新疆地处内陆干旱区，“荒漠绿洲、灌溉农业”的典型特征决定了农田水利基本建设在农村经济中的基础主导作用。近年来新疆在加入WTO和农村税费改革全面推行的新形势下，农田水利基本建设在投入机制、组织管理体制等方面发生了重大变化，同时也呈现出许多新问题。面对这些新问题，新疆各级党、政领导和水利工作者，认真学习，深入领会中央【2005】1号文件精神，紧紧围绕着改善农业生产条件，提高农业综合生产能力，促进农村经济发展，农民增收和保护生态环境等目标，以政策建设、体制改革和机制创新为重点，开展了扎实有效的工作。
一、“十五”新疆农田水利基本建设情况
“十五”期间，新疆农田水利基本建设成效显著，特点鲜明，主要呈现出以下五点发展趋势。
（一）以节水灌溉为重点的农田水利基本建设快速发展。自治区以节水灌溉示范项目、优质棉基地节水项目、财政扶贫节水项目、日本国际协力银行贷款节水灌溉项目、塔里木河综合治理节水项目、大型灌区节水改造、世行二期节水项目、牧区水利示范项目、草原生态节水建设项目、农业综合开发节水等重点项目拉动，共投入建设资金53.18亿元，新建渠道防渗工程1.28万km，新建田间高效节水灌溉面积171.08万亩，与“九五”相比增加167%，其中喷灌工程74.74万亩，比“九五”增加39.8%；微灌工程由“九五”的3万亩发展到目前的76.9万亩，是“九五”的24倍，低压管道灌溉工程22.54万亩，维修灌排渠道17.29万公里，新打机电井0.86万眼，解决人畜饮水困难249.5万人。通过以上工程建设，使干、支、斗三级渠系防渗率由0.51提高到0.56，渠系水利用系数由“九五”末的0.48增至0.52，灌溉水利用系数提高到0.43。在引水量不增加情况下，新增灌溉面积261.2万亩，改善灌溉面积1000余万亩。改良盐碱地285.9万亩，改造中低产田574.3万亩，全疆的灌溉面积由1949年的1600万亩发展到6600万亩，有效灌溉面积发展到4745万亩，节水灌溉工程面积发展到目前的3000万亩，占总灌溉面积的45%。毛灌溉定额由“九五”末的746m3/亩降至目前的700m3/亩，已形成了较完善的农业灌溉系统。
（二）积极开展末级渠系供水管理模式改革。新疆推广“供水到户”的管理模式，全面实行供水证、供水卡制度、量水设施建到地头、核定作物用水定额、加强水费征收，使用统一的水费专用发票，截止目前，全疆灌区推行“供水到户”的面积为2580万亩。推行供水到户的灌区平均每亩节水31m3以上，年节水7亿m3以上；平均亩减少农民不合理水费支出4.5元，受益人口超过了700万人，全疆年减少农民不合理支付费用总计超过了1亿元。同时借水费名义搭车收费及乱摊派、乱收费的现象得到有效遏制。
在抓好“供水到户”工作的同时，自治区加快了末级水价改革步伐和农民用水者协会的试点。水利厅与计委在头屯河灌区开展了农业用水价格延伸至末级渠系核算的试点工作，试行最终到户的“一线通”供水价格。博州、哈密、昌吉、巴州等地在村一级开展农民用水者协会的试点及推广工作。按照成立农民用水者协会的有关程序和要求，农户选出了自己信赖的协会会长及成员；协会制定了《用水者协会章程》、《用水者灌溉管理制度》等一系列规章制度。协会不仅承担供水到户的相关工作，同时负责末级水利工程的管理及维护工作。
（三）在农村水利政策体系研究上有较大突破。近年来，自治区相继出台了《自治区水利工程供水价格管理办法》、《全疆农业节水灌溉项目管理办法》、《自治区水利工程管理体制改革实施意见》、《新疆维吾尔自治区取水计量设施管理办法》、《新疆维吾尔自治区水利工程价格核算办法》、《新疆维吾尔自治区进一步加强农业节水建设指导意见》、《新疆小型农田水利基本建设“以奖代补”实施办法》、《新疆小型农村水利工程管理体制改革实施意见》、《新疆维吾尔自治区凿井管理办法》、《塔里木河流域水资源管理条例》、《新疆维吾尔自治区灌区基层管理体制改革实施意见》等政策法规性文件。确立一系列新时期水资源开发、利用、节约、保护和管理的制度，明确建立区域水权、生态水权和个体水权原则，细分区域和个体节水的法律义务，为新疆的农村水利基本建设在政策上保驾护航。
