农村水利是发展农业生产和提高农民生活质量的重要基础设施，对农村经济社会发展起着十分重要的作用。建国以来，江苏一贯高度重视农村水利建设，始终将农村水利建设作为农村工作的重要内容，坚持不懈地组织开展农村水利建设。目前200多万座小型水利建筑物与大中型水利骨干工程紧密结合，构成了一个有机整体，初步形成了一个能挡、能灌、能排、能降、能控制、能通航的新水系。全省粮食产量在上个世纪80年代达到300亿公斤，90年代初稳定在325亿公斤左右，上世纪末突破350亿公斤大关。农村水利基本建设作出了巨大贡献。

2001年，我省全面实行农村税费改革，传统农村水利建设的投入机制、组织方式、管理运行模式，已不能适应新时期农村水利发展的要求。同时，经济社会发展对农村水利提出了新的要求，服务范围要拓宽，内容更加丰富。为此，我们重点开展新形势下农村水利机制和体制的研究，探索发展途径，调整工作思路。经过几年的探索和实践，我省的农村水利建设走出了较为困难的时期，保持了较好的发展态势。

2005年全省农村水利建设投入23亿元，重点实施了县乡河道疏浚、大型灌区改造、山丘区水源工程和里下河腹部圩区治理四大工程，各项农村水利建设年度任务全面完成。随着中央和省委、省政府加强农村水利建设各项政策的深入落实，我省农村水利建设必将迎来一轮新的高潮。

一、加强调查研究，客观分析形势

尽管我省农村水利建设已经有了一定的基础，但随着农业和农村经济工作进入新的发展阶段，特别是农村费税改革后，我省农村水利建设与农村经济社会发展不协调的因素和严重滞后的问题越来越突出。主要有四个突出的问题,一是现有工程基础比较薄弱，标准不高。全省旱涝保收田面积仅占耕地的63%，中等以上干旱年份，1500万亩农田不能实现有效灌溉；丘陵山区4500多平方公里水土流失面积亟待治理，生态环境治理任务仍很艰巨；全省5000多个圩子，完全达到防洪除涝标准的不到一半；不少地方沟河淤积严重，引排标准不到10年一遇，淮北地区一般只有5年左右，全省中沟以上淤积土方超过13亿立方米，农村水环境日趋恶化；二是工程老化失修严重，效益衰减。全省200万座小沟以上建筑物，每年老化、报废的在3万座以上，新建速度赶不上与老化失修、报废的速度。三是农村经济社会的全面协调发展，对农村水利建设提出了更新、更高的要求。农业发展由过去只注重粮食产量向重视农产品多样化转变，既要稳定粮食生产能力，保证粮食安全，又要大力促进农业结构调整，迫切要求提高农田灌、排、降标准；农村城镇化战略的实施，确保人民生命财产的安全，迫切要求提高小城镇的防洪保安能力；提高农民的生活质量，迫切需要解决好农村居民饮水安全问题；农村存在的水资源紧缺和浪费并存的矛盾，迫切要求加大农业节水灌溉推广力度；农村水环境恶化，迫切要求进行农村河道整治，加强水土流失治理和生态修复。四是税费改革后，农村公益型基础设施的投入机制尚未建立，农村水利建设投入锐减。据统计分析，取消统一规定的劳动积累工和义务工，全省每年投工从3.6亿个工日下降到0.6亿个左右，净减少3亿个，取消村提留和乡统筹费，每年减少农民筹资6亿元左右，两项合计超过36亿元。

近年来，我省将如何搞好新时期农村水利建设作为今后一段时期调查研究工作的重点，一是组织全省水利系统开展调研，摸清情况，提高认识，统一思想，探索解决问题的途径；二是坚持部门合作，争取多方支持。请省政府政研室、发展改革委员会、财政厅等部门共同调研。三是及时向党委政府报告调研成果，提供决策依据，提出加快农村水利建设意见。

二、出台政策意见，强化政府行为

农村水利工程以社会公益功能为主，需要政府推动引导和政策扶持，在农村水利转型时期更为必要。我们在近几年调研成果的基础上，提出了关于加强农村水利建设的建议。 2004年12月，江苏省人民政府出台了《关于加强农村水利建设的意见》，主要内容为：

（一）将农村水利建设定性为农业和农村经济社会发展的命脉

《意见》指出：加强农村水利建设，是提高农业综合生产能力、保障粮食安全的重要条件，是改善农村生态环境、促进农村经济社会发展的重要保障，也是增加农民收入、改善农民生活环境的重要措施。

