中国的国情和水情决定了缓解水资源短缺的根本出路在于节水。要满足经济社会发展对水的要求，要保障国家粮食安全和农业的可持续发展，必须大力发展节水灌溉。下面分析一下我国节水灌溉工作面临的新形势，新任务，探讨推动节水灌溉事业发展的对策和建议。

一、发展节水灌溉面临的新形势

(一)灌溉面积发展概况

我国特殊的自然地理条件和水土资源状况决定了发展农业，解决温饱问题必须大力发展灌溉事业。水利是农业的命脉。在许多地区没有灌溉就没有农业，不发展灌溉，农业生产条件就不会得到根本改善。

建国50多年来，我国开展了波澜壮阔的农田水利基本建设，农田灌溉事业蓬勃发展，灌溉面积从1949年的2.3亿亩发展到2002年的9.1亿亩，其中有效灌溉面积8.4亿亩，林果牧草等灌溉面积7千多万亩。另外，还发展灌溉保证率在50%以下的补水灌溉面积1亿多亩，为2亿多亩作物提供抗旱点种(坐水种)水源。灌溉事业的发展有力地促进了农业的发展，解决了广大人民的温饱问题，保障了粮食安全和农副产品的有效供给。全国粮食产量由解放初期的1100亿公斤增加到2000年的4622亿公斤。据统计和典型调查分析，全国70%的粮食，80%的棉花和90%的蔬菜的生产来自灌溉面积上(见图1历年全国人口、有效灌溉面积、粮食产量和人均粮食情况)。

(二)节水灌溉发展概况

我国的基本国情是人多、地少、水资源缺乏，要发展农业必须走节水灌溉道路。五、六十年代我国陆续建立了一批灌溉试验站，开展作物需水量和灌溉制度试验研究，确定了主要作物的用水定额和灌溉制度，为农田合理灌溉、水资源合理开发提供了重要依据，并开始推广平整土地、小畦灌溉，西北干旱地区开始推广渠道防渗；七、八十年代，干旱严重，工农业争水、城乡争水矛盾日益突出，节水灌溉引起各级政府的重视，在灌区大面积地推广以混凝土和浆砌石为主要材料的防渗渠道，喷、微灌技术被列入重点研究与推广项目，并对全国泵站与机井进行节能节水技术改造，低压管道输水灌溉技术在北方井灌区迅速发展，同时，采取了生物、农艺、机械和管理等综合措施，提高水的有效利用率；进入九十年代，节水灌溉技术得到较快发展，从作物的需水机理、节水灌溉制度到渠道防渗、管道输水灌溉、喷微灌技术及各种节水灌溉设备等进行全面的深入研究开发和大面积的推广，初步形成了符合我国国情的节水灌溉技术体系。

(三)大力普及和推广节水灌溉技术，取得了显著的效益

“九五”以来，国家加大扶持力度，把节水灌溉作为一项革命性措施来抓。建设了300个节水增产重点县和800多个节水增效示范区，对255个大型灌区进行续建配套与节水改造，开展了集雨节灌和牧区节水灌溉的试点工作。节水灌溉进入了快速发展的新阶段。截止2002年底，全国节水灌溉工程面积已达到2.8亿亩，占有效灌溉面积的34%，其中防渗渠道控制灌溉面积1.14亿亩，管道输水灌溉面积1.25亿亩，喷灌面积3700万亩，微灌面积400万亩。各地在注重发展工程面积的同时，还因地制宜地在2.5亿亩耕地上推广了水稻控制灌溉、抗旱播种和保苗措施，同时农艺节水技术也发展迅速，大面积地推广了秸秆还田、地膜覆盖等技术。

一是提高了水的利用率和产出效益(见图2全国灌溉用水效率变化趋势分析图)，缓解了水资源供需矛盾。

由于因地制宜地采用综合措施发展节水灌溉，灌溉水利用率由0.4左右提高到0.43左右。亩均用水量由500多方下降到440方。每方水产出效益由不足0.9公斤达到11公斤。在灌溉用水总量略有增加的情况下，有效灌溉面积由1995年的7.56亿亩发展到2002年的8.4亿亩，同时还调剂近280亿立方米供水集中用于工业和城市用水。

