四川是一个小型水利工程数量众多的农业大省。目前，已建成各类水利工程61万余处，其中大型水库5座，中型水库101座，小型水库6561座，引水渠埝43217条，其余为山平塘、石河堰、提灌站和饮水工程，蓄、引、提水能力达246.2亿立方米，年供水量达208.22亿立方米，灌溉用水122.3亿立方米，有效灌溉面积达 243万公顷，占总耕地57%。四川省小型水利工程在抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件、促进农村经济社会发展发挥了重要作用。

一、四川省小型农村水利工程管理存在的问题

我省小型农村水利工程的特点是分布广，遍及全省的山区、丘陵和平原；总数量多，共计有60余万处；种类繁多，有引水、蓄水和提水灌溉工程，塘坝、机井、蓄水池和各种型式的灌排设施等。对如此庞大的水利系统，若要靠政府管理、维修，显然是负担过重，难以管好。

党的十一届三中全会以前，我省小型农村水利工程管理在计划经济指导下，除对极少部分工程实行专管外，对绝大多数工程则实行兼管。党的十一届三中全会以后，农村经济体制发生了重大变革。随着农村生产关系的变革和家庭承包责任制的实行，农业生产由集体经营转变为家庭经营，原来属于国家、集体所有的小型农村水利工程的管理体制与农村分户经营的模式不相适应，“集体”虚设，工程所有者主体 “缺位”，致使一部分工程设施处于建、管、用相脱节的状况，工程遭受不同程度的破坏，水利资产闲置或流失，工程老化失修和效益衰减的问题十分突出，直接影响到农业的持续稳定发展，与日益发展的社会主义市场经济体制极不相适应。其主要表现为：

1、农村实行家庭承包、分户经营后，作为集体所有的小型农村水利工程设施，由于管用分离，致使农民对小型水利工程的建设管理漠不关心，难以调动广大农户对工程维修改造的积极性，严重影响到农村小型水利成果的巩固与发展；

2、农业比较效益低，集体经济能力薄弱，农户和集体都拿不出更多的钱对小型水利设施进行维修整治，导致不少工程年久失修，效益日趋衰减，且有一些小型水利设施因垮漏严重而不能发挥效益；

3、不少小型水利工程管理的责任不落实，有水大家用，工程出了问题无人负责。在供水价格背离价值的情况下，小型农村水利工程不仅起不到保值增值作用，反而因其无资金维修造成管理工作难以维持；

4、随着社会主义市场经济体制的建立，一些开始富裕起来的农户迫切需要形成自已的固定水利资产，愿意出资购买或投资兴修小型水利设施。

产生这些问题，既有体制原因，也有机制原因，既有先天不足，也有后天失调，我们综合分析影响水利工程经营管理的各种因素，按照社会主义市场经济体制的要求，深化改革，大胆探索，努力建立符合省情的水利工程管理体制和运行机制。

二、四川省小型农村水利工程管理体制改革的发展

党的“十四届三中全会”提出建立社会主义市场经济体制后，我省按照市场经济和水利改革取向，对小型农村水利的“国家拿钱，农民种田”的传统建管模式进行改革。1998年相继颁布了《四川省水利工程管理条例》和《四川省山平塘经营管理体制改革试行办法（试行）》，各市（地、州）也出台了相应的《实施办法》。但是，严格地讲，当时对山平塘经营管理体制的改革，主要是以公开竞价形式对山平塘的经营使用权实行有偿、有期限的出让。

2003年水利部出台的《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，明确提出了小型农村水利工程管理体制改革的目标、原则，管理体制和运行机制。《实施意见》提出现行小型农村水利管理体制改革的基本思路是：以明晰工程所有权为核心，建立以多种形式的农村用水合作组织为主，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制。同时，以建立良性运行机制为重点，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的方式，搞活经营权，落实管理权。力争在3～5年内，全面完成现有小型农村水利工程管理体制改革，逐步建立适应社会主义市场经济体制和农村经济发展要求的工程管理体制和良性运行机制。

据统计，目前全省共有各类小型农村水利工程609998处，已进行改革312200处。其中：山平塘287769处、引水渠埝2555处、提灌站5178处、石河堰8233处、饮水工程4090处、小（1）型水库614处、小（2）型水库3761处。改革形式主要有租赁、承包、拍卖、股份合作制等。改革工程中：承包216377处、租赁28025处、拍卖60827处、股份合作制6971处。改革后回收资金38807.88万元，其中已投入水利工程建设资金25465.24万元。改革后农业水费增收1836.01万元，综合经营增收20307.59万元，扩大灌面66.26万亩。通过对小型农村水利工程管理体制的改革，盘活了存量水利资产，促进了小型水利工程效益的充分发挥，其主要表现为：

1、拓宽了资金投入渠道，形成了社会大办水利的热潮。 “谁投资，谁所有，谁使用”的政策，极大地调动了广大农户和社会各界投资兴办农村水利的积极性，扩大了融资渠道，加快了水利建设， 盘活了水利资产，促进了社会办水利格局的形成。

2、落实管理，巩固发展了农村水利成果。由于改革后工程经营主体明确，进一步明确了投资者的责、权、利，从根本上解决了长期存在的管理不善问题，经营时限与土地承包期同步，经营者把工程当成家业来管，企业来经营，愿意花钱对工程进行维修整治和配套，经营者积极注入资金开发利用水土资源，使一些荒水荒山得到了有效利用，工程设施的完好率大大提高，方便了群众用水，又增加了自身收入,使一大批效益衰减的老工程换发了青春。