（二）提出了江苏农村水利建设的目标

到2010年，全省旱涝保收农田占基本农田的80%以上，农田灌溉保证率达到75%以上，灌溉水利用系数达到0.55；县级主要河道水质基本达到水功能区标准；水土流失面积80%以上得到治理，小城镇防洪标准达到10至20年一遇。

（三）对完善农村水利建设投入政策，提出了具体措施

《意见》要求建立政府投入、市场化筹资和依法组织农民投劳投资相结合的农村水利建设投入机制。增加各级财政性资金对农村水利建设的投入。省级财政增加农村水利建设的投入，主要对重点农村水利工程进行补助，重点向苏北地区和革命老区倾斜。市、县财政应坚持从本级财力中安排2%-4%用于水利建设的规定，增加对农村水利建设的投入。各级用于农业土地开发的土地出让金，要把农村水利建设作为投入重点。农业土地开发资金省级留成部分，划出30%用于农村水利建设。要大力支持发展民营水利。积极运用经济政策和市场机制，村内的农田水利建设主要通过一事一议筹劳筹资解决。

（四）明确了各级政府在农村水利建设中的责任

《意见》明确要求各级政府建立农村水利建设任务完成情况考核制度。省政府每年对各市农村水利建设任务完成情况进行检查考核，考核情况要进行通报，并与省下达补助资金相挂钩。各市县政府要把县乡河道疏浚等农村水利建设重点工程列为为民办实事项目，纳入年度目标考核，加强督促检查，建立工作机制，促进农村水利建设的持续健康发展。

三、制定发展规划，科学指导建设

在实践中，我们清醒地认识到，科学规划是搞好农村水利建设的基础，也是水利部门的职责所在。为此，我们在调查研究、争取政策扶持的同时，经过全省农水系统的共同努力，完成了9项规划的编制工作，以此来指导建设。

（一）针对当前农村水利最突出问题编制规划

我们根据近年调研的结果，提出重点解决当前农村水利最为突出的问题，并明确治理目标，得到了省委省政府领导的肯定和支持。例如，针对解决我省河道淤塞问题编制的《2003-2007年江苏省县乡河道疏浚规划》，三年来的实施证明这是一项“民心工程”。李源潮书记亲自批示，要求把河道疏浚工作列为“为民办实事工程”。梁保华省长多次强调，河道疏浚是一项一举多得的工程，要加大力度推进。张连珍副书记和黄莉新副省长多次深入基层，调查研究，推动农村河道疏浚工作加快推进。同时省级财政也不断加大扶持力度，2003年省级财政拿出专项资金6000万元用于县乡河道疏浚，2004年增加到1亿元，2005年再次增加到2亿元。

（二）根据国家投入方向有计划的编制规划

我省编制规划时坚持与国家规划、计划衔接，与省委省政府的决策相衔接。已完成或基本完成的9个规划中，《大型灌区节水续建改造规划》、《“十一五”农村饮水安全规划》、《“十一五”小型农田水利工程设施建设规划》三项规划列入了国家计划。《2003-2007年江苏省县乡河道疏浚规划》、《江苏省丘陵山区水源工程规划》、《江苏省里下河腹部地区圩区规划》列入江苏省水利建设计划。《“十一五”节水灌溉规划》、《中型灌区改造规划》、《江苏省淮河流域水土保持生态环境建设规划》三个规划作为储备。

（三）不断完善调整和提高，适应发展的要求

我省县乡河道疏浚已连续实施三年取得了很好的效果，得到了广大农村群众的欢迎。按照2010年基本完成农村主要河道疏浚整治的目标任务，我省计划再用4年时间完成8亿立方米土方疏浚任务，目前正在编制县乡河道疏浚第二轮规划。在编制第二轮规划过程中，我们将按照农村村镇建设规划要求，把县乡河道疏浚与农田基本建设有机结合起来，与农村土地复垦有机结合起来，与农村环境整治和道路建设有机结合起来，充分发挥河道疏浚的综合功能效益，真正做到科学治水。

四、落实保障机制，组织实施规划

为了确保规划目标任务顺利实现，我省从落实政策、增加投入、加强管理三个方面不断探索农村水利建设的新机制。

（一）认真贯彻落实中央和省委省政府关于加强农村水利建设的政策、意见

中央和省政府扶持农村水利政策出台后，我省13个省辖市大部分出台了加强农村水利建设意见，并因地制宜的出台了一些政策。宿迁市政府出台意见要求确保有一定比例“一事一议” 筹资筹劳用于农村水利建设，对于跨乡、跨村的沟渠整修、成片农田整治以及小流域治理等区域性农村水利工程建设，由县乡政府组织受益乡村，按照“谁受益、谁负担”原则，在“一事一议”筹资筹劳限额内，采用借工、换工或有偿用工等办法组织实施，实现“推磨转圈、轮流受益”；南通市要求各县区建立冬春水利建设资金财政专户，实行封闭运行。地方可用财力的2%-4%、一事一议资金的60%以上、水资源费、土地出让金的5%、防洪保安资金、部分农发基金全部入专户，实行“政府管理、水利使用、财政监督、专款专用”的农村水利建设资金管理新机制；靖江市人大作出决议，从土地开发资金中拿出30%（每年约2000万元）全部用于河道整治工程，力争三年将全市骨干河道清淤整治一遍。

