2005年，是海南省农村税费改革全面推进的一年，各项政策法规纷纷得以落实实施，取消农村“两工”（义务工、积累工）就是其中之一，“两工”的取消有利于减轻农民负担，建设和谐社会，但同时对以往主要依靠农民投劳的农田水利基本建设工作是一个不小的冲击，可以预见，农田水利工程设施建设将出现很大的投入缺口，并可能引起“滑坡”。为此，中央财政从今年起试点施行了小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金，发出了公共财政向小型农田水利设施建设资金倾斜的强烈信号。我们只有认清形势、调整思路、勇于创新、积极应对，才能促进小型农田水利建设健康有序地发展，更好地为农业增产、农民增收和提高农村综合发展能力做贡献。

一、农田水利效益机制的根本问题

投入主体和受益主体的关系问题是农田水利效益机制的根本问题。在实践中，利益主体的不明确是小型农田水利建设在投入机制、组织形式、管理方式等方面弊端的根源。表现在以下方面：一是投资与受益的不完全一致，小型农田水利建设的公益性质，决定政府是主要的投资者，农民是直接的受益者，政府的意志与农民的具体生产要求存在一定差距。二是投劳与受益的不一致，农民的投劳是小型农田水利建设的重要力量，但在土地家庭承包和灌区集中管理的条件下，一个农民或者一个村、一个乡镇农民的投劳，很可能是为下游灌区另一个农民的用水无偿服务，投劳的积极性很难调动。三是农田水利设施效益与服务对象有关，一样的灌溉供水，为粮食生产服务与为农业开发服务的工程效益差别很大。

二、小型农田水利设施在农业产业化发展中的后发优势

大中型灌区续建配套改造一直是我们建设的重点，经过多年的投资，日趋完善，在今后的建设中将逐步出现投资效益递减的现象。近几年，随着海南省农业产业结构调整和布局的变化，冬种瓜菜、热带高效农业已经与粮食生产构成海南农业的鼎足格局，而前两者发展并不是以挤占粮食生产的水土资源为前提的。冬种瓜菜多通过提高作物复种指数和灌溉节水获得发展空间，高效农业则利用坡地荒地，采取打井或者提水灌溉发展。二者的灌溉保证率要求很高，却大多在大中型灌区的灌溉空白点上发展起来，更多采用小型农田水利设施供水。针对海南农业的新态势和小型农田水利基本建设的新形式，我们专门选取海南香蕉产业的灌溉问题进行了一次调研，从效益机制的分析入手，思考小型农田水利建设的投入问题。

三、小型农田水利受益主体的多元化

海南农业的三分格局，体现了农业的产业化进程，农业不再专属农民，社会自然人、团体、企业甚至海外投资者都可以参与农业开发，这在冬种瓜菜和热带高效农业中表现得尤为突出。例如在我们对香蕉灌溉的调研中，共随机走访了28位香蕉种植者，其中本地农民仅10名，本地投资者6名，外来投资者8名，台湾商人2名，种植工人2名。他们的种植园利用水利工程供水灌溉，自然是受益者。这种多元化的受益主体结构，更能体现出农田水利的公益性，因为作为一种公益性的基础设施，其特征就是为大多数民众提供公共产品和服务，这种大多数应该是不特定的，而单一的农民受益主体结构显然不符合公益性的特征，海南省农业产业化发展，很大程度上促进了农田水利受益主体的泛化，凸显农田水利的公益性质。

四、农民的利益实现形式

虽然受益主体范围日益扩大，但农民仍然是小型农田水利设施的最主要受益者。土地使用权归属农民，小型农田水利设施附存于耕地，为耕地提供灌溉条件，农民是小型农田水利的首要服务对象。其他的农业开发者只有通过向农民租地取得土地使用权，并使用小型农田水利设施提供的公共产品和服务，而农民通过地租得以增收，间接受益于土地收益。地租的高低又直接取决于灌溉条件的好坏有无，有水利设施灌溉保证的耕地比缺少灌溉的土地租金更高。在我们的调查中，有水利灌溉的土地每亩年租金500元，没有灌溉条件的只有300元。

五、生产的需要是加快小型农田水利设施建设步伐的强大动力

不可否认，不论是冬种瓜菜还是热带高效农业，承载其发展的土地都非良田，很多原来连基本的灌溉设施都没有，而其生产则要求非常高的灌溉保证。农业开发者能在灌溉条件远不如农田的土地上创造出远高于粮食生产价值的成果，对小型农田水利设施的高投入是基础。他们不会等到政府配套完善了土地的灌溉设施之后才来开发，而是自己投资建设小型农田水利设施和购置提水设备，创造生产需要的灌溉条件。在我们的调查中，种植园灌溉设施的投入一般占生产成本的15%—20%，除了在渠道里取水，他们还通过打深井、河道提水、建山塘等形式获得灌溉水源，并广泛采用管带灌、微喷灌等先进灌溉手段，以节约用水，节省生产成本。今日的种植园，灌溉水平都非农田所能比的。在海南乐东县万钟公司的7000亩香蕉基地，全部安装了喷灌系统，依靠机井就可以实现灌溉任务。对水资源总量相对充足的海南农业，小型农田水利的发展，完全可以更多地依靠受益群体。

六、小型农田水利效益评价指标的多样化

一直以来，我们对小型农田水利的效益评价使用节水和粮食增产两个指标，这对受益主体为农民，服务功能为粮食生产的小型农田水利设施是合理的，但对冬种瓜菜和热带高效农业不合适。投资者自己兴建了一大批小型农田水利设施，直接为高利润的农业开发服务，并将小型农田水利设施投资计入生产成本，对这些小型农田水利设施效益评价也应该采用货币价值指标。

七、政府在小型农田水利建设中要强化资金引导和规划指导职能

农业是海南省的基础产业，粮食生产、冬种瓜菜、热带高效农业是农业发展的“三架马车”，小型农田水利是农业产业发展基础设施。由于小型农田水利系统的水资源和土地资源属于国家所有，政府应当是主要的投资者，中央财政的小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金和地方财政是政府投资的主要形式，将是小型农田水利建设的可靠资金来源。同时，小型农田水利的服务对象是广大农民和农业开发投资者，他们的生产需要往往走在政府投资的前面，在市场经济规律的驱动下，他们有愿望、有能力建设小型农田水利设施。建立起国家、民间多元投资和农民自愿投工投劳相结合的有效机制是破解当前小型农田水利设施建设投入不足的关键。

应该看到，目前由受益者投资兴建的小型农田水利设施，还处于一种自为状态，自建自用，没有规划，没有统筹周围地块用水，不少水源选择不合理。民营的小型农田水利设施急需一个全省统一的发展规划。