二是促进了农业种植结构调整和农民收入的增加。

通过发展节水灌溉，有力地促进、支持了农业种植结构调整，建设了一批高效、优质农业生产基地，提高了农产品产量和品质，增加了农民收入。

三是改善了生态环境。

节水灌溉减少引水量，缓解了生态用水紧张局面，特别是在西北内陆河地区，上游搞好水土保持，中游发展节水灌溉，缓解了下游的生态恶化趋势；在华北地下水超采严重地区，由于推广节水灌溉，有些地方封闭了部分农用机井，减少了地下水开采量，减缓了地下水下降的速度。

四是拉动了节水灌溉设备产业的发展。

初步估计，“九五”期间，节水灌溉430多亿元的投资中，有近一半用于购买节水灌溉材料和设备，促使节水灌溉设备专业生产企业由几十家发展到200多家，年销售额达50多亿元，创造了约20万人的就业机会。

(四)急待解决的问题

虽然我国节水灌溉取得一些成绩，但与农业和国民经济的发展要求还相差很远，从整体上看还存在许多亟待解决的问题。

一是灌溉水的有效利用率和产出率低。

目前，灌溉水的利用率仅有43%，远低于发达国家0.7-0.8的水平。在8.4亿亩有效灌溉面积中，按低标准进行初步节水改造的面积仅有2.8亿多亩。喷、微灌面积4100万亩，仅占有效灌溉面积的5%。农业用水产出效率仅有1.1kg/m3，是发达国家的50%。

二是灌溉工程配套差，老化失修严重，效益衰减。

大中型灌区多数是在五、六十年代修建的，普遍存在着配套差和老化损坏严重等问题。据大型灌区调查，建筑物配套率不足70%，工程老化损坏率占40%以上。许多灌区灌溉系统落后，灌水周期长，次数少，定额大，不适应农业结构调整和高效农业发展的要求。

三是投入不足。

建设节水灌溉工程亩均综合造价400元左右，由于农业比较效益低，农民的投入能力不足10%。据典型调查国家和地方补助的投入还不足20%。全国402个大型灌区，按目前投入水平，全部完成续建配套节水改造要到2025年。

四是政策不健全。

推广节水灌溉政策、法规不健全，服务保障体系不完善，节水灌溉材料设备市场管理和质量监督亟待加强，节水灌溉技术基础研究落后，科技成果转化困难。

五是管理落后。

“重建轻管”现象严重，节水灌溉设施管护责任不落实，用水计量手段不配套，尚未建立起灌溉用水总量控制和定额管理的体制。

(五)节水灌溉发展面临的挑战

一是农业干旱缺水呈现越来越严重的趋势。

20世纪80年代到90年代平均每年旱灾面积3-4亿亩。而近五年来，平均每年干旱受灾面积达5亿亩，成为粮食减产和农业减收的重要原因。

二是水资源供需矛盾加剧，大量挤占灌溉用水。

“九五”期间，全国年供水量约5600亿立方米，其中灌溉用水约3600亿立方米，在2000多亿立方米的工业和生活供水中，有1000多亿是挤占的灌溉用水。随着国民经济和城市化的发展，挤占灌溉用水的现象将继续加大，灌溉投入和灌水成本将不断提高。

三是水资源的过度开发和浪费，造成了生态环境的恶化。

北方不少地区灌溉引用水量超过水资源的承载能力，导致河道断流，湿地减少，地下水位下降，天然绿洲萎缩，草原退化、沙化，浮尘扬沙天气频繁。有些灌区大水漫灌，导致土壤次生盐碱化严重。排水中农药、化肥含量高，导致水体污染严重，鱼类等水生动物、植物大量死亡。这些区域必须通过发展节水灌溉，减少引用水量，还生态用水，才能逐步地改善和恢复生态环境。四是保障国家粮食安全，建设高产优质高效农业，对发展节水灌溉提出了新的要求。

