在2000多年的发展历史中，都江堰水利工程管理体制历经多次变革。特别是建国以来，逐步形成了省政府、地方政府和民间组织三级管理模式，建立了统一管理与分级管理、专业管理与群众管理相结合的管理体制。这一管理体制符合当时的历史条件，适应当时的经济发展水平，保障了都江堰水利工程效益的充分发挥。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，都江堰已有管理体制不够完善的地方逐渐显露，虽然在近几年的实践探索中不断改进，仍然不能满足都江堰经济发展的要求，并逐步发展成为影响都江堰水利工程可持续运用和水资源可持续利用的关键因素。为了适应新形势，必须坚持全面、协调、可持续发展的科学发展观，及时调整水管体制改革思路，通过体制创新，制度创新，实现水利工程科学化、现代化管理，市场化运作，进一步完善都江堰现行水利工程管理体制。

一、管理体制现状

1997年6月四川省第八届人民代表大会通过的《四川省都江堰水利工程管理条例》（简称《条例》）规定：都江堰水利工程实行统一管理与分级管理、专业管理与群众管理相结合的管理体制。

第一级管理机构：四川省水利厅。是四川省水行政主管部门，为都江堰水利工程的主管机关。

第二级管理机构：八个处级水利工程管理单位，即四川省都江堰管理局（简称“都管局”）和人民渠第一管理处、人民渠第二管理处、东风渠管理处、外江管理处、黑龙滩管理处、龙泉山管理处、通济堰管理处，均为专业管理机构。其中都管局负责都江堰水利工程的统一管理和渠首枢纽的具体管理，其余七个管理处分别负责各自职权范围内的干渠、分干渠及各支渠分水枢纽等水利工程的管理。七个管理处中，人民渠第一管理处、人民渠第二管理处、东风渠管理处和外江管理处四个管理处直属四川省水利厅领导；黑龙滩管理处、龙泉山管理处和通济堰管理处三个管理处委托相关市（县）水利局管理。都管局直属四川省水利厅，与七个管理处之间仅通过业务管理关系相连，没有行政隶属关系。

第三级管理机构：各支渠以下到田间，设有群众性水利工程管理组织。

二、现行管理体制存在的问题

为了满足都江堰发展的需要，从20世纪90年代开始，以都管局为主的各水管单位，已开始对原有工程管理体制和运行机制进行了一些探索性的改革，如组建水利产业集团公司等。但是，现行管理体制仍然没有彻底摆脱长期形成的计划经济体制的束缚，存在诸多问题。

1、各水管单位之间的管理关系尚未理顺，水利工程的统一管理尚未真正实现，因而降低了水资源统一调控能力和配置效率。《条例》明确规定，都管局负责都江堰水利工程的统一管理。但是，都管局与七个管理处之间仅仅存在业务管理关系，不存在行政隶属关系，各管理处在财务、人事任命等方面等都是相互独立的，都管局对都江堰水利工程进行统一管理的职能很难得到执行。对都江堰水利工程的管理，实际上是由各水管单位各自对所辖灌区进行管理，并非真正意义上的都江堰水利工程“统一管理”，其实质是一种“分段（片）管理”的管理体制。值得一提的是，都江堰在管理体制改革探索中，已经于2003年组建了统辖灌区厅属单位的中共四川省都江堰管理局委员会、四川省都江堰管理局局务委员会，成立了地方和用水户参与的都江堰灌区代表委员会，为进一步理顺水管单位的管理关系、实现水利工程的统一管理打下了良好基础。

2、定位不准，性质不明，经费来源渠道不畅。由于缺乏科学的定位和定性，公益性资产和经营性资产界定不清，各水管单位内部长期事企不分，各级财政对公益性部分的运行管理和维修养护始终没有建立起相对稳定的、有制度保障的投入渠道，水管单位经费短缺，既影响水利工程的管理又阻碍水管单位的发展，使都江堰水管单位长期处于困境。

3、人员超编问题没有得到彻底解决，管理成本仍然偏高。据统计，都管局和人民渠一处、人民渠二处、东风管理处、外江管理处事业编制合计为2850人，截至2002年底，实际职工总数3662人，超过编制812人。人员超编导致管理成本偏高，影响了工程的维护管理和效益的充分发挥。

4、内部运行机制不活，职工的积极性没有得到充分发挥。各水管单位内部运行机制不活，缺乏有效的激励、约束机制，人事、分配制度上还沿用传统计划经济体制下的不合理做法，不能充分调动和发挥职工的积极性。

5、社会保障参保程度低，医疗、养老负担重。据统计，都管局和人民渠一处、人民渠二处、东风管理处、外江管理处共有离退休人员891人，占职工总数的24.33%，养老费用支出相当沉重。这已成为改革中安置分流人员和保障离退休人员生活的一大难点。

三、改革建议

按照国务院《水利工程管理体制改革实施意见》要求，充分考虑都江堰实际情况，都江堰水利工程管理体制改革的总体构想为：

1、改革后，都江堰水利工程依然实行统一管理与分级管理、专业管理与群众管理相结合的管理体制，但要理顺都管局与各管理处之间的管理关系，明确职责；

2、都江堰水管单位在科学分类、合理定性的基础上，各水管单位内部要严格区分事业部分和其下属企业，分别采取不同的财政补贴方式；

3、创造条件，妥善处理转企人员，保障身份转变的平稳过渡，保持社会稳定；

4、逐步建立以聘用制为核心的灵活多样的用人机制，积极探索与工作绩效密切挂钩的内部分配机制；

5、按照国家关于建立多层次社会保障体系的要求和统一部署，积极参加当地的养老、医疗、失业等社会保险，并针对不同人员采取不同的政策。

在具体操作中，理顺管理关系，明确职责，是都江堰水利工程管理体制改革的关键，是其他改革措施得以实施的前提条件，是实现都江堰水资源统一管理和水利工程统一管理，加快体制改革不可或缺的环节。根据都江堰水利工程目前的管理现状，各水管单位之间管理关系的调整宜分阶段进行。改革的近期目标：在现有的都管局机构的基础上，扩展其行政管理的职能，组建都江堰灌区管理局，下设八个工程管理处，以及水利产业集团公司。都江堰灌区管理局将依据四川省有关法律法规及四川省水利厅的授权，负责都江堰水利工程的统一管理，以及都江堰水资源的统一管理和调度，作为水利产业集团公司出资人代表，负责都江堰水利工程经营性资产的监督管理；由都管局剥离出的渠首管理处及原有七个管理处作为都江堰灌区管理局的下设机构，具体负责都江堰水利工程公益性及农业灌溉等资产的管理、运行和维护；水利产业集团公司作为都江堰灌区管理局的下属企业，具体负责都江堰水利工程经营性资产的运营管理和保值增值。改革的远期目标：成立“岷江流域委员会”，实行以流域为单元的水资源统一管理，即“四川省水利厅宏观调控、都江堰灌区管理局统一管理、广泛吸纳用水户参与”的“准流域”管理模式。