河南省各级政府和水利部门，从理顺小型水利工程产权关系入手，积极推行承包、租赁、拍卖、股份合作制为主要形式的小型水利工程建设管理制度改革，收到了明显的成效。到2004年底，全省共承包、租赁、拍卖、建立股份合作制小型水利工程133万处，占小型水利工程总数的66.5%，其中，承包34.29万处，租赁6.56万处，拍卖15.63万处，股份合作25.96万处，聘用人员管理6.11万处，其它45.30万处。改革转换了小型水利工程建设管理机制，盘活了水利资产总量，提高了水利工程质量，提升了水利工程效益水平，再加上我们对税费改革后可能出现的问题进行了比较深入的调查研究，并采取了有效地措施，全省农田水利基本建设在取消两工后没有出现大的滑坡。2004年全省投入资金304059万元，累计投入工日25297万个,出动机械班台163万个，累计完成土石52157万立方米，修复水毁工程17247处，疏浚河道4064公里，加高加固堤防2130公里，清淤渠道18765公里，新增灌溉面积153万亩，新增旱涝保收田117万亩，新增节水灌溉面积130万亩，治理水土流失947平方公里。农田水利基本建设取得显著成效。

一、形成与发展

小型水利工程建设管理制度改革的关键是明晰产权，这就需要我们历史地看待小型水利工程产权制度的变迁，在改革中不断发展出完善小型水利工程建设管理制度，促进农田水利基本建设健康有序的发展。

从90年代，博爱县出现农民股份合作打井建站新尝试开始，我省按照“培植典型，探索路子，以点带面，逐步推广”的工作思路，先后下发了《关于抓好水利改革试点的通知》、《关于推行农村水利股份合作制的试行意见》、《河南省小型水利工程产权制度改革实施方案》《河南省小型农村水利工程管理体制改革实施细则》等指导性文件，采取广泛宣传造舆论、目标管理促落实、典型引路抓推广等一系列措施，在全省全面推动小型水利工程建设管理制度改革工作，并先后在叶县、桐柏、泌阳、林州等地，选择机井、塘堰坝、荒山荒沟等不同工程类型开展拍卖、租赁、承包、建立股份合作制试点工作。从2004年开始，针对新时期小型水利工程建设管理中存在的问题，特别是税费改革后农田水利基本建设出现的新问题、新特点，我们对全省小型水利工程建设管理制度改革情况进行分析和研究，把小型水利工程建设管理制度改革作为一项战略措施来抓，指导各地制定了《小型水利工程建设管理制度改革实施方案》,在工作中我们采取因地制宜，分类指导；注重实效，狠抓落实的工作方法，按照《河南省小型水利工程产权制度改革实施方案》，在对本地水利工程进行全面调查的基础上，对未改制的小型水利工程进行分解，层层落实任务，有组织、有计划的全面展开了小型水利工程建设管理制度改革工作。全省各地出现了打井建站、建设水利小区、兴建塘堰坝、小水库和建设水电站、城镇供水工程的热潮，农田水利基本建设进入快速发展的新阶段。

二、形式与做法

经过几年的试点经验，结合我省的实际，我们在全省重点推广承包、租赁、拍卖、股份合作制为主的几种小型水利工程建设管理制度改革形式：

第一种是承包，承包有二种形式，一种是通过发包方按照所有权和经营管理权分离，责、权、利相结合的原则，将水利工程设施的经营管理使用权，采取招标、议标等方式承包给经营者自主经营，由承包方向发包方承担上交承包金等任务，明确相互权利和义务；另一种是承包管理，即给予承包人一定的报酬，承包人负责管理工程，保证工程完好和发挥效益。租赁则是指出租方和承租方在符合国家法律、法规和政策的前提下，以平等互利为原则，明确双方在租赁水利设施活动中相互权利和义务的一种形式。主要适合小水库、拦河闸坝、引水闸、渠道、乡村自来水厂、水窖等工程设施。我省已承包小型水利工程34.29万处，占小型水利工程总数的17.15%。

