一、基本情况

我国现有大型灌区４０２处，设计灌溉面积１９２０万ｈｍ２，有效灌溉面积１５８０万ｈｍ２，不足全国耕地面积的１／８，而粮食产量占全国总产量的１／５，农业生产总值占全国农业生产总值的１／３，是我国重要的商品粮、棉、油基地，在农业和农村经济发展中有着十分重要的地位和作用。但现有大型灌区大多是５０～７０年代在极为困难的条件下由群众自力更生、艰苦奋斗修建的，由于当时资金不足，绝大多数只能因陋就简，而且很多工程未能全部完成，配套设施更差，建成后又因水费太低不能正常维修，在长期运行中老化失修严重，已远不能适应农业乃至整个社会经济发展的要求。

１９９７年７月３０日，全国政协经济委员会在对全国大型灌区进行调查后，向党中央、国务院明确提出《关于大型灌区亟须续建配套和更新改造的建议》，指出"大型灌区是我国粮食生产的主力军，是提供农产品的主要基地，是国民经济的重要支柱"，认为"当前灌区水利设施配套不全、老化失修、效益衰减问题十分突出，亟须续建配套和更新改造"。党的十五届三中全会通过的农业和农村发展纲要明确提出，要"加快现有大中型灌区水利设施的修复和完善"。

大型灌区存在很多问题，也有着巨大的发展潜力。全国大型灌区有效灌溉面积与设计面积尚差３３３万ｈｍ２，若全部开发，按亩均增产粮食２００ｋｇ计算，年可新增粮食生产能力１００亿ｋｇ。据有关专家预测，到２０１５年，大型灌区粮食产量将占全国总产量的１／４，对保证国家粮食安全和农业稳定发展具有重要意义。

为改造灌区工程，挖掘灌区潜力，遏制效益衰减趋势，自１９９６年起，国家计委、水利部联合实施大型灌区续建配套节水改造项目建设，重点改造影响灌区安全运行的病险骨干工程和严重影响灌区效益发挥的"卡脖子"工程。同时，为加强灌区管理工作，结合工程改造，开展了以用水户参与管理为主的灌区管理体制与运营机制改革工作，以提高灌区工程效益和服务能力，统称为灌区"两改一提高"工作。

二、灌区续建改造效益显著

大型灌区续建配套节水改造项目以加强灌区基础设施建设、大幅度提高水的利用率为目标，以骨干建筑物的除险加固、续建配套、解决"卡脖子"工程和渠道防渗建设为重点，本着投资效果好、地方积极性高、配套资金落实、向中西部地区和黄河中上游地区适度倾斜的原则，共安排了２０８个大型灌区的４５０个续建配套节水改造项目，共安排投资５７．６亿元，其中中央投资２６．７亿元，引导地方政府和群众筹资３０．９亿元。配套改造建筑物１８０００多座，干支渠道防渗加固２４００多ｋｍ。项目的实施，初步解决了部分影响灌区安全运行的病险工程，配套了部分亟须配套改造的骨干建筑，提高了输配水能力，缓解了用水矛盾，为当地农业、农村经济发展提供了有力的支撑和保障。通过项目建设，取得了以下几方面的效益：

１．巩固了水利基础设施，提高了农业抗灾能力

续建改造改善了灌区安全运行状况，减少了护渠劳力，降低了维修费用，缓解了上下游用水矛盾，缩短了灌溉周期，提高了灌溉保证率和用水效率，增强了农业抗灾能力。如宁夏引黄灌区通过项目实施，险工险段和病险建筑物得到改造加固，３年来骨干工程安全通水无事故，仅抢险费一项年节约３００多万元。湖南省双牌灌区项目实施前，出现渠道决堤事故２４起，滑坡塌方１６起，直接经济损失达１２００多万元，项目实施后，消除了这些隐患，保证了正常供水，特别是１９９８年永州市遭受百年一遇的旱灾，灌区从未中断供水，保证了农业高产稳产，农民增收，社会安定。

