许志方：正确理解和建立农民自主管理的管理体制

明确小型农田水利工程的所有权

我国小型农田水利工程的特点是分布广，遍及全国各省区的山区、丘陵和平原；数量多，不完全统计有2000多万处；种类繁多，有引水、蓄水和提水灌溉工程，塘坝、水窖、机井、蓄水池和各种形式的灌排设施和机具等。对如此庞大的水利系统，若要靠政府管理、维修，显然负担过重，也难以管好。小型农田水利工程主要属于公益性范畴，农民是直接受益者。因此，在原则上应由受益农民自主管理。

但如何正确理解和建立农民自主管理的管理体制尚有一些问题需要进一步明确和解决：一是明确小型农田水利体制改革目标。总的目标是既能适应社会主义市场经济的一般规律，又能满足小型农田水利可持续发展的要求。由于小型农田水利系统的水资源，包括地表水和地下水资源主要是属于国家所有，这个系统的服务对象是广大农民，目的是提高农田抗御旱涝灾害的能力，保证农业的增产和丰收。因此，建立的体制仍应受国家和政府的宏观管理和调控，政策引导和财政扶持。

二是明确小型农田水利工程的所有权。改革小型水利管理体制以前，必须明确各类水利工程的所有权。凡是过去按“民办公助”原则由公社或集体兴建的小型工程，其所有权仍应属于集体。而现在实际上已归属于基层乡、镇或村所有。另一种情况是有地方政府出资兴建的小型水利工程，其所有权很明确，属于地方政府的专业管理部门，如县、区水利局等，这类工程也是体制改革的对象。关键是如何把所有权和经营权分离，把经营权全转让给农民用水者自主管理。第三种情况是本来由农民自建、自管、自用的小型工程。这类工程的规模一般很小，如一口井、一个池塘、一个小型水库或一只流动的排灌机船等。这类工程的所有权是很明确的，应有产权证，并在法律上受保护。但在水资源，特别是地下水资源比较缺乏的地区，政府部门对这类工程也要实行宏观管理，新建机井或提水泵站必须经管理部门批准。

制定农民参与管理的立法或政策

用水户参与管理和成立用水户协会，涉及到灌区部分水利设施的所有权转让问题，这要求有法律上的保障和政策上的依据。国外，在这方面有不少经验，参与管理要有法律保护。但我国已试点建立的大多数用水者协会都尚未取得法人地位或成为独立的经济实体，对已转让的水利设施也没有明确所有权。从长远来看，会影响农民投资和参与管理的积极性，从而影响对水利设施的不断改善和更好的维护。值得注意的是在我国颁布的《中华人民共和国水法》中，对农民参与灌溉管理的体制和用水者协会也没有提及。在这种情况下，即使用水户协会已经成立，估计今后在运行工作上会十分困难，特别是对缺乏认识者似乎找到了借口。但为了使已建立的用水户参与管理制度和用水者协会健康地发展，并进一步推广用水户参与管理的经验，建议在地方法规或有关部门改革中明确用水户协会是具有法人地位的经济实体，明晰转让部分水利设施的所有权与使用权的关系，或明确延长使用权的年限，以激发用水户参与管理的积极性。

灌区管理改革应分两步走为宜

世界银行专家查理·瑞丁格指出，中国的灌区改革应该分两个方面，一是基层农民的用水改革，二是整个灌区管理机构改革。否则灌溉系统就管理不好，提供的服务也不会很好。这个意见值得重视。我国灌区的管理改革，应该分两步走为宜：第一步让用水户真正成为自己所管工程及用水的主人；第二步再考虑整个灌区管理机构改革，是否成立或如何成立供水公司的问题。灌溉水是商品水，水价应该在水成本的基础上进行计算，即除水成本以外，还应包括年管理运行费、水利设施的折旧费和利润。灌溉工程含公益性质，为农业提供用水是保证国家的粮食安全，在制定水费标准时应考虑一定的优惠，特别是我国农民尚处于低收入水平。目前有些灌区管理机构已改成三极管理，即灌区管理局——供水公司——用水户协会。称之为供水公司就必然是一个盈利单位，要向农民取利润，要向国家纳税金。否则就不是一个名副其实的公司。我们认为，有的灌区主要是农业用水，还是保留原来的管理站或管理所为妥，集中主要精力提高用水服务。对一些有较多工业和城镇供水任务的灌区或水库管理部门，则可考虑单独成立供水公司，按市场经济规律经营管理。

