农牧区人畜饮水解困任重而道远

初步统计，青海存在饮水安全问题和饮水困难的人数达1 7 0多万人、牲畜有1 2 0 0多万头(只)，需投资1 0亿元以上。青海建设人饮工程的资金需求与国家投入建设人饮解困工程的资金相比仍有很大差距。

国家对青海人畜饮水解困工程补助标准为工程总投资的6 5％，要求省内配套和群众自筹解决总投资的3 5％，由于青海经济发展滞后，地方财政困难，农民生活贫困，配套资金难以落实，仅靠群众有限的投劳折资兑现部分自筹资金，对人畜饮水工程按时、保质、保量完成产生不利影响。因此，在国家现行补助标准保持不变的情况下，省、地级财政要克服困难，千方百计筹措配套资金，如能配套解决3 5％自筹资金中的1 5％左右，其余由群众投劳折资解决，则可基本满足人畜饮水工程建设的资金需求，确保工程按设计标准顺利完成。

国家对人畜饮水解困补助标准为人均3 0 0元，而在青海由于受自然地理等因素影响，人畜饮水工程艰巨，实施难度大。据测算，全省农区人饮解困实际人均投资在5 00元左右；牧区由于人少畜多，解决牲畜饮水在人饮工程建设中占有很大比重，造成人均投资偏高，据测算，全省牧区人饮解困实际人均投资在800一1 6 0 0元左右。

前期工作滞后造成工程质量出现问题。受前期工作经费短缺等因素影响，部分人饮项目设计深度不够，对水源勘查论证、水质检测等工作不细致，造成项目在实施过程中发生设计变更，甚至水源来水量不能保证和水质不达标等问题，严重影响工程效益的发挥，部分工程因水源干涸和大幅减少，造成人饮工程重复建设，重复解决。部分工程施工质量、设备材料质量等把关不严，从而造成部分已建人畜饮水工程不能正常发挥效益。

工程建成后管理工作滞后问题。受计划经济时期传统意识影响，青海供水工程一直呈“喝福利水、大锅水”的局面，没有形成良性水价机制，水费征收率低，有些地方甚至征收不上水费，工程的正常维护资金没有来源，工程不能及时维修养护，无法满足正常供水要求，难以保证群众安全饮用长久水、可靠水。由于人饮工程缺乏良性管理体制和运行机制，导致全省人畜饮水工程重建轻管现象严重，一些地方出现人畜饮水困难问题边解决、边返困的局面。

人畜饮水困难成因复杂

水资源缺乏、时空分布不均是造成青海干旱缺水和人畜饮水困难的根本原因。青海属于干旱、半干旱地区，是全国严重缺水的省区之一，全省水资源总量为6 3 6.4亿m3，平均每平方公里仅8.8万m3，为全国平均值的1／3，居全国各省区第2 7位。加上时空分布极不均匀，与土地资源、人口、自然资源及工业、城镇布局不相匹配，降雨季节与用水季节不同步，造成季节性缺水严重。如集中了全省三分之二以上人口和工农业产值的精华地区———湟水流域，区内年均降水量3 4 7.8毫米一5 2 7.6毫米，年均蒸发量1 2 1 5～1 8 5 0.1毫米；海西州多年平均降水量为2 7 6.1亿立方米，折合8 4毫米左右，而年均蒸发量高达2 2 7 6毫米，是青海缺水尤为突出的地区。

生态环境持续恶化导致人畜饮水困难加剧。受水资源时空分布不均及高原恶劣的自然条件影响，造成青海干旱缺水日趋严重，生态环境持续恶化。据有关记载，青海湖原有1 0 8条入潮河流，目前仅剩3 7条，其余均已断流。近年来持续干旱少雨，进一步加剧了生态恶化，部分地区水源枯竭，湖泊、湿地面积逐年缩小，草原荒漠化趋势加剧，仅海南州自1 9 9 9～2 0 0 0年因干旱少雨，造成河道来水量普遍减少4～7成，有4 5条溪沟断流、泉水干涸，1 2 0条已建人畜饮水管道发生断水或供水不足情况，造成本已解决了的人畜饮水又重新返困。

传统的居住环境和复杂的地形条件增加了人饮解困的难度。受自然地理和历史等因素影响，青海农牧区群众居住分散，且居住环境多为地处偏远、山大沟深、气候恶劣、水源无保证的地区，对实施人畜饮水解困工程带来重重困难。

人畜饮水工程超期服役，老化失修严重是造成人畜饮水重新返困的主要原因。青海农村人畜饮水工程的设计使用年限为1 5—2 0年，即1 9 8 5年以前建成的人畜饮水工程运行年限均已达到或超过该使用年限，相当一部分人饮工程超期服役，管材老化报废，不能继续使用，造成人畜饮水返困。