２．提高了用水效率和服务能力

项目实施使渠道输水能力大幅度提高，灌溉季节渠道基本没有跑、冒、滴、漏现象。项目完成后，灌水周期平均缩短５天，渠道水利用系数平均提高０．１７。甘肃省８处大型灌区，渠系水利用系数平均提高０．０３，年可减少输水损失近７４００万ｍ３，减少渠首引水量近３２００万ｍ３，灌溉周期平均由２１天减少到１８天，为缓解黑河用水矛盾，保证下游用水提供了保障。内蒙古河套灌区隆胜灌域项目实施后，分干、支、斗、农四级渠道水利用系数由原来的０．５０提高到０．８９，灌溉周期缩短了２天。四川省都江堰灌区，改造后的鲁干分干渠灌溉周期由原来的２０天缩短至１５天，渠道水利用系数由原来的０．４２提高到０．９。

３．增产增收效益显著

项目完成后，可新增、恢复灌溉面积７３．３３万ｈｍ２，改善灌溉面积１８０万ｈｍ２，新增粮食生产能力３６亿ｋｇ。黑龙江省江东灌区，通过节水改造，新增恢复灌溉面积７３２０万ｈｍ２，改善除涝面积３５５３万ｈｍ２，改良渍涝田１３３３万ｈｍ２，不但大米质量提高了，而且新增粮食生产能力３８４３万ｋｇ，每公顷增产３１５０ｋｇ，新增农业产值４２２７万元，农民人均增加纯收入４００元。河南三义寨灌区项目实施后，农业生产条件大为改善，粮食稳产高产，农业结构不断调整，灌区内农民人均收入从１９９８年的６７８元提高到２０００年的１６３１元。

４．节水效果显著，促进了生态环境改善

据各地上报材料分析，"九五"项目完成后，每年可节水４６亿ｍ３。节约的水量中，用于发展灌溉、扩大灌溉面积３３亿ｍ３，占总节约水量的７２％；用于工业、生活供水８亿ｍ３，占总节水量的１７％；用于改善生态环境５亿ｍ３，占总节水量的１１％。

节水的直接效果是减少了水量浪费，降低了农业生产成本。如宁夏引黄灌区２０００年因节水少收水费１２００万元，也就是减少了灌区农民１２００万元水费支出。湖北水灌区节水改造后，平均每公顷节水１５００ｍ３，减少水费支出６２．４元，深受农民欢迎。

另一方面，农业节水改善了生态环境，为实现水资源优化配置创造了条件。如内蒙古河套灌区和宁夏引黄灌区２０００年减少从黄河引用水量６．１亿ｍ３，为黄河不断流作出了巨大贡献。河套灌区骨干渠道衬砌改造后，渠道渗漏大大减少，降低两侧地下水位０．６ｍ，控制了土壤盐分的沉积。通过节水改造，２０００年增加生态用水１亿多ｍ３，增加生态林和草地灌溉面积６．６７万ｈｍ２，使野生植被逐步恢复，生态环境明显改善。

５．促进了农业种植结构调整

发展优质、高效农业，农作物对灌溉的依赖程度和供水要求进一步提高。灌区续建配套节水改造项目的实施，提高了渠道输配水能力，部分做到了适时适量计划供水，促进了农业种植结构的调整，增加了农民收入。如甘肃省鸳鸯灌区项目实施后，全灌区粮经比由过去的７∶３调整到５∶５，２０００年种植优质棉１．３３万ｈｍ２，比１９９７年翻了一番，仅此一项农民人均增收６０７元。景电一期灌区夏秋作物种植比例由８∶２调整为６∶４，缓解了灌区因种植结构不合理而产生的高峰用水矛盾。