小麦、玉米、水稻三大类粮食作物是耗水大户，要保障粮食安全，在适当扩大粮食种植面积的同时还要提高单位面积上的产量，这就要求稳定粮食作物供水量。调整农业结构，种植高效作物，建设高效农业，必须合理配置水、土、肥、光、热等资源，这就要求大力发展节水灌溉，实现适时适量供水供肥，提高产品质量，降低农业成本。五是要适度开发新的水土资源，扩大节水灌溉面积。

我国经济社会的快速发展大量占用耕地的趋势不可逆转，这就要求在水土资源相对丰富的地区发展新的节水灌溉面积，来弥补占用的耕地，以缓解现有灌溉面积上的压力，保障国家粮食安全和农副产品的供给。同时，发展节水灌溉难度越来越大，单位造价不断提高，这就需要大幅度的增加节水灌溉的投入。

二、2010年节水灌溉发展的目标任务及总体布局

(一)节水灌溉目标任务

1、用水需求

根据国家粮食安全和保障农副产品供给预测，到2010年，我国节水灌溉面积、林果、牧草以及抗旱灌溉面积必须有较大发展。到2010年新发展灌溉面积7000万亩，按节水灌溉面积计算需要增加灌溉用水量约220亿立方米。种植结构调整、建设抗旱水源等，需要增加用水量80亿立方米。据有关资料，全国现有灌区中等干旱年缺水约300亿立方米。即到2010年，累计需要增加灌溉用水量约600亿立方米。但根据全国水中长期供求计划预测，到2010年灌溉用水不可能有大的增加，供水缺口较大，必须通过节水挖潜和少部分地区开源来解决。因此，西部内陆河流域、黄河流域、黄淮海平原等地区灌溉用水紧张程度加剧，发展节水灌溉刻不容缓。

2、节水潜力

我国灌区目前大部分采用传统的地面灌水技术，灌溉水的浪费现象还相当普遍，全国平均灌溉水利用系数仅0.43左右。在某些水源相对比较丰富的自流地区，亩次净灌水量往往在100立方米以上，大水漫灌现象仍不少见。

根据对近20年节水灌溉发展趋势分析，到2010年我国灌溉水利用系数提高到0.5以上，节水潜力约为400亿立方米左右，节水区域内用于解决发展灌溉面积、调整种植结构等用水约300亿立方米，剩余的水量将大部分转为非农供水和生态环境用水。

由于节约的水难以在地区间进行调配，因此有条件的地方还需建新的水源工程或调水工程。黄淮海平原和西北内陆的部分地区则必须通过南水北调工程才能从根本上解决缺水问题。

3、目标任务

到2010年，新增农田节水灌溉工程面积3亿亩，使全国节水灌溉工程面积达到6亿亩；发展饲草料基地节水灌溉面积6000万亩。灌溉水利用系数由现状的0.43提高到0.50以上；亩均用水量下降10%；通过节水和部分开源使大部分地区灌溉缺水问题基本得到缓解。

(二)总体布局

1、节水分区

按照气候、地形、地貌等自然地理条件基本一致或相似，水资源条件、节水灌溉发展模式基本相同，并考虑与已有农业区划、水利区划相适应，兼顾县级行政区界和已有水利设施完整性等原则，节水灌溉分为东北区、黄淮海区、黄河中上游区、内陆区、长江中下游区、珠闽江区、西南区等七个区。

分区基本情况表(2000年)

2、发展重点区域

从全国范围讲，发展节水灌溉的重点是西北地区和黄淮海平原区。从轻重缓急来看，工农业及城乡用水矛盾突出地区、取用水过量使生态环境恶化的流域和生态环境脆弱地区，通过节水可以扩大灌溉面积的地区及受缺水困扰的“老少边穷”地区和牧区。

(1)东北区

该区降水年内分配不均，春旱严重，且持续时间长，需要补充灌溉。水资源利用程度只有28.9%。该区是我国重要商品粮和大豆生产基地，黑龙江；吉林两省水土资源比较丰富。

现有灌区要以节水为重点进行续建配套和节水改造，推广水稻控制灌溉技术；以稻治涝、以稻治碱的低洼易涝和盐碱地区要合理控制洗盐、压碱用水。玉米种植区要适度开发地下水，解决抗旱水源，大力推广抗旱坐水种技术。有条件的地区要积极开发地表水，发展新的节水灌溉面积。在发展农业节水的同时，注意为保护湿地留出足够的生态用水。

