、责、利相结合的一种先进管理制度。（冯保清，2003）总之，要通过以上两个层面的建设，逐步在灌区内形成政府调控、民主协商、用水户参与管理这样一种崭新的水利管理体制模式。

——先进的治理手段。大型灌区要实现“良治”，不仅指理念和组织的建立和完善，还包括各种硬件方面的建设。一是要以提高用水效率和效益为中心，加快灌区工程设施改造。首先是要加快灌区续建配套与节水改造工程建设，彻底解决灌溉工程老化的问题，为灌区水资源可持续利用夯实基础；其次是要因地制宜地推广各种节水灌溉新技术、新材料和新工艺，辅以严格的计划供水和用水考核制度来强化节约用水管理，努力建设节水型灌区。二是要加快以信息化促进和带动灌区水利现代化的步伐，努力建设数字型灌区。要利用先进的科学技术，建立起一个能及时准确测报水情雨情、快速反馈用水信息、全面把握工作动态的灌区水利自动化管理系统，使其能对灌区的灌溉用水、工业及城镇生活用水等实行自动化的优化调度和配置。三是深化水价改革，充分利用市场机制和价格杠杆来调节水资源的分配和使用，不断提高水的利用效率。我国农业灌溉水价长期偏低，绝大部分灌区农业水价不到成本的50%，不仅影响了工程正常的维护保养，也造成了水资源的严重浪费。因此，必须因地制宜地实行基本水价和计量水价相结合的“两部制”水价、超定额累进加价和季节浮动水价等制度，同时完善水费计收方式，建立起合同供水制度，从而保证灌区水利的良性运行和可持续发展。