第二种是租赁，通过招标的办法与承租人签订租赁合同，在合同约定的期限内，承租人自主进行生产经营活动，按期缴纳租金，并保证租赁期满时重新核定的资产达到合同规定值。承租期内允许继承，但不得擅自转让，如转让必须经所有者同意，由所有者与新的承租人重新签订租赁合同。主要适合泵站等一些比较完善工程设施和设备。我省已租赁小型水利工程6.56万处，占小型水利工程总数3.28%。

第三种是拍卖，按照公开、公平、公正的原则，竞价售让将工程的使用权或所有权公开竞价出售，由多个参与者竞争，在其它条件相同的情况下，最终卖给出价最高的购买者，由购买者自主经营管理。根据工程设施的资产结构和规模，可以只出售使用权，也可以出售全部或部分所有权。主要适合塘坝、水池、泵站、机井等工程设施。目前，我省已拍卖小型水利工程15.63万处，占小型水利工程总数的7.82%。

第四种是股份合作，股份合作制是指两个以上劳动者或投资者，按章程或协议，以用资金、土地、劳务、技术、设备等作为股份参股，共同拥有工程的所有权和经营权，实行按劳分配与按股分红相结合，并留出一定比例的公共积累，用于工程的维修改造。主要适合小水库、小型拦河闸坝、引水闸、渠道、乡村自来水厂等工程设施。我省已股份合作制小型水利工程25.96万处，占小型水利工程总数的12.98%。

我省在小型农村水利工程管理制度改革过程中，重点抓了以下三个关键：一是发挥农民群众主体作用，解决体制不顺的问题；二是灵活运用市场机制，加强经营管理，解决运行机制不活的问题；三是加强政府引导扶持，做好服务监督，提供必要的公共服务和公共产品，为体制与机制改革创造有利的环境条件，三者缺一不可。

过去几十年，我省农村水利事业取得的巨大成就，在很大程度上得益于从中央到地方各级党委、政府的重视、扶持，强有力的政府行为把农民组织起来，显示了依靠党的领导、社会主义制度和群众集体力量能办大事的优越性。对过去的做法，不能一概否定。应当认真总结成功的经验，发扬好的传统，找出体制与机制上存在的深层次问题，改革一切不适应市场经济体制新形势要求的做法。总的来说，在建立社会主义市场经济体制、深化小型水利工程建设管理制度改革中，政府的扶持引导不应当削弱，而要加强。该政府管、政府办的，政府要切实负起责任，履行职责。该让群众办的，一定要让群众自己办。能用市场机制解决的问题，政府应当放手，充分发挥市场机制作用。加入WTO以后，为了增强我国农产品在国际市场的竞争力，减轻农民负担，降低农业生产成本，需要很好地利用“绿箱政策”，加强各级政府对农村水利基础设施建设的扶持力度，增加补助经费。依靠农民用水合作组织兴办农村水利，政府的责任不是轻了，而是更重了，应抓的工作主要有：第一，研究制定有利于推动农村水利事业发展的政策和法规；第二，制定农村水利发展规划和指导性计划，做好工程建设前期服务工作，包括组织力量对水资源利用、工程布局、项目设计等合理性的审查等；第三，做好农民群众的宣传、组织、引导工作，帮助农民自己组织起来，兴办自己的事业；第四，提供资金、材料设备等扶持，包括正常情况下的资金补助和发生特大自然灾害时的补助；第五，通过建立和完善基层技术推广服务体系，提供工程建设与管理中的技术指导、信息、培训、科普宣传等服务；第六，对农村水资源开发利用、农村水利经营管理等进行监督，防止政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用，防止无偿平调农民投工，防止垄断公共资源、侵害农民利益等违法情况发生。