（二）积极探索和建立新的投入机制

2005年中央1号文件和《江苏省政府关于加强农村水利建设意见》出台后，各级政府抓住时机，抓好政策落实工作，以财政投入为引导，多渠道增加投入。

1、各级财政加大农村水利建设投入力度。2005年省级财政对农村水利的投入突破了3亿元，达到了历史最高峰。市、县财政也积极增加用于农村水利建设的投入。据统计，2005年全省农水建设资金市级财政投入 1.07亿元，超过2004年的一倍， 县级财政投入3.877亿元 。经济条件较好的苏锡常地区以县（市、区）投入为主，苏州的昆山投入上亿元。经济条件中等的如南通市，落实市级农村水利建设资金达2000万元，比去年增加近1300万元。经济薄弱地区淮安市，也从市级财政拿出1218万元用于圩口闸、泵站建设、灌区改造配套、河道疏浚。

2、引导推广“民办公助”的投入机制。“民办公助”是一种新的理念，通过民主的方式、自办的方式、扶持的方式开展村级小型水利工程建设，为我省农村水利建设新开了一条投入渠道。中央财政支持“民办公助”建设小型农田水利工程试点工作开展后，我省立即落实省级配套资金1000万元并确定10个试点县，大力宣传“民办公助”政策，引导农民群众“一事一议”，落实了59个村的农田水利建设项目。各地在农村水利建设中也积极探索“民办公助”支持农户兴建小型水利工程的机制。江宁区汤山镇在镇财力有限的情况下，积极增加对山丘区水源工程的补助，对村组集体开挖当家塘以0.5－1.0元/方的标准进行以奖代补；新沂市政府根据“谁建、谁有、谁管、谁用”的原则，鼓励当地群众户办、联户办挖大口井，以奖代补，每眼井由水部门奖励1000-3000元，同时与挖井人签订协议，给予他们十年的使用权。十年后，井的所有权归村集体。

3、探索多元化市场投入机制。我省各地在切实增加财政投入的同时，运用市场机制，多渠道多形式增加投入。泰州市全面推广靖江的“以土换资”的筹资办法，将河道疏浚与土地复垦、水产养殖、河坡开发、出售土方相结合，实行市场运作，换取资金2400多万元。 通州市通过“一土多用”“以土换资”等多种方式，筹集水利建设资金200多万元。江宁区东山街道通过宣传发动，利用房地产开发资金疏浚河道，改善周边环境。高淳县定埠镇南村通过“一事一议”，由受益农户每亩自发集资100元，深挖马王塘20亩左右，土方达1.1万方，开挖后蓄水量可达3万方，实现自流灌溉130多亩，可确保200多亩农田稳产增收。

（三）不断完善农村水利建设管理

多年的农村水利建设我们深深体会到，只有管好用好有限的农补经费，充分发挥投入引导作用，才能争取更多的财政资金，才能将规划变为实施。因此我们坚持从以下五方面做好工作。

1、坚持按规划组织实施农村水利重点工程。国债大型灌区节水续建项目严格依据国家《大型灌区节水改造规划》来落实项目，审批年度计划项目，逐年完成规划任务。省级农补重点工程严格按照《2003-2007年江苏省县乡河道疏浚规划》、《江苏省丘陵山区水源工程规划》、《江苏省里下河腹部地区圩区规划》三个专项规划建设内容进行补助。为了方便今后的检查验收，所有的项目只有在规划本子上的才能补助，对上报河道、圩口闸、塘坝、大口井都一一进行GPS定位。

2、根据工程类别，实行不同的补助标准。例如县乡河道疏浚，我省按照综合土方进行补助，经调查并测算，分经济薄弱、一般、富裕三类地区进行补助，最高补助1.8元/方，最低0.6元/方；山丘区水源工程，按照塘坝每增加1立方米蓄水补助0.5元，大口井每增加1立方米蓄水补助2元；里下河腹部圩区圩口闸建设，新建、拆建1米宽圩口闸补助1.5万元，改造1米宽圩口闸补助0.5万元。同时，由于县乡河道淤塞问题是当前我省农村水利工程建设最为薄弱的环节，省级补助重点主要放在实施全省县乡河道疏浚上，2005年省级农村水利建设补助资金2.7645亿元，其中2亿元用于县乡河道疏浚补助。淮北五市是我省经济比较薄弱的地区，又是全省粮食的主产地，全省60%的省级补助用于支持苏北地区。

