自2001年开始在全区灌区推行“供水到户”以来，我区的灌区管理，尤其是用水管理方面较以往有了很大的变化，灌区的用水管理正在由粗放型向量化管理转变；广大农牧民的用水观念也有了很大的转变，过去一味追求多灌就能增产的意识发生了转变，科学灌溉的意识正在逐步增强，节水已逐渐成为广大农牧民的自觉行为；借水费名义搭车收费及乱摊派、乱收费的现象得到了有效遏制。以供水到户为切入点的灌区基层管理体制改革，已经取得了明显的成效，广大农牧民无不为之交口称赞和拥护。现将有关情况报告如下：

一、 推行供水到户的缘由

（一） 以往，我区灌区的水利工程只是供水到乡或村，乡或村以下的用水一直是喝着大锅水；水管单位是按方收费，而乡或村都是折算为按亩收费。收费方式不统一，很容易形成管理上的漏洞，由此而带来的问题也是多方面的。在乡或村的两级用水中，水费搭车、人情水、权力水、浪费水、等问题非常突出，最终导致农民用水水费居高不下，无形中加重了农民的负担。农民用水与交费不明不白，农民的节水意识也就无从谈起。“九五”期间，就水费征收在乡村两级存在的问题，我厅进行了深入细致的调查研究。从众多农户调查中发现，农民实交水费比国家规定应交水费高出20%以上，主要有以下几个方面的原因：

1. 借水费名义，搭收其他费用。如吐鲁番市高潮大队1998年应收水费2.7万元，实际收6.6万元，多收了3.9万元，超过144％，多收的项目有护林费、灭虫费、电费、计划生育费、教育费等；沙湾县金沟河乡二道湾村1997年农户应向水管单位缴纳的水费为每亩33元，而村级组织向农户的实收水费为每亩90-93元，每亩超出水管单位所收水费57-60元。

2. 农民承包耕地面积与实际灌溉面积相差较大。如：阿克陶县耕地面积26.48万亩，而灌溉面积达42万亩。1998年应收水费714.8万元，耕地亩均水费27元，实灌面积亩均水费只有17元，相差10元。另外，有些地方将新开荒地、集体果园、干部用地及林带等用水的水费摊到农民承包的土地上。

3. 有些地州统筹水费的比例过大，超出了规定的范围，水管单位不甚重负，加重了农民的负担。

4. 一些本不该水管单位偿还的水利建设贷款也从水费中挤出一块，用于还贷付息，无形中加大了供水成本。

（二） 乡（村）两级用水秩序混乱，在很大程度上影响了水管单位的水价改革。一方面，到农户的最终水价由于水费搭车、乱摊派、乱收费及水量平摊等问题，使得水价过高，农民很不满意。另一方面，水管单位到乡（村）的水价又长期背离价值，水管单位所收水费仅能勉强维持简单再生产，导致灌区工程得不到及时维修、更新、加固，灌区工程老损情况十分严重，严重影响了灌区的正常供水。据对我区大型灌区的调查、统计分析，灌区工程老损率达到了50％以上。

（三） 我区有相当一部分灌区尤其是大型灌区，供水是进行分级管理的。一个灌区因水管单位隶属关系不同而设有多个水管单位进行分级管理，灌区管理级次最多的达到了四级。各级水管单位因负责的对象不同，执行的政策和任务也有差异，因此，在供水的衔接、水量的优化调度和降低供水成本上，显现出许多问题。

因此，对我区灌区供水中存在的问题，尤其是乡、村两级供用水管理混乱的问题，必须进行改革。

二、 推行供水到户的具体做法

“九五”期间，特别是在党的十五大召开以后，我厅为解决乡（村）以下的供水管理问题，按照国家的指导性意见及自治区人民政府的有关要求，积极倡导和推行以“供水到户”为突破口的灌区管理体制改革。推行“供水到户”就是水管单位（或用户协会）直接与用户见面，即量水到户、配水到户、建帐到户、收费到户。水费征收统一使用专用发票，严禁打白条，而且所收水费要与发票相一致。经过在博州、哈密等地州推行“供水到户”的试点工作，效果十分显著。

2000年，博州全州90%以上的灌区实行了“供水到户”，全州灌区平均节水率在14.7%以上，农民亩均水费支出减少7.27元，人均减少33元；农民对用水有了量的概念，节水意识显著增强。达到了减负、节水、增效的预期目的，深得广大农户的欢迎和支持。2000年11月自治区人民政府在博州召开了全疆推行“供水到户”现场会，2001年自治区人民政府下发了《关于在全疆灌区推行供水到户实施意见》，要求全疆灌区从2001年开始，用三年左右的时间在全疆灌区基本实现“供水到户”。我区在推行过程中具体做法为：

