一、都江堰灌区灌溉管理现状分析都江堰是中国乃至全世界都很有知名度的水利工程，除了她的科学性之外，还有两大特点：一是“老”，二是“大”。说她老，都江堰创建于公元前256年，至今已有2260周年。说她大，目前灌区范围跨7市36个县（市、区），实灌面积达1009万亩，规划灌面为1500万亩。一个“老”字，从正面看，灌区在用水管理方面积累了丰富的经验。经过长期的演变和选择，形成了科学的管理体制，建立了完善的组织机构，制定了一整套规章制度。在计划经济时期，堪称我国大型灌区管理方面的“老先进”单位。这个“老”字，从反面看，她是从封建社会、民国时期、计划经济年代一步一步走过来的，“官办水利”的色彩太浓，要用市场经济的观念、原则来改革她，改革的难度和工作量就特别大。一个“大”字，所隐含的灌区管理的复杂性，很难用几句话表述明白。譬如，从灌区创建的时间先后看，可分为老灌区、新灌区，从各灌区的地理状况看，可分为平原灌区、丘陵灌区，从受水方式看，可分为引水灌区、蓄水灌区、提水灌区，从灌区在渠系中所处的位置看，可分为上游灌区、中游灌区、尾水灌区。每一种分法，每一种类型，都包含着一系列特殊的矛盾。
都江堰灌区灌溉管理的现状，可以用“两个结合”来简要概括。即，统一管理和分级管理相结合，专业管理和群众管理相结合。对都江堰灌区灌溉管理的现状进行分析，两大特点非常明显：
1、政府与灌区关系紧密。都江堰管理局是省政府设立、直属省水利厅的灌区专门管理机构；市、县政府和水行政主管部门长期以来都把灌区水事管理作为重要的工作内容；每个市、县都有专门的机构和队伍从事灌区管理；水费征收主要由市、县政府统一征收，与省属水管理部门按比例分配，水费收入是一项不小的收入。
2、分级管理权限清楚。管理局及灌区各处管支渠口以上，县（市、区）管支渠口以下；工程的权属、建设、维护，水量调度、供水管理，职责分明；水费的分配、管理、使用相对独立。
二、灌区灌溉管理改革的主要目标
都江堰灌区的灌溉管理在“官办水利”模式下，在计划经济条件下是成功的。但现在大环境变了，国家要用社会主义市场经济体制取代计划经济体制，这是以经济建设为中心，实行改革开放的必然选择。在水利工程管理中建立市场经济体制，有两个最主要的目标：一是水资源的配置，必须依靠市场调节作用；二是水利工程的建设、管理和发展，必须遵循市场经济规律。
在水资源配置方面，过去都江堰灌区实行的是“计划管理”加“灵活调度”。每年年初，根据岷江来水预测资料、渠首引水计划和灌区各地的灌溉面积、作物布局、当地水源、农时季节编制“灌区配水计划”，年度灌溉管理就遵循这个配水计划做工作、抓落实。如果，哪个地方出现了特殊情况，遭受旱灾或遇到用水方面的其它困难，按计划正常调度无法解决，就实行“灵活调度”。在这种水资源配置制度下，“灌区配水计划”，严格地说，是对从岷江引入都江堰灌区的水量的分水计划。计划本身只是一个宏观的、粗略的控制方案。再加上，农业用水“按亩收费”，用与不用一个样，用多用少一个样。其结果是，一方面大水漫灌是灌区农业用水的普遍现象，水资源浪费极其严重；另一方面工业与农业争水、丘陵与平原争水、生态与生活争水的矛盾非常突出。
要依靠市场调节作用配置水资源，就是要利用经济杠杆的调控。换句话说，就是要遵循市场经济规律—价值规律。四川省委、省政府要求都江堰灌区要率先实行计量用水，省水利厅要求都江堰灌区（从2003年起）3年实现支渠口以上计量用水，5年实现全灌区计量用水。“计量用水”工作，包括3个主要内容：①用水计量，②按方收费，③合同供水。实行计量用水之后，“多用水，多花钱；超计划用水累进加价。”势必全面增强灌区节水意识，进而促进节约用水，为灌区水资源的优化配置创造条件。
都江堰水利工程的建设、管理，过去主要是依靠国家建设，行政手段管理。都江堰除工农业供水外，还承担着防洪等公益性任务。工农业供水虽然收取了一定的水费，但水费标准严重低于供水成本，工程无法实现良性运行。农业用水主要采取按亩收费方式，不利于培养农民的节水意识。原有的管理体制，是在计划经济条件下，从有利于行政管理为出发点建立起来的。用社会主义市场经济的标准来衡量，原有体制和运行机制必然存在一系列问题。如，机构重叠、中间环节多、管理队伍庞大、“条块结合”管理职责不够明确、水费收入与地方财政收入混淆不清，水费拖欠、挪用严重等等。