三、成效与体会

小型水利工程建设管理制度改革，实现了水利工程资产和资本的重组，明晰了产权关系，明确了所有权和经营权的归属，盘活了水利资产，解决了水利工程重建轻管，建管脱节的矛盾，极大地调动了社会各界参与水利建设的热情，为农田水利基本建设注入了新的活力，也为实现水利设施可持续发展闯出了新路子。通过建设管理制度改革，较好地解决了小型水利工程建设投入和管理经营等方面存在的问题，调动了全社会办水利的积极性，为农村水利建设和管理注入了新的活力，对整个水利改革与发展产生了深远的影响。突出表现在以下几个方面：

首先，小型水利工程建管体制改革，明晰了产权，实现了责权利的统一，从而使经营者买得放心，利益连心，投入热心，管护精心。促使经营者对水利工程的维护管理、运行效益和资源挖潜、开发利用同经营效益紧密结合起来，注重经济核算和管护治理，注重发展多种经营和龙头企业，提高水土资源和工程利用率，发展了水利产业和水利经济。

其次，盘活了水利资产，拓宽了投入渠道。以产权换资金 以存量换增量，通过改革，使资金、资源、劳动力等生产要素得到优化组合和合理配置，调动了地方、集体和个人投资办水利的积极性，形成了多渠道、多层次、多元化投资办水利的新机制。尤其是民营资本对农田水利基本建设的大量投入，它推动水利建设的高速发展。据统计，2004年全  省共吸纳民营水利资金3.3亿元。之所以出这种良好的局面，一是因为良好氛围引资金:河南省对效益明显、受益范围明确的工程，从政策、信贷、土地转让等多个环节给予支持，吸引民间资本投资兴建、管理、经营水利工程。南阳市明确规定农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外来投资者、企事业单位和机关团体的干部职工等都可参与水利工程建设和“四荒”资源开发，并坚持以市场为导向，实行商业化运作、企业化经营，明晰产权，先承包后开发，既增加了投入，又保证了质量，落实了建后管理。西峡县按照集中管理、分户承包的原则，对林果基地、坡耕地公开拍卖、招标开发，由“大户”买断经营权，实行独资承包或股份合作经营，由“大户”租用机械进行大规模土方施工，农民投劳入股，进行细部整理和后勤管理，形成利益同享、风险共担的经济合作关系，实现了“大户”资金和农村劳动力的有效配置。目前该县引进客商、“大户”116人，引进资金460多万元，治理荒山荒坡10万亩，建成经济林基地29个、灌溉设施32处。二是因为优惠政策促投资：民营水利的发展依托于优惠政策的施行。信阳市在坑塘等蓄水工程开发中实行业负责制，由业主投资兴建，业主享有工程所有权，并可以对水面和塘边土地进行综合开发；农户利用水源灌溉，使业主和农户的利益实现了双赢。平桥区查山乡肖店村李岗村民组农民李业川，投资4万元，新挖了一口占地14亩、蓄水近3万立方米的大塘，并投资15万元建休闲垂钓场所，在塘埂上种树、塘边喂猪、水中养鱼、水面养鸭，进行立体综合开发。

第三，优化建设管理机制，走出了一条建设--拍卖--再建设滚动发展的路子。我们在改革过程中，运用市场化运作方式，激活各类投资主体，不仅缓解了水利建设资金不足的矛盾，还减轻了农民负担。西峡县引入市场机制，实行规模化治理，机械化施工，多元化融资，企业化经营，2000年以来，全县累计投资1.6 亿元大搞农田水利基本建设，同时，筹资6500万元，建成了一座中型水库，年创经济效益1567万元。他们做法：一是打破过去完全依靠农民投工的办法，实现工程治理方法新突破。我们通过探索研究，采取机械化治理、专业队施工与群众集中会战相结合，以机械化、专业队施工为主的农建新形式，不仅大大降低了投入成本，而且还极大地提高了工效和工程标准。二是实行项目法人负责制，实现工程产权新突破。对所有农建工程，实行基地规划与农户承包同步进行，先承包后治理，明晰产权，调动业主投入农建的积极性，确保农建工作持续、健康运行。三是实行工程措施与水利配套同步进行，实现工程管理新突破。所有农建工程，都严格按照技术规程作业，按工程质量标准检查验收。工程搞到哪里，水利配套到哪里；基地建到哪里，道路、电力、管护房配套到哪里，避免了重建轻管、前治后荒现象，确保工程治理成效。四是实行田间田埂双项配套，实现生物配套新突破。坚持农建工程建设、利用、提高“三管齐下”，改过去的单纯田间种植林果为“田间林果田埂花”，利用农建工程的地边田埂，种植金银花等中药材5000亩，不但有效利用了土地，防止了水土流失，而且提高了工程质量。