(2)黄淮海平原区

全区水资源利用程度达73%，居全国之首，属严重资源型缺水区，海滦河流域水资源开发利用率已达90%以上，地下水超采严重；沿海地区形成海水入侵，加之水污染严重，生态环境恶化。本区要加快调：整高耗水作物种植面积，扩大节水高效作物种植面积。井灌区要控制地下水开采量，开发利用微咸水等劣质水，有条件的地区进行回灌补源，逐步做到地下水采补平衡；积极推广低压管道输水和田间软管灌溉。渠灌区要实行井渠结合，按农业可用水量，严格控制灌区发展规模；采取渠道防渗、平整土地等技术，改进地面灌水方法，提高水利用效率。山区、丘陵区积极推广雨水集蓄利用，增加抗旱水源。有条件地区积极采用喷灌、微灌等先进节水技术，发展节水高效农业。河南南部、淮北、苏北，通过灌区节水改造和合理开发浅层地下水，适当发展灌溉面积。

(3)黄河中上游区

本区十年九旱，灌溉对农牧业生产极为重要。水资源利用程度达54.7%，灌溉水源主要是黄河及其支流，且大部分需要提灌。水土流失严重，生态环境十分脆弱。

引黄灌区必须严格按照黄河分配指标用水，控制灌区规模；合理调整渠系布局，重点对渠道进行防渗处理；加强土地平整，改进沟、畦灌水方法，逐步减少灌溉用水量。有条件的地区实行井渠结合，合理控制地下水埋深，防止土壤次生盐渍化和天然绿洲退化。耕地和草原退化、沙化地区，要加大退耕还林还草力度，调整农、林、牧业结构和作物种植结构，严格控制草原载畜量，实行轮牧、禁牧，通过建设节水型人工饲草料基地，减轻对天然草场放牧压力。采用覆盖保墒措施，生物和化学抗旱技术，推广高产优质耐旱品种。地下水超采区要严格控制深层地下水开采量，引蓄雨季洪水回补地下水。有条件的地区要推广雨水集蓄利用技术，解决抗旱播种水源和发展庭院经济，加快农民脱贫步伐。

(4)内陆区

本区是我国最干旱的地区。许多内陆河流域水资源利用程度高达80%以上。本区土地资源丰富，光热充足，适合瓜果、粮、棉等作物生长一但蒸发量与降水量的比值高达6:1～14:1，所以没有灌溉就没有农业。

针对本区干旱少雨，生态十分脆弱的特点，发展节水灌溉要与保护生态相结合。塔里木河、黑河等内陆河流域，在保障生态安全的前提下，通过节水挖潜，为流域上中下游农业和农村经济的均衡发展提供水源条件；保证农田防护林网和其他林地用水；禁止把节省的水用于盲目开荒和扩大灌溉面积。新疆棉花产区，要大力发展膜下滴灌；井灌区和扬水灌区实行管道输水灌溉、高效的经济作物大力发展喷、微灌。

(三)重点工程

为全面推进节水灌溉的发展，今后一个时期重点抓好以下工程：

1、大中型灌区节水改造

全国402处大型灌区(30万亩以上)和848处(5万～30万亩)中型灌区是我国农业生产的重要基础设施，到2010年全部完成除险加固，保障安全运行。北方地区大力发展渠道防渗，管道输水灌溉。推广节水灌溉制度，调整作物种植结构，加强用水管理。在井渠结合区实现地表水与地下水联合运用，以河补源、以井保丰。北方的沿黄灌区、西北．内陆河灌区、黄淮海及东北地区的灌区，完成骨干工程的续建配套及节水改造。大部分灌区实现配套到田间，完善量水设施等。在重点对北方灌区进行节水改造的同时，搞好长江中下游、东南沿海和西南区灌区的续建配套与节水改造。并在全国26个大型灌区开展的信息化建设试点，探索提高灌区现代化管理水平的模式。