（四）自治区各级党、政领导高度重视农田水利建设，政策好，思路明，步伐快。在自治区各级党、政领导的高度重视和关注下，全疆十四个地（州、市）的领导充分领会加强农田水利建设的重大意义，各级政府同心同德，明确思路，大力推动农田水利建设步伐。巴州政府率先出台《自治州加强农田水利基本建设的决定》和《自治州农田水利基本建设“以奖代补”实施办法》，州级财政每年拿出1500万元，县（市）级财政每年筹措2500万元用于节水建设“以奖代补”，年新建防渗渠道1200km，占全疆年完成任务的30％；塔城地区发扬自力更生的“裕民”精神，年完成防渗渠道800km，地县财政每公里防渗渠道补助27t水泥，挖渠、沙石料、砼板的运送均由农牧民投工、投劳完成，年完成任务占全疆的20％；博州、昌吉州、哈密地区也相继出台了农田水利基本建设“以奖代补”办法，各级财政积极筹措资金加大农田水利建设投入力度，加快我区农村水利建设的步伐。
（五）进一步完善农业节水技术体系建设。全疆以各级水利部门在节水技术推广方面，积极引进、研发、推广一批投资少，节水效果好、适合新疆特点的先进节水灌溉技术和设备，如：加快完成了棉花、哈密瓜等经济作物膜下滴灌技术的大面积推广应用，截至目前已推广膜下滴灌面积500万亩，占全疆高效节水灌溉面积的60%以上，比常规灌溉节水30-50%，增产15-20%；推广“∪”型渠道衬砌技术，小型自行式喷灌机组和小型移动式喷灌机组等；在防渗材料上，引进了苯板、水泥土防渗等新技术，研究推广了覆膜灌水技术，研制成功了渠道量水设备。这些新技术的引进、研制和推广，降低了节水建设的成本，提高了工程的质量和效益。
二、2005年新疆农田水利基本建设情况
2005年新疆农田水利基本建设以中央1号文件精神为指导，以应对新形势，加快建设步伐为出发点，狠抓农田水利建管机制改革和相关政策、制度建设、前期工作建设及面上工作的组织与领导。使农田水利呈现出以管理促建设，以建设和管理的同步发展推进农田水利工作的整体发展的新局面。
（一）切实贯彻落实中央1号文件精神，进一步加强对农村水利建设的投入。近年新疆全面推行中央“税费”改革政策，使以往形成的“两工”和按地亩集资、人均筹资等投入制度被取消，造成建设规模、速度减缓。今年中央1号文件明确了各级财政设立农田水利建设专项补助资金，对开展小型农田水利设施建设以“民办公助”的方式予以支持。自治区贯彻中央文件精神，首先根据新疆小型农田水利工程公益性强的特征，研究制定了《新疆小型农田水利基本建设“以奖代补”实施办法》。明确了自治区财政每年在预算内落实小农水资金4300万元，作为“以奖代补”的专项补助资金。以“先干后补”的形式，对经村民代表大会“一事一议，民主决策”的小型农田水利项目进行奖励补助。自治区奖励补助资金占项目立项资金的20-30％，同时要求地县财政配套资金足额到位。
（二）加强前期规划工作力度，提高建设项目的科学性。按照水利部要求，编制完成了《新疆节水灌溉发展“十一五”规划》、《新疆牧区草原生态保护水资源保障“十一五”规划》、《新疆“十一五”水利发展与水安全规划》、《新疆小型农田水利工程建设规划（2006-2015年）》、《新疆农业节水发展规划》；并组织新疆水利水电勘测设计研究院、水利水电科学研究院、自治区农科院、自治区土壤肥料工作站、中科院生地所、新疆农业大学、国土资源规划设计院等7家科研院校单位编制《新疆绿洲灌区盐碱地改良利用规划》；针对新疆土壤盐碱地严重的特点，启动新疆县级盐碱地改良利用规划工作，并以伽师、岳普湖、库车、新和、尉犁、哈巴河、阿图什、吉木萨尔等8个县（市）为试点，完成了盐碱地改良利用的可研编制与项目审查。这些工作为新疆“十一五”大力开展农田水利建设奠定了坚实可靠的科学基础。