郭卓然：如何建立长效投入机制

投入机制和组织方式的变化

当前，广大农村积极推行税费改革，这是新中国成立以来继土地改革、家庭承包经营之后的又一重大变革。实践证明它既减轻了农民负担，又促进了农民增收，是一项深受农民群众欢迎的惠民政策。当然，在农村税费改革中取消“两工”，实行一事一议，民主决策，也必将使农田水利投入机制和组织方式发生很大变化。一是投工投劳数量和投资渠道的不稳定会直接影响到农田水利建设的投入。二是对于公益性、区域性农田水利建设实行“一事一议”更需要加强各方协调指导工作，否则容易导致“议而不决，决而不行”、发动群众难、项目落实难的局面。三是政府组织方式将由行政推动转变为政策引导、效益驱动和民主协商，对农建的组织和领导工作提出了新的更高的要求。在群众投工投劳减少的情况下，农田水利建设的长效投入机制还未完善起来。

五个方面建立长效投入机制

解决这些问题，应从以下五个方面尽快建立农田水利长效投入机制，这既能保持农田水利发展的活力，也是保证农村税费改革顺利进行的重要举措。

一是加大政府的投入力度。农田水利基础设施是一项公益性事业，农田水利建设公益性很强，受益者主要是政府和农民。政府应该是农田水利建设的主要投资者，农民是农田水利建设的积极参与者，在取消“两工”的情况下，政府理应承担起农田水利建设的重任，加大投入力度，努力改善农业基础条件。采取“民办公助”的方式，扶持和引导农民自觉自愿投入农田水利建设。2005年中央1号文件把加强农田水利基础设施建设提高到很重要的位置，体现了党中央对农田水利基础设施建设的重视。应该按照中央1号文件的要求，在稳定现有各项农业投入的基础上，积极调整国民收入分配结构，新增财政支出和固定资产要切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。要尽快建立小型农田水利设施专项补助资金，并保证专项资金每年稳定增长，对农民修建的水利工程给予补助。

二是鼓励和吸引社会资本参与农田水利基础设施建设。农田水利基础设施建设单靠政府投入是不够的，也是不现实的。农田水利基础设施建设市场要向个体和私营等民营资本放开，拓宽投融资渠道。加快小型水利工程产权制度改革，是农田水利基础设施发展的动力，也是搞活农田水利建设市场的积极因素。按照“谁建设、谁投资、谁受益、谁管理”的原则，大力发展国有资本、集体资本和民营资本参股的混合所有制农田水利工程。积极发展民营农田水利工程项目，民营建设项目由水利部门列入水利工程建设规划和年度投资计划，并统一税费政策、资源利用政策、投融资政策和财政扶持政策，只要依法经营，就应保护其合法权益，为民营资本进入农田水利建设市场创造公平竞争的环境。

三是引导农民群众投工投劳。农田水利建设离不开农民群众，农民群众也迫切需要搞好农田水利建设，改善农业基础条件。要坚持农民自愿、注重实效、民主决策的原则，按照“一事一议”的方式，引导农民群众兴修农田水利工程。农民选定的项目只要符合总体规划，就要积极支持，并在资金、技术等方面给予扶持，调动农民投入农田水利基本建设的积极性，逐步建立农民自愿参与、村社自行组织、政府协调服务的组织形式，改变过去由政府统揽包办、农民被动集资投劳的办法。

四是强化信贷支持。各级政府要帮助农民群众谋划前景好、效益高的项目，以取得金融部门信贷支持。金融部门要对符合信贷政策的农田水利工程实行信贷扶持政策，适度放宽贷款条件，扩大面向农户和投资者的小额信贷。各级财政给予适当贴息扶持，进一步优化信贷投资环境。

五是创新农田水利工程建设模式。对于农户自用为主的微型工程，应实行“自建、自有、自管、自用”的体制，政府可采取“民办公助”的方式给予补助。同时，对于农户自有工程未用完的水，允许农户之间按平等协商、互利互惠、有偿服务的原则，相互调剂余缺，以充分发挥工程和水资源最佳效益；受益农户较多、特别是跨村或跨乡的小型水利工程，要按水系和区域范围，组建用水户协会等多种形式的管理体制；以向乡村企业、果园、种植场、养殖场等供水为主，兼有村民生活供水任务的经营性小型农村供水工程，应参照“股份合作制”模式组建企业法人实体，按照企业模式运作，实行多方投资入股，企业内劳动者平等持股、合作经营，劳动者与所有者相结合，股体和劳动共同分红的办法；集体所有的小型水利工程可以实行所有权与经营权相分离，村组集体保留所有权，通过委托管理或拍卖、租赁、承包、股份合作等方式搞活经营权。集体所有资产退出形成的资金，要继续用于支持发展农田水利。水行政主管部门要依法加强管理和指导，防止不正当竞争和掠夺式开发资源，保障防汛安全和抗旱应急调度。