2、节水增效重点县建设

继续在全国建设第二批300个节水增效重点县。重点县主要安排在水资源严重缺乏的黄淮海平原区、西北和东北干旱、半干旱地区，兼顾南方干旱缺水山区。要求每个县与“九五”末相比，水的利用率提高5个百分点以上，单位灌溉面积用水量下降5%以上；新增节水灌溉面积5万亩以上；节水灌溉面积占灌溉面积80%以上。同时，加强水资源联合调度和优化配置，加强水量计量工作，建立全县总量控制定额管理制度，建立和完善节水灌溉服务体系，促使灌溉管理体制和运行机制改革取得明显成效。

3、华北平原地下水超采区节水工程

华北平原是我国机井灌溉主要地区，机电井数约占全国机电井总数的60%。同时也是城市集中、工业比较发达地区，城乡、工农业之间水资源供需矛盾十分尖锐的地区，长期以来靠超采地下水维持工农业生产和城镇发展，致使地下水位持续下降，形成多个地下水漏斗区。该区节水改造重点是大力发展管道输水灌溉和喷灌、微灌。加强引洪补源，控制地下水超采。

4、雨水集蓄节水灌溉工程

我国西北地区干旱少雨、水资源匮乏、生态环境十分脆弱、荒漠化面积急剧增加。西南地区虽气候湿润，但人多地少，山高坡陡，水低田高，严重制约当地经济的发展。在这些地区，大力推广雨水高效汇集、存贮与节水灌溉技术。同时，紧密结合农艺措施调整农业种植结构，建立以特色农作物和稀缺农产品为重点的雨水高效利用示范区。

5、牧区饲草料基地节水工程

我国牧区多数处于高寒、干旱、半干旱地区，降水稀少，蒸发强烈，水资源短缺，西南部分地区降水略多，但水资源利用率不高；多年来，草原超载过牧，退化、沙化，水土流失严重，沙尘暴频繁发生，生态环境恶化趋势加剧，直接威胁牧区经济社会发展。为实现建设“小绿洲；保护大生态”的目标，围绕建设饲草料地开展一批节水示范工程建设。

6、节水增效示范项目

为加强节水灌溉的技术指导，全国以100个节水灌溉试验站为依托，针对各地节水灌溉发展的不同情况，建设以粮食作物节水示范区、“菜篮子”工程节水示范区、农业现代化节水示范园区等节水增效示范项目。

三、对策措施

(一)用科学发展观指导节水灌溉工作

科学发展观是坚持以人为本，统筹兼顾，经济社会全面协调和可持续的发展观。科学发展观是全面建设小康社会的根本指针。用科学发展观指导节水灌溉工作。就是从我国国情出发，以提高农业用水效率和效益为中心，以保障国家粮食安全，调整农业结构，增加农民收入，建立节水高效农业为目标，不断改善生产条件和农村生态环境，逐步形成与我国水土资源相协调的生产布局和用水结构，以水资源的可持续利用保障农业和农村经济的可持续发展。

(二)制定科学的发展规划

我国幅员辽阔，各地区自然地理条件、社会经济条件、农业生产发展水平差异较大，因此发展节水灌溉必须坚持因地制宜的原则，科学合理地制定规划。规划要以水土资源的优化配置和高效利用为目标，统筹考虑地表水、地下水、土壤水、雨水灌溉、回归水和城市生活污水(必须达到灌溉水质标准)等多种水源的开发利用。遵循以供定需的原则，以水定产业结构、生产布局、发展规模，统筹协调生产、生活和生态用水，真正做到量水而行。在大田作物上，以推广普及成熟的渠道防渗、管道输水灌溉和改进地面灌溉技术为主；在经济作物上积极发展喷灌和微灌。