６．调动了农民积极性，拉动了经济增长

灌区续建配套节水改造的直接受益者是农民。项目的实施，极大地调动了农民兴修水利的积极性，投工、投劳筹资兴办配套工程已经成为灌区内群众的一种时尚。甘肃省兴电灌区在项目实施的同时，白银市政府投入资金２００万元，灌区群众投劳折资１００万元，进行田间工程配套建设，共衬砌斗农渠５０ｋｍ，田间配套６６７ｈｍ２，改善了农业生产条件。吉林海龙灌区下游的曙光乡是梅河口市的稻谷加工基地，前几年因灌溉用水无保证，稻谷数量和质量得不到保证，原有的两处稻谷加工厂倒闭。灌区节水改造后，用水保证率提高，普及优质稻有了保障，稻谷产量质量全面提高，曙光乡重新建起两处优质、无公害稻谷加工厂，年产值２．７５亿元，地方税收增加４０９０万元，为当地的经济发展带来了生机和活力。

大型灌区续建配套节水改造项目之所以取得上述成绩，主要得益于各级政府的重视、必要的资金投入、严格的项目管理和广大农民的积极参与，但目前的投资规模与灌区需求还有相当大的差距，项目的管理需要进一步理顺和强化，大量的建筑物改造也需要不断引入新材料、新工艺和新技术，这些都是今后项目实施过程中需要注意和加强的。

三、灌区改革初见成效

我国农业已进入新的历史发展阶段，灌区要适应新形势要求，仅仅靠技术措施、工程措施还不够，必须在管理体制、运营机制等方面进行改革创新，使灌区能更好地适应现代农业对基础设施条件的要求，提供更好的服务。

大型灌区续建配套节水改造项目的实施，为解决灌区设施配套不齐、老化失修等老大难问题提供了千载难逢的机遇，部分灌区工程状况明显改善。但如果不同时对现存的不合理体制与机制进行改革，花巨额国债资金续建配套的成果有可能巩固不住，也难以维系灌区的正常发展。只有加快灌区改革才是摆脱目前灌区困境的根本出路。

为改革灌区现行管理体制和运营机制，促进灌区良性运行，国家计委、水利部要求各地以续建配套节水改造项目建设为契机，充分借鉴国内外灌区管理经验，积极推行用水户参与管理、股份合作制、承包、租赁等形式的改革。同时，针对灌区水价低，水费计收不到位，工程维修资金短缺，效益衰减问题积极开展水价改革，在项目区实行新水新价，推动新建工程的良性运行。

为带动各地大型灌区改革深入健康发展，水利部选择了２０个灌区进行综合改革试点，以建立政府扶持建设，用水户自主管理，能够可持续发展的良性运行机制和管理体制为目标，引导各地灌区做了大量的改革试点工作，进行了有益的探索，取得一些成效。

一是在工程管理上，各地积极探索不同管理模式，先后试行了承包、租赁、股份合作、用水户协会、公司加协会等不同模式的改革。特别是在国际上已经取得成功经验的用水户协会模式，在近几年的推广过程中受到各地的普遍认可，目前已先后成立用水户协会８００多个，吸引大批群众积极参与到灌区管理中来，对逐步理顺灌区工程管理体制提供了实践经验。

二是按照"精简、高效"的原则，各地在人事用工制度方面积极探索，精简机构，合并处室，确定编制和岗位，分流冗员，将富余人员充实到生产第一线或从事多种经营。推行和完善领导干部目标责任制，灌区管理人员实行聘任制，引入竞争机制，实行人事动态管理，推行上岗、试岗、待岗"三岗制"。实行按劳分配为主的多种分配方式，将工作业绩与工资和奖金挂钩，初步形成了有效的激励和约束机制。

三是在用水管理上，积极推行计划用水、计量收费。制定用水定额，通过合同供水等方式，供需双方直接见面，为从根本上革除行政指令性供水、供用脱节、供不应时的弊端提供了有益的实践经验。在水费计收上，逐步试行计量收费，有条件的地方实行年初预收基本水费，年底结算计量水费，有些地方实行先收费后供水，有些地方实行透明用水、开票到户，有效地改善了供用水双方的关系，为改善水市场关系打下了良好的基础。