（三）加强节水示范项目和牧区水利试点项目建设与验收。自治区紧密围绕强制性节水及效益性节水两大机制，启动农业节水示范区、试点县（市）建设工作。同时以牧区水利试点项目为先导，为草原生态保护水资源保障规划的全面实施作好前期的准备工作。截止目前，我区已完成节水示范项目45个，完成总投资8591万元，其中国家补助资金4200万元，地方自筹资金4391万元；完成牧区水利试点项目16个，完成总投资8591万元，其中国家补助资金4200万元，地方自筹资金4391万元。
由水利厅组成专家验收工作组，严格按照水利部和自治区项目管理办法对2001至2005年已完成的51个节水示范项目和牧区水利试点项目进行了检查验收，对问题突出，达不到验收标准的项目，逐一进行反馈通报，限时纠正，规范了项目管理程序。
（四）积极开展小型农村水利工程建管体制改革试点工作。近日，自治区制定了《新疆小型农村水利工程管理体制改革实施意见》，并在全疆范围内开展了小型农村水利工程建管体制改革试点工作。同时，积极开展小型农田水利管理体制改革试点工作，通过“承包、租赁、拍卖、股份制及股份合作制”等方式明晰了工程设施所有权，调动了农民和社会各界投资办水利的积极性；修复改造了一批闲置甚至报废的水利设施，实现了水利资产的保值增值；强化了管理，提高了水利设施的利用率和农田灌溉、城乡供水的保证率，取得了显著的经济效益，加速了水利产业化进程。2005年我区选择了部分县（市）进行试点，研究和总结改革经验,力争在2009年全面完成全疆的小型农村水利工程管理体制改革任务。
（五）加快用水户参与灌溉管理改革的步伐。为推进用水户参与灌溉管理工作，新疆通过边试点、边规范、边推广，促使新疆的农民用水者协会从无到有，规模从小到大，逐步发展起来，取得了显著成效。目前全疆已组建农民用水者协会661个。这种以用水者协会为主要形式的农民用水合作组织成立后，通过互助合作，自我服务，民主管水，有效解决了长期以来灌区田间工程有人用、没人管、水费计收难、水资源浪费、工程设施破损严重等问题，增强了农民民主管理意识，改进了工程维护和田间灌排服务，减轻了农民不合理负担，促进了节约用水，深受当地农民、地方政府和灌区专管机构欢迎。
为更好的加快推进用水户参与灌溉管理工作，自治区于近期出台了《新疆维吾尔自治区灌区基层管理体制改革实施意见》，以促进现有改制渠道管理模式的转型，组建具有独立法人资格的农民用水协会，全面确立灌区专管机构与群管组织的新型供求关系。实施意见强调农民用水者协会必须坚持自愿、公开、民主的原则，在组建过程中，要成立由政府主管部门和灌区管理单位组成的筹建领导小组和工作班子，做好资产移交工作；并要搞好登记注册工作，做到合法经营，依法运行；同时提出各灌区要积极推广参与式灌溉管理模式，在工程设施比较好的地方加快组建农民者用水协会，在已有农民者用水协会的地方优先安排工程投资，尽快完善工程设施，真正做到软、硬结合，发挥更大的效益。
（六）将盐碱地改良工作纳入农村水利基本建设的重要内容。随着我区绿洲耕地面积的不断扩大，受自然和人为因素的影响，造成灌区土壤不同程度的次生盐碱化。目前，新疆已成为全国盐碱地面积最多，分布范围最广的地区之一，盐碱地面积达到1800余万亩，占耕地面积的31％。土壤盐碱化严重制约了我区农业四大基地建设和优质高效农业生产及农村经济的发展。自治区为贯彻中央做好“三农”工作的方针，提高土地有效利用率，增强农业综合生产能力，改善农业生产条件和生态环境，高度重视盐碱地改良工作，将其纳入农村水利基本建设的重要内容，大力抓紧开展新疆盐碱地改良规划工作，以摸清全区盐碱地分布现状、成因和改造潜力，进而提出改良方法和措施，编制出符合新疆实际、有较强操作性、能指导实践的《新疆绿洲灌区盐碱地改良利用规划》。此项工作对于确保我区农业四大基地建设用地，实现农民增收、农业增效和农村经济持续健康发展具有重要现实意义。
三、“十一五”新疆农田水利基本建设思路
（一）“十一五”农村水利改革的总体思路和目标