(三)建立政府主导的多元化的节水灌溉投融资机制

农业节水是一项社会公益性事业，在相当长的时期内，国家在资源配置上特别是投融资上要以政府投入为主，同时充分吸收和利用民间资金和外资等。根据WTO绿箱和黄箱政策，国家要调整投融资存量和增量结构，向节水灌溉倾斜。各级政府预算内的基本建设资金、财政资金、专项资金等要大幅度地增加对节水灌溉的投入比例，形成稳定的节水灌溉投资渠道。同时扶贫资金和农业综合开发资金、商品粮基地县建设资金、地方土地转让资金等，应适当增加节水灌溉投资的比重。对于农民使用银行贷款兴建节水灌溉工程，财政部门继续并加大贴息扶持的力度，金融部门在还贷期限、担保方式等方面给予优惠。按照谁受益谁投资的原则，鼓励农村集体、农业经济组织、农民群众以及社会力量投劳集资兴办节水灌溉工程。

(四)完善政策法规和技术标准

首先要制定科学的用水总量控制和定额管理指标体系，做到计划用水、计量收费、超定额累进加价，节约奖励，逐步建立适合我国国情和水情的农业用水分配和管理机制。其次是制定鼓励节水的优惠政策。进一步调动集体、农民和社会力量对节水灌溉投入的积极性。对一些高扬程提水灌区(特别是高扬程的引黄灌区)、机电井灌区，给予优惠电价或电费补贴。对生态效益和社会效益较大的节水工程，以国家投入为主，因节水造成水费减少带来的管养费用不足由财政补贴。第三是建立科学合理的水价形成机制。贯彻落实《关于改革农业用水水价的意见》，按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，在总结推广先进经验的基础上，稳步推进农用水价改革，逐步引入用水户参与管理的形式，做到水价和水费的公开透明。第四是制定《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》实施细则，落实占用补偿政策，以保障灌排面积的稳定和发展，维护国家、集体和农民管理经营灌排设施的合法权益，保护农业和农民的切身利益。第五是深化管理体制的改革。在灌区支渠以下推广以用水户参与为主的改革，小型农村水利工程要明确所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制，因地制宜，采用承包、租赁、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制。第六是建立节水灌溉技术及设备标准体系，促进节水技术推广、设备生产、工程建设、运行管理的规范化和标准化。

(五)依靠科技进步，提高设备质量

技术创新是节水灌溉健康发展的重要基础。要发挥科研院所、大专院校和节水设备生产企业的优势，加快节水灌溉技术设备的研究生产和推广应用。重大项目纳入国家或地方科技攻关计划，保证科研开发所需经费。在引进、消化、吸收和借鉴国外先进节水灌溉技术的基础上，逐步建立适合我国国情的节水灌溉设备及产品的研制、开发和生产体系，提高我国节水技术研发水平和设备制造水平，生产质优价廉的节水产品。同时，将节水设备生产企业的技术改造纳入国家计划，重点扶持有一定规模的、条件较好的节水灌溉设备生产龙头企业。尽快完善节水灌溉设备质量保障体系，加强质量技术监督，开展节水产品(设备)认证工作。把节水设备列入强制性标准范围，制定完善质量监管办法，建立健全节水产品、设备市场准入制度，严把节水设备和产品的质量关。实行节水灌溉产品质量定期监测制度，防止不符合质量要求的假冒伪劣产品进入市场。建立节水灌溉工程设备集中采购制、招投标制和监理制，打破地方保护主义，保证工程质量，规范市场秩序。

(六)加强服务体系建设

要建立健全以县级水利服务组织(水利技术推广站，灌溉试验站等)为主体，科研、高校、企业、管理单位广泛参与，政府扶持和市场引导相结合的节水灌溉技术推广服务体系。实行规划设计、设备供应、施工组织、人员培训和运行管理的全过程服务。调技人员从事节水灌溉规划设计、技术咨询、信息服务的积极性，发挥其骨干作用。加强对基层技术人员和管理人员的培训工作，采取各种方式，提高基层技术人员的专业素质和技术水平，建设一支由专家和技术骨干组成的节水灌溉技术力量。加强对农民的培训，及时把各种先进、实用的节水技术和设备传授给他们，使他们在节水灌溉技术设备的应用中，得到实惠，增加收入。