人饮工程缺乏良性管理体制和运行机制，工程维护经费短缺，是造成已建人饮工程过早老化失修，效益不能正常发挥的原因所在。长期以来，青海人饮工程重建轻管现象严重，工程的建后管理体制不健全，更没有形成合理的水价机制，供水一直呈“喝福利水、大锅水”的局面，一方面造成水管单位管理经费没有来源，无法开展对工程的正常维护和维修工作，另一方面造成用水无序和随意浪费使饮水工程无法良性运转，最终的结果只能是工程老化、效益衰减，人饮返困。

高氟(砷)水致地方病以及水污染严重和饮用水质差是青海人畜饮水困难的重要因素之一。青海是地方性氟(砷)中毒病较严重的省份，具有病区范围广、流行强度大、防治工作难度大、防治成本高等特点。在全省农牧区广泛分布，目前已查明的有1 9个县的1 2 4个乡、4 1 5个村有地氟病流行，涉及人口达3 1万人，有氟病症患者1.2万人，氟斑牙症患者1 7万人，患病率达6 2.5 3％。目前全省尚未解决饮用高氟(砷)水人口仍有2 2.3 4万人。青海省水污染较严重的地区分布在湟水流域和柴达木盆地，据2 0 0 2年《青海省水资源公报》，湟水流域2 0 02年的废污水排放量达3.0 8 3 1亿吨，湟水干流除上游海晏段水质达标外，其余河段污染严重，各支流也有不同程度的污染；格尔木市的鱼水河是该市的主要纳污河流，污染也较为严重；分布在偏远地区人畜饮水水源多为沟叉水、泉水，多数未采取水质处理等工程措施，人畜共饮、一水多用现象普遍。据初步调查，全省饮用苦咸水、污染水的约有5 8万人。

人畜饮水解困对策及建议

统筹规划，因地制宜。做好规划是保证人饮解困工程顺利实施的基础和前提。规划要突出以人为本，按照全面建设小康社会的需要，结合地区经济社会发展规划和地域经济社会发展水平，因地制宜确定发展规模、实施步骤、相关措施和保障机制。

进一步摸清全省农村饮水安全现状，找出问题及成因分布，查清农牧区饮用高氟水、高砷水、苦咸水、污染水及局部严重缺水地区的人数和具体分布区域，合理分类，有针对性制定解决的措施和方案。

在对全省各县饮水安全现状进行认真调查评估的基础上，组织力量，按国家要求，尽快制定切实可行的农村饮水安全总体规划。

在人畜饮水项目具体实施过程中，应把握分类指导、分步实施的原则。青海地域辽阔，各地自然地理、水资源分布、经济社会发展水平等情况不尽相同，必须根据各地的实际情况，制定和部署人畜饮水解困工程的类型、规模和标准。

作为经济较为发达、人口较为集中的青海东部河湟农业区，在解决人饮的实施方案上，应重点考虑自流引水或自流与打井相结合的集中供水工程形式，在解决标准上，尽可能做到自来水入户。对部分居住在分散、偏僻、实施工程难度较大的地区的人畜饮水，在水源有保证、具备工程条件的情况下，可以建设小型分散供水工程，解决居住相对集中地区的人饮困难；在没有水源的地区，通过集雨利用工程建设，蓄积雨水，解决人畜饮水和发展庭院经济，为这部分群众脱贫致富创造条件；通过移民搬迁，将这部分人转移到条件较好的地区加以解决。

在青海的广大牧区，要结合各地不同情况确定供水方案、规模和标准。西部柴达木盆地、海南等地区由于降水稀少、气候干旱、缺乏地表水资源，人饮工程可利用当地较为丰富的地下水资源，采取打井工程措施或打井与自流相结合的措施解决人畜饮水困难。而在水资源相对丰富的青南地区、海北州，可充分利用当地充沛的地表水资源解决人畜饮水。在供水标准上，城镇、县、乡政府所在地等人口较为集中的地方，应结合小城镇建设规划的要求，实行供水入户的集中供水方式，提高供水标准。

对于分散居住的牧民，一是在有条件的主要放牧草场建设分散供水工程，解决牧期的人畜饮水；二是采取生态移民等方式，逐步改变传统的畜牧业生产和生活方式，实现牧民定居，在定居点实施人畜饮水工程加以解决。

对饮用高氟(砷)水、污染水、苦咸水的地区，有水源条件的，采取更换新水源措施，通过实施新的饮水工程彻底解决饮水困难；对没有其他水源的，采取增加水处理设施，通过设备净化水源，保障安全用水。