加强领导，健全组织机构。各地、县、乡三级政府成立推行“供水到户”领导小组，组长由各级党政主要领导担任。领导小组下设办公室（办公室设在当地水行政主管部门），水行政主管部门的主要领导担任办公室的领导工作。并把推行“供水到户”工作作为考核各级党政干部政绩的一项主要指标来抓，强化责任制，实行目标管理。

加大宣传力度。利用各种媒体在全社会进行广泛、全面的宣传报道。通过宣传，使灌区广大群众充分了解“供水到户”的内容和措施，认识到“供水到户”的重要意义和目的，从而增强参与改革的意识。

理顺供水管理体制。实行“供水到户”，对支渠以下的工程管理问题，各地在没有成立农民用水协会之前可以将管理费用直接纳入水管单位的供水成本核算。村级配水员由县、乡水管部门直接从在岗职工中选用，人员不足，可向社会择优聘用季节工；成立农民用水协会的地方，由农民用水组织按照“供水到户”的要求自管自营，由水利部门监督。

全面实行供水证、供水卡制度。供水证和供水卡由各地或县统一印制、发放。供水证每户一本，由农户保存，供水卡由配水员保存（每户建立一卡，与供水证对应）。村（队）配水员按次或月定期张榜公布水帐，切实做到水量、水价和收费金额公布到户，全面接受监督。

建立、健全量水设施。修建、完善量水设施是实现“供水到户”的关键，量水设施在每户或几户地头设置。

加大定额供水力度。核定作物用水定额， 实行定额供水，最终实现对农作物的适时、适量灌溉。

加强对水费的征收、使用及管理工作。严格执行《水利工程管理单位财务会计制度》，水费按经营性收费进行管理、使用，提高水费使用的透明度，征收水费开具统一印制的水费专用发票，严禁打白条。

三、 推行供水到户的实际效果

截止2003年，全疆灌区推行供水到户的面积超过了2580万亩，占到了2000年农田灌溉面积的80%以上。推行供水到户的灌区平均每亩节水31方以上，年节水7亿立方米以上；平均每年每亩减少农民不合理水费支出4.5元，受益人口超过了700万人，全疆年减少不合理支付费用总计超过了1亿元。

实行“供水到户”，深得广大农牧民的欢迎。博州农民把“供水到户”誉为“得民心工程”；喀什地区的农民在感受到“供水到户”所带来的实惠后，齐夸还是“共产党好”；哈密地区农民认为“供水到户”就是“三个代表”重要思想的最好体现。

（一）推行供水到户有效地杜绝了水费搭车、乱摊派、乱涨价及人情水的现象

凡推行供水到户的灌区，农民的水费支出都有不同程度的减少。全疆推行供水到户的灌区平均每亩减少水费支出4.5元，其中：喀什地区亩均水费减少5元；吐鲁番地区农民人均减少25.8元；博州农民人均减少33元；乌苏市2001年农民水费支出较2000年减少117万元；福海县5个试点村2001年减少水费支出9.92万元；叶城县2001年农民水费支出减少170万元。叶城县加依提勒克乡年逾7旬的买买提·热西提老人一家三口人，11亩地，2000年交水费410元，2001年交水费306元，减少了104元。

（二）推行供水到户促进了灌区的节约用水

推行供水到户，打破了长期以来乡村用水一直是喝大锅水的陈规陋习，农民用水有了量的概念，有效地调动了广大农民的节水积极性，节水效果十分明显，全疆推行供水到户的灌区平均每亩节水量在31.6方以上。墨玉县奎牙乡喀尔库勒克村，推行供水到户前年用水量是106.2万方，2001年用水量仅为68. 2万方，节水38万方。乌苏市西大沟镇塔克里根村，有耕地2200亩，以前浇一次水需25天时间，现在只需11天就可以浇完，浇水周期大大缩短，乌苏市2001年较2000年少引水1947万方。 以乌苏市夏宫镇盐池村为例，见下表：

（三）推行供水到户，促进了水价改革，提高了水费征收到位率

实行供水到户，农民清楚了自己的用水量及应交的水费，许多地方的农民都是主动到配水员或水管站（所）交水费，一改过去交费被动的局面。近几年人大、政协关于反映水费高的提案（议案）较以往有了明显的减少。

