宁夏引黄灌区已有2200多年的历史，是全国大型古老灌区之一，现有灌溉面积600多万亩。长期以来，灌区水利对保障全区粮食安全和促进经济社会的快速发展发挥了重要作用。但是，随着我区社会主义市场经济体制的不断完善，以及农村生产力和生产关系的不断进步和变革，灌区管理上存在的供水管理体制不顺和水价机制不合理的问题，严重影响和制约了灌区的可持续发展。主要表现为：干支渠供水服务条块分离，水管单位重干渠轻灌区，县乡村重用水轻节水，大部分支斗渠用水管理粗放，水资源利用效率不高，浪费严重；供水价格形成机制不合理，一方面供水水价偏低，水利工程老化失修，管理单位运行困难，另一方面水费收缴不规范，缺乏有效监督，搭车收费严重，加重了农民负担。同时,近年来全区工业化、城市化以及农业产业化进程的加快，进一步加剧了灌区水资源紧缺的矛盾，从而迫切需要通过加强灌区管理和加大节水投入，建设现代节水型灌区，实现以工业投资支持农业节水，农业节水支持工业化、城市化的发展。因此，加快灌区农业供水管理体制和水价形成机制改革，尽快建立与社会主义市场经济相适应的农业供水管理体制和水价形成机制，是当前灌区农村一项十分重要而紧迫的任务。

一、   改革的主要内容

2004年自治区政府第9次主席办公会议和第35次政府常务会议审议通过了我厅和自治区物价局关于引黄灌区农业供水管理体制和水价形成机制改革的意见，成立了以自治区主管副主席为主任委员的自治区农村水费改革指导委员会，出台了《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革指导意见》和《宁夏引黄灌区农业供水管理体制及水价形成机制改革实施方案》两个重要文件，为农村水费改革明确了目标和方向。

这次改革主要是两个方面的改革：一是农业供水管理体制改革，二是农业水价形成机制改革。

农业供水管理体制改革重点是理顺和规范水的管理体制，建立专管与群管紧密结合，运转协调高效，农民自主参与的水管理体制，从体制上促使提高管理水平，遏制水量浪费，促进节约用水，提高用水效率和效益。主要措施：一是组建农民用水者协会。改变过去村上依靠行政手段管水为农民用水者协会自主管水，建立起由广大农民积极参与、乡村监督协调，真正体现农民意愿，用水者协会自主经营、自我管理的农民用水组织。二是改革水管单位管理服务方式。实行以干渠管理为主，向支渠以下延伸服务，水管单位配备专职或兼职人员参与农民用水者协会，指导农民用水组织做好支渠以下的用水管理，积极做好服务。

水价形成机制改革重点是通过规范水价管理及水费收取方式，切实解决目前水费收费项目多、搭车收费严重和水费分摊不公的问题，从机制上建立水价合理、分摊公平、收费规范的水价机制，促进节约用水，杜绝搭车收费，实现公平交费，减轻农民负担。主要措施：一是改革现行水价制度，把按亩计收的征工折款和支斗渠以下维护管理费并入水价一起按方计收，实行“三费”合一的“一价制”水价政策。经自治区物价局核定，自流灌区水价每方水1.95分，其中0.45分返还农民用水者协会，用于支斗渠道的运行管理和维修。二是改革水费收缴管理方式，改过去村上记帐式收费（有的是白条收费）为由水管单位 “一费开票到户”和由协会“一票收费到户”，即水管单位统一开票到户，农民用水者协会凭票收费到户，农户见票付款，从制度上杜绝乱收费和搭车收费的现象，促使水费公开透明和公平公正。

二、   主要做法

1、依法组建农民用水协会，初步建立了新的供用水管理体制

农民用水协会是联接水管单位和农民用户之间的桥梁和纽带，是通过农民民主选举组织起来的自主经营，自我管理的群众性管水组织。主要负责支斗渠的运行管理和水费的收缴。因此，农业供水管理体制改革的核心是组建运行规范的农民用水协会。