人畜饮水工程点多面广，在实施安排上，各地应按照总体规划的部署。根据国家投资水平和自身承受能力，按照轻重缓急的原则，制定年度建设计划并做好项目前期工作，分步实施，避免出现低水平的重复投资。

2000年以来，党和政府高度重视农村牧区人畜饮水工程，提出了下决心力争在三年内基本解决全国遗留的人畜饮水困难问题，对人畜饮水解困工程进行了前所未有的大力支持。但全省农牧区群众饮用高氟、高砷、苦咸、污染水以及因工程超期服役、老化失修严重、水源干涸造成供水工程断流、群众饮水断源等问题还相当突出。据目前初步统计，还有1 7 0多万人面临饮水安全问题。因此，继续加大政府投入，扶持人畜饮水解困工作，是十分必要和重要的。

解困工程也需要“解困”

人畜饮水解困工程在投资渠道上应坚持国家补助为主，地方配套为辅的原则。国家应充分考虑西部经济欠发达省份的实际，进一步加大补助力度和补助比例；地方政府要积极研究出台支持人饮工程建设的相关政策，克服困难，千方百计筹措配套资金，保证人饮工程建设的顺利实施。

要逐步建立多渠道、多元化的投融资体系，积极争取各方面资金，包括国际援助、社会机构、公共基金等资金投入人饮工程建设，要通过市场经济的手段，吸引社会闲散及个人资金，在有条件的地区，逐步开展群众自筹或股份制兴建人畜饮水工程。研究制定扶持人饮工程建设的投资政策以及鼓励社会、个人投资建设人饮工程优惠政策，逐步建立起可靠、持续、稳定的人畜饮水工程建设投入机制。

深化人畜饮水工程管理体制和运行机制的改革。受计划经济的长期影响，人畜饮水工程的管理体制及运行机制不健全，严重制约着人畜饮水工程的效益发挥和长久发展，因此，建立产权明晰、权责分明的管理体制和运行机制是人畜饮水工程可持续发挥效益的根本保证。

在管理体制上，要按照有利于群众使用，有利于工程效益发挥，有利于水资源可持续利用的原则,明晰工程所有权，放开搞活经营权。对以行政村、自然村或农户为单元的小、微型饮水工程，采取产权归受益村、户所有，受益农户在民主协商的基础上成立用水户协会。对跨村、跨乡的较大集中供水工程，采取专管和用水户参与管理相结合的管理体制，即由地方水务局成立乡、镇水管站，负责骨干供水管网的日常管理，资产所有权归政府；由受益农户组建的用水户协会负责入村、入户管网的日常管理，其资产所有权和经营管理权归用水户协会；用水户协会应是具有法人地位的服务型社会实体。

在运行机制上，要逐步引入市场机制，规范有偿供水，建立以合理收费保证以水养水的机制，使农村饮水解困工程真正走上长期受益、良性循环的轨道。在有条件的地方，采取灵活多样的方式，采取承包、租赁、拍卖使用权等办法进行管理，亦可采用股份合作制组建实体，按企业办法经营管理城(乡)镇供水工程。

当前值得注意的是，青海农牧区多数饮水解困工程面向的是广大尚未脱贫的农牧区群众，项目带有很强的公益性，因此在改革中一定要处理好保障工程正常运行与减轻农牧民负担的矛盾，既要保证已建的人饮工程长久发挥效益，又要兼顾群众的实际承受能力。一是水利行业主管部门要认真做好水价成本核算工作，人畜饮水供水价格要按照“补偿成本，合理收益，优质优价，公平负担”的原则确定，在实际操作中应本着保本微利的原则征收水费，切不可随意加价和乱收费，加重农牧民群众的负担；二是各级政府要积极研究出台对极端贫困地区人畜饮水工程维护经费补贴政策和有关用水户参与管理方面的支持政策，通过财政适当补贴，保证工程的正常运行和效益发挥；通过政策支持，推动用水户参与形式的管理体制改革工作稳步开展，使群众真正得到实惠；最后还应注意，改革是一项在探索中前进的工作，切不可不顾自身实际一哄而上，一定要在深入调查研究的基础上逐步开展，可以通过先试点，成功后再推广的形式进行，否则，盲目的改革会首当其冲地侵害广大群众的切身利益。

必须改革现行投资体制，建立多渠道、多元化的投融资体系，同时加大人畜饮水项目建设管理、运行管理体制改革力度，以市场经济的手段，保障已建人畜饮水工程的正常运转，逐步实现人畜饮水工程自我发展、滚动发展。