四是在不影响农业生产和生态环境的条件下，不少灌区逐步扩大向城市和工业供水，实现水资源的优化配置。结合灌区实际，充分利用灌区水土资源、技术设备优势，积极开展种、养、加等经营项目，创办各类水利经济实体，壮大自身实力。积极与政府其他部门配合，引导用水户调整农业种植结构，采用先进节水灌溉技术，提高农民对水价的承受能力和灌区的整体效益。

灌区改造为灌区改革提供良好的硬件基础，改革又为工程良性运行提供良好的管理条件，两者相互依赖，相互促进。湖南铁山灌区结合工程改造，在井塘支渠建立用水户协会，协会成立前，灌溉秩序混乱，守水劳力多，打架斗殴多，水量浪费大，经常出现多用水少交费或少用水多交费的现象，水费计收要经过乡、村、组三个环节，层层搭车，拖欠、截留水费严重，给农民增加了负担。协会成立后，灌溉工程由农民自己管理，农民把工程当成自己的，责任心增强了，用水秩序明显好转，不但节约用水量１５％，还缩短了灌水周期。在水费计收上，协会直接向用水户收费，减少了中间环节，用水量和水费张榜公布，增加透明度，１９９９年每亩少收了６．７元，减少用水户水费负担３．２万元。许多灌区结合工程建设，积极开展水价改革，在项目区实行新水新价，推动新建工程的良性运行，水费计收标准达到成本的２／３。山东、河北、新疆、宁夏等多个省、自治区相继出台了新的水价政策。水价提高，增加了灌区收入，促进了工程改造。２０００年，宁夏引黄自流灌区水价从０．００６元／ｍ３上调到０．０１２元／ｍ３，年增收水费３７６９万元，其中２９００万元用于工程续建改造，明显改善了工程状况。

四、不断深化"两改一提高"工作，提高灌区效益

朱镕基总理在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中明确指出，要"加强农业和农村基础设施建设""着力抓好大型灌区节水工程改造"。"十五"期间，要按照水利部党组提出的"两改一提高"工作要求，继续加大灌区续建配套节水改造工作力度，进一步推动灌区管理体制和运营机制改革，提高灌区服务能力和水的利用效率。重点要抓好以下几方面工作：

一是灌区要以病险工程改造和渠系防渗为重点，与田间工程配套相结合，提高水的利用率。在当前投资有限的情况下，病险工程作为灌区改造的重中之重，要集中力量加以解决，争取"十五"末基本解决病险工程，保证灌区安全运行。要因地制宜推广各种形式的渠道防渗措施，加大渠系防渗力度，提高渠系水利用效率。要相对集中连片安排项目，中央与地方财政资金重点解决骨干工程，田间工程配套要靠引导集体、群众投劳、投资解决。

二是灌区建设要突出重点，分步实施。要按照《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》的要求，在灌区整体发展规划的基础上，按轻重缓急，分层次、分年度实施，按基建程序管理。同时把好立项、审批、实施、质量控制和竣工验收五个环节关，保证工程建设质量。

三是要逐步建立国家宏观调控、市场经济运行、分层次管理、用水户参与的管理机制。要按照部党组提出的把水管单位体制改革作为近期工作重点的精神，按照《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》要求，积极推行管理体制和运营机制改革，实行新水新价，尽快建立起良性运行机制。要以续建配套节水改造为契机，不断深化以水价改革、用水户参与管理为主的管理体制改革以及人事、劳动用工和工资分配制度等方面的改革。

四是要因地制宜制定和修订用水定额，建立计量用水、超定额加价、优质服务、保本运行的水价形成机制。在水费计收上，要通过增加透明度，减少搭车现象，让群众交明白费；要减少中间环节，避免截留挪用；要加强计量工作，逐步按方计收，改变喝"大锅水"现象。通过改革水费计收办法，实行按量计收、先交费后放水等措施，提高珍惜水的意识，促进节约用水。

五是按部党组提出的加快水利信息化建设的要求，以灌区自动化管理为重点，逐步提高灌区信息化管理水平。