昌吉州是典型的内陆干旱、半干旱地区，资源性、工程性和管理性缺水并存，洪旱灾害频繁，生态环境较为脆弱，是自治区三个缺水地区之一。辖内常年有水的河流为57条，多年平均径流量为25.1亿m3，其中地方分水20.7亿m3，占82.5%。区域内地下水可开采总量为14.5亿m3，其中地方可开采量10.6亿m3。

建国五十多年来，特别是改革开放20多年来，自治州党委、人民政府始终把水利建设摆在各项基础设施建设的首位，坚持以治理与开发、建设与管理、服务与经营相结合，以增水与节水、巩固与发展、兴利与除害为中心，坚持不懈地狠抓水利基础设施建设，提高对水资源的调蓄引控能力，初步形成了“引、蓄、提、灌、排”配套的农业灌溉及工业和城乡生活供水网络，为自治州经济和社会发展提供了防洪安全保障和水资源供给保证，发挥了巨大的社会和经济效益。但是，水利工程管理中也存在一些突出的问题。一是水利工程管理体制不顺、职能不清、权责不明。多年来，兵团、地方，上游、下游各有自己独立的管理单位，分属相应的行政机构，无法做到水资源统一管理。加之灌区大量开荒，自用水量急剧增加，超计划用水的情况还很严重。二是水利工程管理单位事企不分、机制不活；三是水利基础设施比较薄弱，缺乏相应的节水设施和手段；四是自动化水平低、工程建设管理及运行管理粗放，满足不了经济社会发展的需要；五是水利工程运行管理和维修养护经费渠道不畅，资金不足；六是供水价格形成机制不合理；七是国有水利经营性资产管理运营体制不完善，集体所有的水利工程管理缺位，投入不足，直接导致了大量水利工程老化失修，效益衰减，影响了水利工程的安全运行和效益的发挥。因此，加快推进水利工程管理体制改革势在必行。

近年，尤其是2003年以来，昌吉州水利局围绕建立职能清晰，权责明确的水利工程管理体制和经营规范的水管单位运行机制，正确处理社会效益与经济效益的关系，正确处理水利工程建设与管理的关系，正确处理责、权、利的关系，正确处理改革、发展与稳定的关系，正确处理近期目标与长远发展的关系，在水利管理体制改革上进行了有益的探索，为自治州全面建设小康社会提供重要的防洪减灾保障、水资源供给保障和水环境保障。

一、明确权责，规范管理

1、完善管理体制。《昌吉州水利工程管理体制改革实施方案》中明确提出：水资源实行统一管理。即：把县市现有同流域或区域内职能重叠的管理机构全部合并，组建流域管理处或县市水利管理总站，负责流域或区域内现有支渠以上水利骨干工程管理和供水管理。

2、理顺灌区基层管理体制。推行专业管理和用水户参与管理形式，逐步建立和健全灌区两级管理体制。（一）对国有水利资产的管理，仍由水管单位负责，全面推行经济目标管理责任制，明确责任，实现政府扶持建设，水管单位自主经营的运行机制；（二）对计量点以下的工程（指支渠以下渠系工程），在明晰产权的基础上，按照“谁管理、谁投资、谁维护、谁决策、谁收益”的原则，全面推行用水户自主参与的管理模式，由农民用水合作组织管理，充分调动用水户参与灌溉管理的积极性。同时，努力开展水价改革工作，实行末级水利工程核算，实现农户最终结算水价制度和灌区末级水利工程管理体制。

3、明确管理职责。县市水行政主管部门对行政辖区内的各类水利工程负有行业管理责任，负责监督、检查和指导水利工程的建设、管理、养护和安全运行。州水行政主管部门负有监督资金使用、资产管理、安全运行和干部任免责任。同时，州水行政主管部门按照权属规定负责组织对已建工程注册登记、安全鉴定、年度检查、人员培训等。各级水行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。各级水管单位负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。

各级政府应依法保障本行政区划内水利工程安全，限期消除险情。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故，要依法追究当地政府、水行政主管部门和水管单位负责人的责任。其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。

二、建立合理的农业水价形成机制，改革灌溉管理体制，强化计收管理

1、实行“配水到户、计量到户、建帐到户、收费到户” 供水到户的管理制度，切实减轻农民负担，达到节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用的目的。2000年新疆自治区北疆片博乐现场会议之后，我州开始实施“配水到户”工作。到2004年全州推广面积已经达到354.4万亩，2001-2004年四年时间节水达到30983.75m3。农牧民年人均减少水费12元以上。几年的“供水到户”推广实践证明，实施“供水到户”工作后农民的负担减轻了，人情水、关系水以及搭车收费等问题从根本上得到了有效地遏止，受到了广大农牧民的普遍欢迎。

