如何扭转这一局面？近年来，各地各灌区都不同程度地进行了一系列改革。以洛惠渠灌区为代表的大中型灌区，自九七年以来，先后以承包、承包修复、租赁、股份合作社等形式掀起了一次改制浪潮，取得了一定效果。但回过头看，这几种改制形式仍以“专管单位”为主体实施，广大农户参与的力度不够，以致在改制运作及运营管理中，专管单位、经营人有时显得力不从心，改制斗也很难持续发展。对此，去年以来，我省各大中型灌区在省水利厅、省项目办的指导下，通过组建用水者协会，承包、租赁等形式下的嫁结式协会，积极探讨用水户参与灌溉管理改革，为灌区基层管理体制改革增添了新的活力。

一、 参与式灌溉管理的涵义

广大用水户直接参与灌溉管理，是八十年代后期以来，世界许多国家的普遍做法与成功经验。九十年代以来，我国许多省市在引入世行项目的同时，也积极引进和推广了用水户参与式灌溉管理，取得了显著效果。所谓用水户参与管理，我认为就是用水户对其辖区内的灌溉设施享有决策权、管理权、监督权和受益权，也就说用水户要直接参与设施的建设、管理、使用和监督等全过程，形成完完全全的“四自一监督机制”，即自我建设、自主管理、自求发展、自我服务和民主监督。

从国内来讲，随着市场经济，特别是农村实行家庭联产承包责任制的逐步完善，农村诸如瓜果协会、鱼业协会等各类产业型、服务型专业协会，如雨后春笋般出现；在农业产业化发展中，政府指令性色彩逐步减少，市场经济成份不断增加。而作为支撑农业、农村经济发展和农民致富的农村水利产业的改革却相对滞后，这与当前农村实行村民自治、民主管理的大体制不相一致，从而制约了农村经济的快速发展。

从灌区管理的角度讲，长期以来，斗渠及其以下田间工程名义上归村组集体所有，由专管单位聘用的农民干部管理。实质上大家都满足于使用，而维护、改造却已无人问津，其投入成为灌区的一个真空地带，表现出“专管单位想管却管不了，村组集体想管又管不好”，使得“谁受益、谁负担”的政策形同摆设，从而造成田间工程失修、灌溉面积萎缩的恶性局面。近几年，各灌区都采用赁、承包修等形式，改制改造了部分斗渠，取得了一定效果，但大量的引顺腰集的维护管理工作，因缺乏用水户的参与，使得经营人鞭长莫及，制约了斗渠的可持续发展。就拿洛惠渠西干八斗来讲，通过租赁这种形式虽使斗渠面貌及灌溉效益有了一定变化，但是由于用水户参与的力度不够，斗渠以下13条引渠60多条顺渠，近10多公里的末级固定渠道的管理维护工作举步维艰，直接影响了斗渠设施效能持续有效地发挥，也使经营人感到异常困惑。

由此可见，推行用水户参与灌溉管理工作是大势所趋，刻不容缓。而农民用水者协会正是参与式灌溉管理的一种有效组织形式，它是广大用水户“自主决策、自我建设、自求发展、自我服务、民主监督”的灌溉服务协作组织，其实质体现在“自主决策、民主管理、广泛监督”12个字上。具体来讲，它是通过专管单位和当地乡村集体授权，将工程设施移交给农民用水者协会，由协会按照一事一议的民主决策与管理机制，全面负责工程设施的修复改造、管理维护、经营服务工作，从使斗渠及其以下田间工程集“所有权、经营权、受益权”三权为一体，有利于斗渠工程乃至全灌区的可持续发展与运营。