3、坚持“先干后补”的补助原则。我省始终将强化农村水利工程的质量管理放在首要位置，采取一切有效措施加以控制，制定了《县乡河道疏浚项目及资金管理的意见》，下发了《关于做好县乡河道疏浚的验收工作通知》，明确县乡河道疏浚补助标准、申报要求、审批程序、验收要求。县乡河道疏浚工程除要求按照规划标准施工外，还采取“先干后补”的原则下拨省级补助。目前我省所有县乡河道疏浚工程浚前、浚后，市水利局都委托资质单位进行测量和监理，市级在竣工后对所有县级河进行逐条验收，对乡级河抽测不少于1/2，如果检测到不合格的河道，则全县工程视为不合格，直到验收达到标准，才能拿到省、市财政补助经费。省级先下拨90%的县乡河道疏浚工程补助经费，剩下10%待省级抽验合格后再下拨。省水利厅对全省县乡河道疏浚工程进行抽验，每个市抽两县，县级河必查，乡级河抽3-5条，查初始测量资料、施工设计、施工前后图片、施工录像、资金拨付到账凭证、审计报告，随机抽查河道都必须在规划和当年计划内。

4、坚持省、市、县分级管理。近年来我省转变对农村水利建设工作的方式，从抓微观管理变为抓宏观规划。省水利厅重点组织好规划编制和审查，制定补助标准，年度计划的安排和加强监督指导。市水利局负责加强农村水利规划项目的管理，审查、审批项目，组织验收，对省市财政资金使用加强监管，确保专款专用。县水利局具体负责规划项目的组织实施，初步验收，落实小农水工程建后长效管理工作。

5、加强制度建设，实现长效管理。为保证疏浚后河道综合效益的持续发挥，各地因地制宜，研究探索长效管理措施。苏州市各县（市、区）都制定了河道管理办法，实行市（区）和镇（乡）级财政补贴，受益群众适当出资，建立城乡河道维护的专业化管理网络，并建立由水行政主管部门牵头、有关部门和群众代表参加的考核制度。无锡市明确要求各市（县）、区“年内80%以上乡镇实现农村河道有管理制度，有管理经费，有管理人员”，市政府专门召开农村河道长效管理现场会，举办河道管理培训班，对农村河道管理进行全面检查考核，并拿出200万元资金奖励。宿迁市政府发布《河道蓝线管理办法》，划定河道管理范围，明确管理要求，严禁各种破坏行为，保护河道引排功能持久发挥，建设良好的水环境。高邮市临泽镇通过市场化运作，公开招聘17名河道长效保洁员，按照定责任、定河段、定奖惩、定报酬“四定”要求，签订长效管理保洁责任制，真正将保洁长效管理落实到位；汉留镇采取“政府出资，公司负责，专业保洁，长年考核”的做法，使河道保洁工作落到实处。

五、存在问题

我省农村水利建设近年来虽然保持了一个较好的发展态势，但对照水利部提出的东部沿海地区农村现代化和省委、省政府提出的“两个率先”的目标要求，还有较大差距，主要表现在以下两方面。一是虽然各级财政投入加大了，也探索一些好的投入方式，但仍然不能填补取消“两工”造成的36亿元的投入缺口。二是各项政策的落实还不到位。农村水利建设主要靠各级政府发动、组织和资金引导。目前我省还有部分地方政府存在畏难情绪，同时各市县财政调整投入结构比较难，尤其是县级财政投入，难以适应农村水利发展要求，难以引导群众大力开展农村水利建设。

六、下一步工作设想

（一）在研究农村水利建设投入机制上继续下功夫

我们将抓住国家投资结构调整的机遇，努力争取各级加大投入力度，大力推广“以土换资”等市场化投入方式，抓住中央“民办公助”支持小型农田水利工程设施建设的机遇，引导农民群众、村组集体投入小型农田水利工程建设。

（二）在加强小型农田水利工程管理上下功夫

我们准备积极探索小型农田水利工程建设前期引入“群众参与式”来调动群众积极性。对疏浚过的县乡河道，准备在不同经济条件地区推行“合同式管理”、“确权划界”、“产权制度改革”、“物业化管理”等模式，管好疏浚后的县乡河道，使其发挥长期效益。