在灌区各市县的行政推动和水管单位的技术指导下，灌区大多数协会都能按照宣传发动、征求群众意见、成立筹备机构、选举代表、召开用水户代表大会等程序依法组建协会。目前自流灌区共组建协会905家，其中乡级协会74家，以村或支渠为单位成立协会831家。管理支渠2800多条，选举产生农民用水协会工作人员4780人，控制灌溉面积近500万亩，占灌区灌溉面积的95%以上。在已成立的831家村级协会中，已经登记注册取得法人资格的协会285家，占应注册协会的98%，其它协会注册手续正在办理之中（成立了乡级协会的一般只注册乡级协会，村级协会作为乡级协会的分支机构不注册）；有777家协会按照一事一议的程序落实了一把锹淌水制度，占协会总数的93%。协会办公场所基本上都得到了解决。

在建立农村供用水管理体制过程中，各市县不断探索，不断创新、互相学习借鉴，逐步形成了以“乡级农民用水协会+村级农民用水协会+一把锹淌水”模式为主的管理体制。乡级协会的主要职责是负责村级协会之间、村级协会与水管单位之间的工作协调，监管返还协会的支斗渠水费等。村级协会由村民选举产生，具体负责支斗渠的管理维护和水费收缴。“一把锹淌水”由村委会或村级协会组织农民按照一事一议程序实施。

还有一些直接以支渠或村为单位组建的协会，由县乡监督协调，水管单位延伸服务，强化了村级协会管理职能，有利于实现村级协会自我管理、自我发展、建立良性运转、经济自立的支斗渠管理体制和机制。

这些新的管理模式改过去乡村直接管水为监督服务，农民自主管理，有利于建立责权统一的管理体制和运行机制。

2、水管单位加强延伸服务，帮助协会提高管理水平

水管单位按照改革要求，转变管水思路，强化服务意识，调整内部职能，出台管理办法，实行以干渠管理为主，向支渠以下延伸服务，指导农民用水协会做好支渠以下的用水管理。

一是加强调度管理，确保灌区上下游按计划用水。各水管单位严格用水管理，实行所与所之间、县与县之间的断面交接水制度，确保了灌区均衡受益，维护了正常的灌溉秩序，使协会制定的内部轮灌计划得以实施，群众灌上了及时水，增加了群众对协会工作的信任与支持。二是人员落实，职责明确。各渠道管理处抽调工作能力强，政策水平高的人员参与各级协会管理，主要负责向协会通报干渠水情，及时了解协会用水需求和灌溉进展情况，帮助协会制定与干渠供水计划相协调的支斗渠用水计划，指导协会分摊水量水费等具体工作。并与当地政府联合发文，把延伸服务人员落实到各协会，并把延伸服务承诺和责任人名单予以公示，接受群众的监督。三是建立制度，确保服务质量。各渠道管理处都制定了《延伸服务人员管理办法》、《延伸服务人员考核办法》等，明确了延伸服务人员职责和奖罚，使延伸服务工作制度化、常规化。四是提供物质支持，帮助协会解决实际困难。各渠道管理处对协会提供了力所能及的帮助。比如帮助协会培训末级渠系管理人员，为一些没有办公地点的协会提供办公地点等，帮助协会解决一些实际困难。

在已组建的905个农民用水协会中，水管单位已有467人通过专职或兼职方式参与协会的管理与服务，对提高协会管理水平，建立协会、乡村、水管单位三方协商机制，推进农村用水管理“一体化”建设发挥了重要作用。

3、全面推行“一价制”水价政策，规范水费收缴管理，加大水费使用监管力度

2005年“一价制”水价政策在灌区全面推行。年初自治区物价局和水利厅联合下发了《关于引黄灌区农业用水全面实行“一价制”水费计收管理办法的通知》，对实施“一价制”水价政策进行了部署。4月份，又根据执行情况，印发了《关于进一步做好当前农村水费改革工作的通知》，对“一价制”政策在执行过程中遇到的一些问题予以明确。在水费的收缴上，采取水费预告通知单与一票结算相结合的办法，即用水农户先预交部分水费，相当于购买水票，水管单位根据灌水进度，以农户实际用水量与农民结算水费，并向农户开具自治区物价局和水利厅统一印制的水费收缴明白卡。在开票上，针对灌溉面积一时不能及时核实，水管单位采取了手工开票和微机开票相结合的办法予以解决。这些措施，既杜绝了搭车收费和乱收费，又解决了水管单位春季工程维修和运行经费不足的问题。在支斗渠水费的使用管理上，有的县市实行了乡级协会管理，村级协会报支使用的办法，有的实行了由水管单位代管，协会报支使用的办法，加强了监管，确保了支斗渠水费资金安全和合理用途。