2、各级水利管理单位要在实行供水到户基础上，大力推行参与式管理，逐步解决长期以来末级渠系资产管理主体模糊不清无人管理的问题，从而实行末级水利工程价格核算制，即农民最终端结算的“到户价”。 2004年，昌吉回族自治州发展计划委员会、水利局、农经局联合发文（昌州计价费[2004]47号）《关于开展灌区末级终端水价改革试点的通知》，力求通过试点和推广末级终端水价，解决长期以来末级渠系没人维护、群管人员的误工补贴无法落实等问题。2004年，我州各县（市）水管总站、流域管理处按照《通知》精神，在本辖区分别选择了1-2个点进行末级水价核算试点。从整体情况看，全州有试点点12个，试点控制面积19.49万亩，占全州灌溉面积的4.38%。经过各试点单位及物价部门的初步核算，我州终端价在0.12—0.15元/m3。

我州末级渠系管理的内容和水价核算的基本方法：①建立“一线通”供水管理体制。实行国有水管单位+农户自主参与的管理形式。②推行二级供水价格核算体制。一级为国有水管单位管理的水费（按昌州政发[2001]26号文结算点为支渠进口，含水资源费），二级为末级渠系维护费（即支渠计完全成本，斗、农渠计合理维护费用）和计量设施费、群管人员误工补贴等组成的末级水价。③规范“四到户”供水管理。乡镇水管人员负责末级供水全过程，建立台帐制，实行用水进地，收费“三公开”。④末级渠系维护费管理办法。以收定支，由县总站、流域管理处统一征收，单独记帐，实行收支分离，管用结合，大项开支须提出申请报告，经主管乡镇长同意，由县总站、流域管理处核查认定后报帐拨付。资金足额专项用于末级渠系的维护。

3、强化计收管理，改革灌区管理方式，积极探索用水户参与管理等模式。水费采用货币结算，按实际供水量和规定的水价计收。水利工程农业灌溉水费，按照“谁受益谁负担，多受益多负担”的原则，由供水单位直接向用水户收取。建立农业供水水费公示制度，实行用水量、水价、水费“三公开”，提高水费收取工作的透明度。积极推广“供水单位+农民用水者协会”的管理模式，改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率。2001年，在支渠出口以下工程产权不明晰、维修、改造和运行管理费用没有着落的情况下，我州各县市水利管理单位根据各地的情况，以用水合作组织或民主管理等形式，不同程度开展了“农民用水者协会”试点。从“农民用水者协会”的试点看，木垒县较为突出。2004年，该县以村为单位组建了农民用水者协会38个。经过一个夏灌期的运行，协会工作得到了广大用水户的拥护和支持，得到社会各界的赞扬，用水户参与水利管理工作取得了一定的成效。其特点为：①水户的参与范围进一步增大，参与程度进一步提高。用水户不但参与用水管理和水费征收，而且还参与组织管理和工程管理，加强了灌区支、斗渠及以下灌区工程的建设和维护管理，充分发挥工程效益。例：东城镇东城村农民用水协会，采取“一事一议”的方式，每立方引水量中收取0.019元解决新建渠道、大的工程维修等工程费用和配水员误工补贴。②用水户参与管理，用水意识进一步提高，大水漫灌、串畦串户、浇地淹路等现象很难见到，浇地效率明显提高，减轻了农民负担。2004年推广协会后，全县节水量2662.4万方，亩均节水32 m3，农户亩均水费减少2.1元。③解决了配水员劳动报酬问题。自2001年开展供水到户工作以来，该县配水员误工补贴费一直没有着落，一直由水管单位在水费中承担。组建农民用水者协会后，各协会依据自己的特点，采取配水员由村委会成员担任和按引水量分摊到用水户、在村委会集体经济中支出等不同形式，合理解决了配水员误工补贴费用。例：西吉尔镇西吉尔村农民用水协会，召开用水户大会后，核定配水员误工补贴费用为25元/天，按配水员实际工作时间支付，按用水户实际用水量每立方水量收取0.007元配水员误工补贴费。照壁山乡配水员，是通过村民自愿竞聘的原则，竞聘上岗，误工补贴费用为1.5元/小时。白杨河乡、博斯坦乡、乌兹别克乡的配水员村干部兼任，配水员误工补贴费直接由乡财政转移支付。④用水户的参与意识、自主意识进一步增强。以往在水利灌溉管理中，何时放水、如何放水多由村干部确定，用水户多是接受行政指令，在灌溉管理中总是处于被动地位，组建用水者协会后，何时放水、如何放水要听从并尊重用水户的意见，用水户浇地变“要我干”为“我要干”和“为我干”。

三、积极推进水利工程产权制度改革

在农村小型水利工程上，自治州按照落实管理主体、明确管理责任、提高管理效益的总体要求，积极推行竞价拍卖、承包、租赁等灵活多样的经营方式和运行机制，明晰所有权，搞活经营权，确保水利工程安全运用。加强改制回收资金的管理，专款专用，滚动发展农村水利。到2004年全州已承包、租赁小型塘坝10座，拍卖机井130眼，回收资金420万元，不仅调动广大群众投资兴办水利的积极性，而且盘活了存量资产，给水利建设注入了新的活力，为水利改革进一步深化打下了坚实的基础。