3、新体制使水利工程管理得到切实加强。推行小型农村水利工程管理体制改革后，政府将从小型水利工程的具体管理上退出，集中精力重点抓好大中型工程管理，抓水资源统一管理，抓防汛抗旱减灾，抓水政执法，研究农村产业结构调整和税费改革后农村水利建设的新思路、新途径。

4、改革引入市场机制，促进了商品水意识和竞争意识的形成，为水利的产业化进程奠定了基础。小型水利工程由个人或联户经营后，经营者的经营管理意识和服务意识得到了加强，而被服务的用水户也对水的商品属性有了进一步的认识，对水利最终走向市场起到了促进作用。

从四川省的实践看，凡是小型农村水利工程管理体制改革搞得好的地方，都较好地解决了工程老化、经营粗放、效益衰减和再投入难的问题，促进了水利工程效益的充分发挥，推动了农村水利事业的蓬勃发展，普遍受到了干部群众的欢迎。

三、小型农村水利工管理体制改革中应注意的问题

小型农村水利工程既有农田灌溉、水产养殖和生活供水等兴利功能，也有防洪、除涝、防治地方病等除害减灾功能；既为花卉、蔬菜、果园、养鱼等高附加值产业服务，又承担着大田作物灌排，保证国家粮食安全的任务。以兴利为主的工程兼有经营性和公益性，防洪除涝等工程完全是公益性，不具备经营条件。从总体上看，它们的服务对象是弱质产业，投资回报率较低，主要属于公益性范畴，农民是直接受益者,在原则上应由受益农民自主管理。因此，在改革中应注意以下问题：

1、明晰资产所有权

明确小型农村水利工程的所有权是改革的切入点，改革所采取的承包、租赁、拍卖、股份合作等都是在这一基础上进行的。应按照“谁受益、谁负担、谁投资、谁所有”的原则，明晰资产所有权。对于农户自用的微型工程，实行“自建、自管、自用”。对于较多农户受益的特别是跨村跨乡的小型水利工程，可由用水户协会等各种形式的用水合作组织作为工程所有者。农民用水协会等用水合作组织，因为吸收农民参与小型农村水利工程的建设和管理，有利于发挥农民的积极性，机制灵活，能有效解决水费计收难的问题。

2、坚持因地制宜，探索新的机制和体制

从目前我省改革形式可以看出，承包方式最多，占改制工程的69.1％，租赁、拍卖、股份合作制仅占30.9%，除了“股份合作制”和拍卖所有权，其它都不涉及所有权变更。目前的改革大部分局限于经营机制的改革，真正进行管理体制改革的很少，集体所有的比重仍然较高，体制没有创新，仍不能很好的适应市场经济的要求。

目前我省推行的“租赁”“拍卖”“股份合作”等改革方式都偏重于利用工程的经营性，借用市场机制的办法增强经营管理活力（如：对山平塘的改制占改制工程处数的92％）。而对不具备经营条件的公益性设施（如渠道、圩堤、桥闸涵、隧洞、渠系建筑物等），如何进一步深化改革，调动农民建设和管理积极性、使工程更好地发挥效益，还需要不断的探索和实践。

3、抓好资产评估和监督工作

改革工作涉及到利益的重新分配和调整，广大群众和社会各方面都很关心，因此要抓好资产评估，有关部门要搞好监督，对拍卖集体所有的水利设施所有权，要持慎重态度，防止以很低的价钱卖给个人，造成农民投劳集资形成的集体资产流失。特别应加强改制回收资金的使用和管理，杜绝挪用，《实施意见》明确规定：“工程改制所回收的资金，归工程所有者，并专项用于发展当地的农村水利事业”，要结合乡镇政务公开，村务公开，公开改制资金的使用，让群众放心，让群众满意，让群众受益。

4、加强政府扶持引导

搞好农村水利建设与管理，既要注意调动农民的积极性，解决体制不顺的问题，也要加强经营管理，解决运行机制不活的问题，这一任务既是农民自己的责任，也是政府应当履行的职责。小型农村水利工程既有经营性，又有公益性，在建立社会主义市场经济体制过程中，政府不能把农村水利当作“包袱”甩掉，企图完全靠社会力量或市场机制兴办，当然也不能继续沿用计划经济体制下政府包揽的做法。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要放手让群众自己办，政府不要包办代替，过分干预。能用市场机制解决的问题，要充分发挥市场机制的作用。

实践证明，改革小型农村水利工程管理体制，是建立多元化、多渠道、多层次投入机制，巩固发展农村小型水利成果的需要；是进一步强化管理，提高工程效益，促进农村经济发展和农民脱贫致富奔小康的需要；是盘活存量水利资产，开展水利资源综合利用，建立起小型水利自我发展运行机制的需要。

四川是一个农业大省。坚持抓好小型农村水利工程管理体制改革，事关农民增收奔小康战略目标的实现和农村经济的发展。因此，我们将根据《实施意见》的精神，在巩固已取得改制成果的基础上，进一步解放思想，加大改革力度，加快改革步伐，力争再用两到三年的时间全面完成我省小型农村水利工程管理体制改革的任务。