有些协会在实施“一价制”政策过程中，结合本地实际，实行了农民直接到农村信用联社交费的好做法，信用联社建立水费专户存储，专项上缴供水部门制度，不为任何单位和个人代扣任何资金和帐款。这种由第三方收费的办法，由于实现了票款分离，从而有效杜绝了搭车收费和水费的截留挪用等问题，群众交费交的明白，交的放心。一些信用联社还以小额信用贷款的方式，解决信誉好的农户一时交费难的问题，避免了协会集中贷款垫交水费形成新的连环拖欠问题。

4、加强政策宣传和人员培训，确保改革达到预期效果

为推动改革顺利开展，营造良好的舆论氛围，各市县和各有关部门进行了形式多样，内容丰富的宣传教育培训活动，把宣传教育贯穿于农村水费改革的全过程。自治区水费改革办公室共印制发放《水费改革宣传手册》13万册，《水费改革政策摘要》13万份，《致引黄灌区农民朋友的公开信》13万份，宣传画4式共5万份，磁带、光盘600盒（张），由各市县水务局和水管单位组织发放到农户手中，起到了很好的宣传发动效果。各新闻媒体也积极配合水费改革宣传，宁夏各新闻媒体及中国水利报刊等新闻单位以播发新闻、制作新闻话题、专访等节目形式，广泛宣传，有力地促进了农村水费改革工作。水利厅与物价局、财政厅等部门先后举办了三期培训班，对灌区负责改革的各级干部，微机开票人员以及乡级协会管理人员等740多人次进行了政策和协会运行管理等方面的培训。各市县联合水管单位也分阶段、分层次对工作人员、乡镇村干部、农民用水者协会管理人员进行业务培训，确保了水费改革政策的正确贯彻实施。

5、各部门密切配合，有力地支持了农村水费改革工作

在推进农村水费改革过程中，自治区农村水费改革指导委员会各成员单位密切配合，通力合作，推动了改革的深入开展。自治区物价局、财政厅与水利厅联合进行了两次农村水费改革工作调研，发现问题，研究解决办法。财政厅农业综合开发办筹资200万元，采购了20台套电脑和打印设备、166台流速仪、6656张办公桌椅配发到各级协会，改善协会办公条件。自治区民政厅降低协会登记注册准入门槛，方便了协会登记注册。

三、   改革成效

一是理顺了管理体制，规范了用水管理，提高了灌溉效率。农民用水协会管理体制的建立，基本实现了支斗渠由农民自己使用，自己管理，乡村监督协调，水管单位延伸服务的目标，理顺了农村供用水管理体制，管理责任进一步落实，灌水效率进一步提高。地处唐徕渠梢段的平罗县姚伏灌区，在册面积8.6万亩，有18个村114个村民小组，34条支渠，多年来一直存在灌水困难、灌溉秩序混乱、水费收缴难的问题。2004年成立了姚伏灌区农民用水协会，以村或支渠为单元成立了23家村级协会。在乡协会的统一调度下，34条支渠今年实行了轮灌，每条支渠的灌溉管理都有专人负责，淌水有专人安排，叫谁淌谁就上田淌水，农民不再为淌水而花费大量的守水时间，农户灌完后管理人员及时关口，杜绝了浪费水的现象。往年争水霸水、村队之间为灌水打架以及浪费水的现象没有了，灌水秩序明显好转。

二是规范了水费收缴行为，有效杜绝了搭车收费和乱收费现象。“一价制”水价政策的实施，改变了过去农业供水价格中存在的价费并行，收取方式上按亩按方并用的情况，形成了一个统一按方收费的供水价格标准，从价格机制上避免了多头收费的弊端，也改变了过去水费收缴环节多，用水交费不透明的现状，有的协会实行了一水一结算，一水一分摊，一水一公布的做法，有效地杜绝了搭车收费和乱收费的漏洞。群众交费积极性明显提高，与去年同期相比，收费进度提高了14%。