二、 用水户参与灌溉管理的作用

推行农民用水者协会这一参与式管理工作，在我国，特别是在我省大中型灌区虽然只有短短几年，但实践证明，其作用是显而易见的：

1、使“谁受益、谁负担”的投入政策落到实处：

组建农民用水者协会后，广大用水户既是受益者，也是所有者，他们已成为工程实实在在的主人，其参与修复改造、经营管理的积极性得到显著提高。他们通过协会“一事一议”的形式，积极献计献策、投资投劳，使田间斗分引顺腰渠的维修改造不再成为管理中的难题。如洛惠渠中干下段，自今春成立段级农民用水者协会以来，积极争取农发项目及中低产田改造项目，在全段11条斗中已列入项目的有10条，规划投资240多万元，改造渠道67km，之后协会又分头召开了5次用水组会议，落实了近120万元的群筹费用，保证了项目的顺利实施，目前已完成了任务的40%，其进度明显超前于其他未改制田块。又如东干8斗协会，自去年夏季成立以来，通过协会有关会议，组织用水户投劳6000多个，累计整修渠道3次16 km，维修建筑物28座，确保了各级渠道畅通无阻，适时用水。协会的组建，不仅使广大用水户成为经营管理的主体，同时也成为田间工程投入的主体，从而使大家一贯倡导的“谁受益、谁负担”的政策，切切实实落到了实处。

2、使用水户变被动用水为主动引水，农田灌溉用水的时效性显著提高。

过去，农民用水要靠村组干部要水、段斗计划安排。有时村组干部因换届或婚丧嫁娶等其他杂事，无人或不及时联系组织，农户只得老等，从而错过农灌时机。协会成立后，可以彻底摆脱“行政组织”，而由协会执委会成员依据会员的意见，以及河源来水、灌区计划，积极争取水源，适时向会员服务，使农田灌溉的时效性明显增强，单方水的效益大大提高，农户的浇地负担相对下降。其中洛惠渠东干五斗农民用水协会就是一个典型的例证：该斗位于东干渠中段，全斗面积3900多亩，过去用水可以说是“两头急中间疲”，管理站急的动员，农户急的乱跑，可就是因为村组无干部或村组干部有事等原因，农户迟迟浇不上地。成立协会后，执委会一班人充分认识到灌区的缺水性及先期用水的重要性，及时组织会员狠抓先期用水。从过去的三个灌季来看，该斗    99万m3 80%属于全局按比例分水前所用的，年均灌水次数也由过去的1.9次提高到2.8次，使该斗农田在干旱时期不显旱，年引水量、水费收入也突现全站第一，粮棉产量均比协会前提高了30%，单方水的效益也由过去的0.8kg/ m3提高到1.4 kg/ m3。从而使专管单位、协会及农户各方受益。

3、加快了田间高效用水、廉洁管水格局的形成。

过去，由于田间配水，收费的透明度不高，加之因行政区域的因素，不少地区农户习惯于“一斗一引或一斗一组”的“包葫芦头”式配水，不但延长了灌溉轮期，而且田间渠道  损耗也明显加大，于些同时，不少农户缺乏参与管理及惜水爱水的意识，大小漫灌及决口饱水现象时有发生，从而造成斗口亩次定额过高，农户浇地负担居高不下，下游地区的农户“浇地难、负担重”的问题愈演愈烈，这也是近几年灌区由下而上面积萎缩的主要原因。

协会成立后，由于协会的民主决策、广泛监督、专业管理机制，使得田间科学配水、高效用水、廉洁管水的格局正在形成，一是每个灌季开始前，由执委会起草的灌季用水计划，均由协会会议表决通过，每个轮期的配水计划均通过用水组代表会议通过。计划执行期间，农户都能积极参与维护用水秩序，随忌扒口、抢水、偷水及用水期间打架斗殴现象明显减少，代之而来的是先下游、后上游、合理轮灌、均衡受益的科学用水格局。二是协会成立后组建的“专业护渠浇地队”，有利于推广“二八、三七”改水等先进的灌水技术方案；而且由于广大农户的充分参与，可以进一步调动其惜水、节水的积极性，淹路灌壕和大水漫灌等浪费水量现象日渐希少。洛惠渠中干下段自今春成立协会后，据其十四斗测试，斗口灌水定额由过去的120m3/亩下降到87m3/亩，田间水利用系数（不含斗渠）由过去0.75提高到目前0.84，单一灌溉面积已占设施面积的91%。三是协会实行水、费分离的办法，可以进一步杜绝“搭车、加码”和人情水、关系水等现象。特别是由于协会“民主决策、程序公开、相互监督”民主管理机制，有利于在辖区内促成“廉洁管水，高效用水”格局，可以进一步调动广大会员参与管理、抗旱灌溉的积极性。