认真贯彻落实2005年中央1号文件精神，树立和落实科学发展观，将以人为本和“五个统筹”的理念贯穿到整个农村水利工作中，以保障饮水安全、粮食安全和保护生态环境为目标，积极探索新形势下开展农田水利基本建设的新机制、新办法。改革与农业发展不相适应的水管体制和融资体制，研究建立政府采取“民办公助”的方式，通过“一事一议”和民主议事，引导和动员农民对直接受益的农村水利工程投资投劳。探索民营水利发展的扶持政策。继续推进小型农村水利工程管理体制改革，着力研究公益性强，直接经济效益差的小型农村水利工程的改革试点。大力推进以广大农牧民参与管理为主的灌区管理体制改革，2010年实现末级渠系民主管理，建立和完善农民用水合作组织。2006年进行小型农村水利工程管理体制改革试点，2009年全面完成小型农村水利工程管理体制改革的任务，实现我区农业增产、农民增收，提高农业综合生产能力。
（二）“十一五”农村水利改革的任务及措施
农田水利基本建设对提高农业综合生产能力，改善农村生产生活条件，促进农村经济发展和农民增收起着至关重要的作用。
1、深化农村水利投融资体制改革，积极拓宽新形势下农村水利投入渠道
（1）增加基本建设投资中用于农村水利的比重。中央【2005】1号文件规定“农村小型农田水利建设项目，应从地方基本建设计划中安排资金”的精神，自治区财政尽快恢复农田水利基本建设专项资金8600万，并逐年递增，用于全疆农田水利基本建设。
（2）制定优惠政策，鼓励利用信贷资金进行农水建设。通过财政贴息的办法，鼓励吸引各类信贷资金支持农村水利工程建设，调动群众和社会投入的积极性，引导农民使用国家贴息贷款和小额贷款。
（3）积极引导社会各界和农民向水利投入。鼓励实行合资、独资、股份合作等多种形式兴办水利，实现自建自管自受益。政府可以通过贴息贷款，以奖代补等多种方式注入引导资金。
（4）建立合理的农村水价形成机制。对农村引水灌溉工程和供水工程要分别确定合理的水价。运用价格杠杆，逐步使农村水利工程特别是灌区工程和供水工程走上自我维持，自我发展的良性运行道路，同时将征收的农村水费较大部分返还，专门用于灌区改造、水源工程建设，以及盐碱地改造和发展节水农业。
2、建立和完善农村水利建设新的组织形式
（1）做好宣传，加强领导。大力宣传水利工程是农村的重要基础设施，兴修农村水利是农民的根本利益所在，是改善农村生产条件的生产经营行为，也是实现脱贫致富的重要途径。打破凡农民出资即视为增加农民负担的理解，引导农民群众正确区分正常合理的负担与“三乱”的区别，使农民认识到兴修水利不是不合理的负担，从而使广大农民群众在经济发展的新时期坚持不懈地开展农田水利基本建设。
（2）调整工作思路和工作方法，适应税费改革大局的需要。一要改革以往各级领导单纯依靠行政命令进行干预的状况，将工作重点转移到抓政策、抓管理、抓服务上来，引导乡村自主实施农田水利基本建设。二是在农田水利基本建设上要贯彻量力而行的原则。从以往注重规模和声势转移到更加注重效益和质量上来，引导农民结合产业结构调整，搞实实在在的水利建设。三是引导农民进行产权制度改革，促进农民进行资本运作，发展股份合作，努力从市场机制中得到利益。
（3）全力创新“一事一议”制度的实现形式。农村水利建设是一项群众参与度高的综合性系统工程，除村内小型水利工程实行“一事一议”制度外，要千方百计创新“一事一议”制度的实现形式，通过政府前期投入的引导资金采用“民办公助”方式，调动农民群众的投入积极性。
3、深化农村水利工程管理制度改革
（1）抓好产权制度改革。集体所有的农村小型水利工程，要积极推行产权等各项管理制度改革，通过“承包、租赁、拍卖、股份制及股份合作制”等方式，明晰所有权，搞活经营权，放开建设权，盘活存量资产，实现小型水利工程建、管、用和责、权、利的统一，并向“股份制办水、商品化用水、企业化管水”的方向努力，逐步建立符合社会主义市场经济要求的小型水利工程管理体制和建设发展机制。
（2）深化农村水利工程管理单位改革。降低成本，减员增收。大中小型灌区要逐步建立农民用水者协会，按照政府调整、农民代表参与，民主协商，市场运作的方式管理，充分发挥农民用水管水的积极性。要加强水费计收工作，尤其是避免搭车收费和乱收费的情况出现，切实保护农民的利益。