近年来深化小型水利工程建管体制改革，我们有以下4点体会：

一是水利要发展，思想要解放，要大胆试验，不断探索，让改革的实际效果去代替不休的争论。小型水利工程建管体制改革，最初都是农民的自发行为，一经政府推广，遂成燎原之势，这说明小型水利工程建管体制改革是水利发展的必然，是生产力、生产关系适应性的必然。从必要性上看，小型水利工程管理不善、效益不佳，一个重要原因就是工程所有权不明晰，管理者责、权、利不明确，甚至无人管理；从可行性上看，(1)市场准入已确立，继水利部出台小型水利工程管理体制改革实施意见之后，今年中央一号文件又提出了较高要求；(2)市场需求日益扩大，工农业生产、城镇建设和第三产业的发展对水利建设和服务提供了巨大发展空间；(3)投资来源逐渐拓展，先富起来的农民、私营企业主、城镇工商业者急于寻求新的投资热点，“四荒”资源、拦蓄水等水利工程的开发建设，都能够产生合理的投资回报。水利改制的根本途径，就是明晰所有权、搞活经营权、放开建设权。我们必须清醒地认识当前水利改制的紧迫性和有利条件，顺势而上，大胆改革，开创农村水利建设新局面。

二是政府牵头、部门协作，才能有效推动，落到实处。小型水利工程建管体制改革涉及到财政、土地、税务、农业、林业、金融、水利等多个部门，单靠水利部门是无法完成的，而且光靠水利部门抓，力度也不够。我省把小型水利工程建管体制改革工作列入各级政府的工作日程，政府制定完善各种优惠政策，水利厅出台实施细则，政府牵头，财政、土地、税务、农业、林业、金融、水利等部门分工协作，共同抓好小型水利工程建管体制改革工作。

三是明确目标，规范操作，才能确保改革发展。我省小型水利工程建设管理体制改革从1995年开始，已取得了很大进展，目前的改革，可以说是前一段工作的完善和深化。简单地说，现在对已建工程改制的任务是：集体管理好的要维持原状；已改制的要完善合同，并加强合同履行的监督管理；集体管理不善的工程必须进入改制程序，实行新的管理机制。要全面、正确认识改制的政策措施，克服改制就是“卖”、改制就是单纯实行私有化的错误认识；要因地制宜采取合理形式，宜卖则卖、宜租则租、宜包则包、宜股则股，不搞“一刀切”，大呼隆，搞形式主义，对集体管理好的不硬改。各级要制订完整的、可操作性强的工作方案，规范改制措施，确保改制工作的顺利开展；同时要认识到改制是一个动态的过程，需建立完善且切实有效的合同约束机制和改后工程监督机制，确保改制成效，确保改制工程的良性运行和效益发挥。

四是农田水利基本建设竞争机制必须长期坚持。在各级财政不可能大幅度增加水利投入，弥补取消“两工”造成的投资缺口的情况下，“红旗渠精神杯”竞赛有着其他形式不可替代的作用。多年的实践证明，通过“杯赛”活动所建立起来的工作体系和运行机制，符合河南的实际，适应当前农村的生产经营体制。因此，今后一个时期，从推动农村水利建设来说，“红旗渠精神杯”竞赛活动仍然是最好的组织方式。