目前博州全州采取预交水费的办法，农民在年初一次预付当年的水费，年终多退少补，博州水费征收到位率在95%以上；叶城县加依提勒克乡，用了三天时间就收齐了全乡的水费；沙湾县安集海镇2001年实收水费183万元，在完成当年143万元水费征收任务的基础上，又回收了历年欠费45万元。

推行“供水到户”，挤出了水费当中不合理的水分，还水价本来的“面目”，可以清晰地显现出现行水价标准与供水成本间的差距，从而使水价调整有了空间。许多地（州、市）以推行供水到户为契机，加快了水价的调整力度，仅2001年就有4个地州出台了新的水价标准。

（四）推行供水到户，调动了农牧民参与灌溉管理的积极性，促进了用水体制的改革

“供水到户”涉及末级水利工程的管理问题，解决好末级水利工程管理的关键是费用问题。为此，水利厅和自治区计委在头屯河灌区开展了农业用水价格延伸至末级渠系核算的试点工作，有效地解决了末级水利工程运行及维修费用的问题。各地结合实际，采取了形式多样的农民用水合作组织，以解决末级水利工程的管理问题。

1.喀什、阿克苏等地区的部分县（市），为解决末级水利工程的管理及农村配水员短缺的问题，通过征求农民意见，在每个村由农民推选一名农民配水员，按照“供水到户”的要求负责浇水，同时组织农民“一事一议”，对渠道及建筑物进行维修、清淤等。农民配水员由乡镇水管所统一管理，劳动报酬按全村实际用水量平摊，平均每亩地0.3-0.5元，每人每年800－1000元。

2.哈密、喀什等地为发展农村经济、增加农民收入，采取“条田长制”来管理田间灌溉及农业生产，即：建立标准的条田，并对条田进行编号，由每块条田的农民公开投票选举他们值得信赖的人作为条田长，负责该条田的灌溉及农业生产管理工作，同时落实农民应尽的责任和应履行的义务。

3.博州、哈密等地在村一级开展了农民用水者协会的试点工作。在公证人员的监督下，村民自己选举、监票、唱票，选出自己信赖的协会会长及成员，协会下设各用水小组。协会制定了《用水者协会章程》、《用水者灌溉管理制度》等一系列规章制度，并在民政部门登记注册，协会不仅承担供水到户的相关工作，还要负责末级水利工程的管理及维护工作。有的地方还采取了供水公司＋用水者协会的灌区管理模式，供水公司按照协会的章程，按一定的比例在水费中支付协会人员的补助费和工程维护费用。

四、体会和启示

（一） 各级政府高度重视推行供水到户工作，是此项工作能得以顺利进行的根本保证。推行供水到户工作，涉及到广大农牧民的切身利益，各级政府把推行供水到户工作当作得民心工程来抓，并且层层签订责任状，一级抓一级，使推行工作能真正落到实处。推行了供水到户工作，也仅是实施灌区改革的第一步，而且供水到户工作还有许多必须加以完善和改进的地方。因此，各级政府在继续抓好供水到户工作的基础上，大力推广以农民参与灌溉管理为主的灌区基层管理体制改革，切切实实从体制上、机制上为广大农牧民做好供水服务。

（二） 推行供水到户，不仅是对灌区基层管理体制进行改革，而且也促使了灌区用水的革命。由于灌区用户节水意识的显著增强，对灌区的管理提出了更高的要求。借西部大开发及供水到户大面积推行的有利时机，加大对灌区的续建配套与节水改造力度，完善、配套灌区的水利工程，从硬件上保证灌区效益能得以正常发挥；加大对灌区改革的力度，理顺灌区管理体制，激活运行机制，从软件上保障灌区的高效运转；进一步加大对灌区水价的改革力度，建立合理的水价形成机制，充分发挥水价这个经济杠杆的作用，进一步增强用户的节水意识。加大对灌区的“三改力度”，可充分提高灌区的用水效率，将会大大促进灌区的节约用水。

（三） 推行供水到户，对于水权、水市场交易的问题，也逐渐浮出水面，必须加快对其理论的研究。推行供水到户，农户的节水力度很大，但节水的受益方并非农户，长此下去，农户的节水积极性可能会逐渐削弱。所以，要明晰用户的初始水权，而且水权转换可以引导水资源向高效率、高效益方向流动，实现以节水、高效为目标的优化配置，为经济社会发展提供水保障。因此，通过水权交易，可进一步调动广大农户的节水积极性。