遵循和利用市场经济规律实现水利工程水利的良性运行和良性循环。就是要按国务院颁布的《水利工程管理体制改革实施意见》的精神，在将水利工程的公益性资产和经营性资产相剥离，国家对公益性水利资产和灌区供水业务的政策性亏损给予财政支付的前提下，经营性水利资产必须按市场经济的原则进行经营管理。过去的行政管理型体制必须改革为经营管理型体制，水费收入必须明确为经营性收入并按经营性收入进行管理。这样，国家在水利工程上的财政支付将被明确在公益性资产和政策性亏损上。水利工程管理单位，经营管理有了明确的政策原则和经营目标。为了降低供水成本，管理队伍的人员数量将得到有效的控制，人员素质将会不断提高。水利工程的工程状况随之将会逐步改善。长此下去，水利工程的良性循环完全有可能实现。
三、都江堰灌区灌溉管理的“理想模式”
前面提到，社会主义市场经济条件下，对水利工程管理提出了两大要求：一是水资源的配置，必须依靠市场调节作用；二是水利工程的建设、管理和发展，必须遵循市场经济规律。因此，灌区灌溉管理体制改革必须着重解决两个问题：①实行“计量用水”。即用水计量、按方收费，体现“水”的商品属性。水工程管理单位，不仅要讲“供水优质服务”，同时要讲“服务有偿”，更要讲“供水经营”。②灌区管理机构除对公益性水利资产进行的管理外，应当以“有利于经营”为主要目标进行改革和重新组建。即灌区管理单位必须在经济上独立，机构层次应尽可能减少中间环节，避免机构和职能重复，管理队伍要做到专业、精简、高效。政府管理应当体现为水行政管理。如：制定行业政策，水资源规划，经营监督和指导等等。
基于上述思路，提出灌溉管理的“理想模式”，——供水公司+用水户协会+用水户。即，供水公司负责斗渠口以上水利工程的建设、管理和水量调度，在斗渠口对用水户协会计量供水，并按所供水量收取水费。在斗渠口以下，按渠系的水文边界成立农民用水户协会。协会是通过用水户代表大会选举产生的，对用水户代表大会负责。但协会在经济上是独立的、自主的经营实体。协会负责所管辖范围内渠系工程的建设、管理和水量调度，直接向用水户供水，并按所供水量收取水费。所收取的水费，按一定的比例（比例系数需经过专业测算确定）交供水公司外，其余部分作为协会的水费收入。
四、对灌溉管理“理想模式”的修正
“供水公司+用水户协会+用水户”的组织机构之所以称为“理想模式”，一是因为它主要体现的是水市场的基本要求，重点是经营要求。二是因为它是基于典型的渠系模式而提出来的，没有充分考虑到灌区在渠系上的各种复杂情况。三是因为它是完全按市场经济的观点重新构建的，而都江堰是一个古老的灌区，现有的观念、现有的体制、现有的组织机构不可忽视。
改革应当正视现实，尊重现实，立足现实。笔者认为，都江堰灌区灌溉管理改革，应当对上一节所提出的“理想模式”进行适当的修正。
1、按分级管理的原则划分经营管理范围。支渠口以上由都江堰管理局及灌区各管理处组建省级供水公司（或在现有的水利产业集团基础上成立供水公司），负责所辖范围内水利工程的建设、管理和供水经营。支渠口以下，以县为单位组建县级供水公司，供水公司从县水利局独立出来，实行独立核算、自主经营。县级供水公司以下，可成立公司直属的管理站、管理所。管理站、管理所，管到斗渠口。斗渠口以下由用水户协会自主经营和管理。
2、供水公司按行政属地受政府委托代表水利资产所有人对水利工程实施经营管理权，并按照有关政策取得水利工程的公益性补偿。即省级供水公司受省政府委托对支渠口以上水利工程实施经营权，并取得国家对其管辖范围内的水利工程的公益性补偿；县级供水公司受县政府的委托对支渠口以下水利工程实施经营权，并取得国家对其管辖范围内的水利工程的公益性补偿。
3、供水公司和用水户协会协会经济上独立，自主经营。但行业上按行政属地分级管理。即省级供水公司由省水行政主管部门负责行业管理，县级供水公司和用水户协会由县水行政主管部门负责行业管理。
4、跨县支渠由受益各县及有关灌区管理处共同组建供水公司。
5、省级供水公司、县级供水公司、用水户协会的供用水关系及水费结算通过供用水合同规定。水费是一种经营性收入，不得纳入各级政府的财政收入，只能由供水公司和用水户协会独立核算，并按国家规定进行管理。水费分配原则上按各自的水利固定资产量为基础确定。
五、结语
都江堰灌区是一个古老的灌区、特大型灌区，在计划经济条件下灌区管理曾经有过许多成功的经验，为四川省国民经济和社会发展作出了巨大的贡献。但随着时代的变化和形势的发展，特别是社会主义市场经济的建立和发展，灌溉管理必须符合和遵循市场经济规律，对现有的管理体制和运行机制必须进行改革。灌区改革的要点，一是依靠市场调节作用优化水资源配置，二是通过水市场经营促进水利工程的良性运行和良性循环。
总结国内、国外灌溉管理的经验，“供水公司+用水户协会+用水户”不失为一种普遍认可的“理想模式”。但考虑到都江堰灌区的传统和现实，有必要对“理想模式”作必要的修正，笔者提出了都江堰灌区灌溉管理改革的设想，即，“省级供水公司+县级供水公司+用水户协会+用水户”的模式。