4、可以打牢灌区运营之根基，推动灌区的可持续发展

如前所述，斗渠及其以下田间工程是灌区良性运营、可持续发展的基础。通过改制并组建农民用水者协会后，彻底改变了过去那种“只用不管、工程失修、管理粗放、面积萎缩、效益下降”和“两头急中间疲”的不良局面。而且，通过进一步的完善后，可以真正建立起以由广大用水户参与的，集责、权、利为一体，修、管、用相结合的田间工程管理新机制，促进田间工程的良性发展。从而使专管单位能够腾出更多精力，更好地抓好骨干工程的建设、管理和运营工作，使骨干工程和田间工程相辅相成、齐头并进、良性发展，最大限度地发挥灌区设施效能。

三、问题与讨论

 灌区农民用水者协会这一参与式管理的新事物，从引进、试点到推广，在我省乃至我国虽然只有短短的几年时间，但取得了长足的进步。实践证明，在灌区内建立具有独立法人地位的农民用水者协会，把末级渠道的管理权和使用权交给农民，增强了农民自身的责任感和主人翁意识，农民参与管理的积极性得到了充分发挥，并取得了显著的经济效益和社会效益，显示出强大生命力。但是，要全面推广农民用水者协会，也存在一些殛待解决的问题：

1、协会的社会地位有待进一步明确：

我国灌区农民用水者协会从试点到推广已有7-8年左右的时间，但除了名义上的注册以外，至今没有哪一级政府出台一个比较完整、规范的法规性文件。目前，协会的活动范围窄、管理权力小，难以适应市场经济的需要；社会地位得不到明确，在与各级政府及社会各部门之间的交往中始终处于弱者地位。政府若配合村民自治法规，出台相关文件，不仅使农民用水者协会的社会地位得到明确，同时也可使协会在社会与经济活动中，对国家集体应承担的义务、自身的建设、运行、管理、经济利益及发展方向得到明确。

2、对协会的扶持力度应进一步加大：

农民用水者协会毕竟是一个新生事物，加之目前的“三农”现状，要确保其持续有效地向前发展，政府及专管单位要象培育“小生命”一样，加大扶持力度：一是要解放思想，松绑放权，把该属于协会的权和利要放足让完，让其全心全意地自主发展；二是帮助协会争项聚资，采取项目带动的办法，加快支斗渠及其以下田间工程的修复改造步伐，确保协会尽快走上良性运营的轨道。

3、对农民的宣传教育及技术培训工作要不断加强；

鉴于目前农民的思想素质及经济现状，我们在宣传教育工作当中，要特别注意宣传的内容与方法，要多用事实少用套话，让农民在事实面前，感受协会的概念、目的、作用和意义。否则，难以取得农民的从分信任、理解和参与，协会只会是名义上的“协会”。同时，专管单位要采取多种形式，加大对协会会员、特别是执委会成员有关灌溉管理基本知识、业务技术的教育培训力度，不断提高他们的基本素质。以有利于协会向规范化、良性化方向发展。

四、结束语

实践证明，农民用水者协会完全不同于过去的“斗委会”。后者是计划经济条件下，以行政为主体组成的权力组织；而前者是社会主义市场经济条件下，与现行村民自治体制相一致的，是由广大农民用水户组织起来的具有法人地位的灌溉服务协作组织。推行以“农民用水者协会”为代表的参与式灌溉管理，可以实实在在地建立起由广大用水户参与的，集责、权、利为一体，修、管、用相结合的田间工程管理新机制；它不仅能够填补目前斗渠工程的“投入真空”，落实管护维修责任，而且可以促进高效用水、节约用水，起到“减负增效”的作用，推动灌区整个系统的不断改革和可持续发展。