三是促进了水费公平负担，增强了群众节水意识。过去灌区大部支斗渠实行的是按农业计税面积确定水费基数的收费办法，农民交费多少与实际面积不挂钩，今年实行新的管理体制和水价政策后，要求农民按实灌面积负担水费，体现了多用水多交费，少用水少交费的原则，增强了群众节水意识，浪费水现象大为改观，节水效率明显提高。平罗县渠口乡红光渠过去申报的配水面积是1800亩，改革后，经农民申报、张榜公布、实地复核、登记造册、用印签字等程序，反复多次，“挤”出瞒报面积1600亩，使支渠配水面积达到3400亩，并落实到户，解决了过去水费分摊不公的问题，群众满意。

四是减少了水事矛盾，改善了干群关系，促进了基层民主，增进了社会和谐。协会管理体制使农村灌溉管理由原来乡村直接管理转变为乡村监督下的农民自主管理，把乡村干部从繁杂的用水矛盾中解脱出来。去年春灌期间，灌区水事纠纷时有发生，到县级以上政府上访事件也发生多次，今年春灌期间，这类水事纠纷和上访事件明显减少。因此，农民用水协会的建立，既充分体现了农民在用水管理上的民主权利，维护了农民的权益，促进了基层民主，又因减少了灌溉纠纷，从而改善了干群之间、群众之间的关系，增进了社会和谐。

四、   存在的问题及建议

目前，改革总体进展顺利，但也还存在一些不容忽视的问题。主要表现在以下几个方面。

一是末级渠系工程设施简陋，全面开展水费改革还存在很大难度

引黄灌区是古老灌区，大部分干支渠及建筑物老化失修严重，支渠以下末级渠系砌护配套率不足20％。由于支斗渠需配套改造的工程数量多、投资大，按照目前国家的投资水平难以在短期内实施有效改造，这无疑给水费改革工作的全面开展造成了很大困难。建议加大对末级渠系改造投入力度，改善末级渠系水利状况，为协会的运行管理提供良好的硬件支撑。

二是农村债务遗留问题普遍，组建农民用水协会阻力较大

目前农村债务遗留问题较为普遍，农民为迫使乡村解决债务问题，常常抗交水费，一些乡村或以前的承包人贷款为这些欠费户垫交了水费，欠费的乡村和承包人提出如果渠道移交农民用水者协会管理，以前所欠水费将由协会负责偿还。这些问题如不彻底解决，将增加改制后收费难度，给水费改革带来一定阻力。

三是部分协会运行还不规范。农民用水协会管理体制，只有在农民广泛参与，具有广泛群众基础的前提下，才能发挥群众自我管理的优势。但目前仍存在一些协会，组建程序不规范，运行管理上不能坚持民主决策、民主管理的原则；还有的乡村以指派任命的方式成立协会；个别地区虽然组建了协会，但仍按老办法运行，采取按亩承包水费的办法把渠道承包给个人，“一价制”水价政策没有落到实处。这些协会，因得不到群众的认可和支持，管理责任不能落实，工作很难有效开展。是否民主选举成立协会是协会能否履行职能的基础，因此，在协会成立后，要根据协会章程，由主管部门对协会组织一次验收，对以乡村委派等形式，没有经过村民选举的协会要坚决改选，保证协会发挥应有的作用。

四是核实面积工作进展缓慢，水费分摊不公的问题仍然存在。灌溉面积不实是造成农户水费分摊不公和水费虚高的主要原因。灌区一些协会在县乡的支持配合下开展了灌溉面积核实工作，进展比较顺利，农民也比较满意。但从灌区总体来讲，面积不实现象依然普遍存在，农民水费分摊不公和水费虚高问题仍然不能有效解决。核实灌溉面积，离不开地方政府的有力支持，政府要对阻挠核实灌溉面积的个别种粮大户采取必要的行政措施，支持协会核实灌溉面积，保障大部分人的利益，实现水费的公平负担。