一、引言

水资源是一种公共资源，具有非排他性和竞争性的两个特征。非排他性是指对某一物品的使用不能排除其他人同时从该物品中获得收益或者排除他人使用的成本比较高；竞争性是指某一物品的使用会减少总的效用即使用该物品的边际成本不为零。这样，公共资源兼具了公共物品和私人物品的特征，由此也决定了如何有效使用公共资源的困难性和复杂性。非排他性决定了“搭便车”行为的存在，排斥这种行为的成本十分高昂，一般人根本无法承受；竞争性决定了人们对公共资源的掠夺，而不是保护。举例而言，在我国华北地区某些缺少河流灌溉的地区，面对水资源的缺乏，均衡的做法不是采取措施节约用水实现可持续利用，而是竭泽而渔，动力井越打越深，地下水层不断下降，甚至出现了不可再现的漏斗断层。这就是所谓的“公地灾难”，每个人在缺乏制度约束的条件下，追逐个人利益最大化，造成了公共资源的悲剧。

灌溉水资源的性质复杂，治水模式选择与受益群体规模、组织协调费用与交易费用有关，例如对于“南水北调”这样跨区域的大型水利工程，单个农户自愿达成自主治理几乎是不可能的，因此只能由政府治理。对于大集体行动来说，因为达成大集体行动的成本较高，监控相对困难，道德就大，达成集体行动的协议可能性小，作为公共产品，成果可以共享，成本却要由领头的英雄承当，便会出现奥尔森所谓的“集体行动的困境”。政府集权治理，在兴建方面比较成功，也成为东方治水农业基础上专制几千年的重要基础，中国古代以春秋战国时期秦国修建的都江堰和郑国渠最为有名，其实历代王朝罕有不兴修水利的，动辄征调几万到几十万的民工。直到新中国成立的前三十年里，我国在灌溉水方面仍然采用的是政府治理模式，各级政府每年在农闲时间都组织社员大规模的兴修水利，成效十分显著，共建大小水库几万座。

而对于小型的灌溉系统，则有着不同的意义，政府治理、自主治理与市场治理都具有可行性，对于小集体行动来说，因为达成小集体行动的成本较低，监控相对容易，道德也小，达成集体行动的协议可能性高，本文所分析的对象也侧重于后者。

二、从实例说起

（一）废渠的故事

曹锦清先生在《黄河边的中国》一书中，讲述了一个水渠废弃的故事。

河南省兰考县董园村和小靳庄村共有一条水渠，数百米长。董园村的一段由于县水利局投资了30万元，挖成了一条数百米的河渠连接常年有水的黄河古道，并建立了一座引水站，全村数百亩土地实现了自流灌溉，该村小麦的亩产由四五百斤上升到七八百斤，其他农作物的亩产也得到了大幅度提高。董园村从这条水渠中获益颇丰，据该村的支部书记计算，由于浇水，每年可以增加收入二十多万元，村民爱惜水渠，以水泥衬砌。相比之下，小靳庄村的这段水渠却被废弃了，该村稍微小一点，每年由于缺水小麦的亩产比董园村低二三百斤，保守估计由此每年少收入十几万元，几年下来，少收入了几十万元，而该村村民的生活水平仅温饱而已。此处，作者有一个疑问，为什么董园村的水不能引过来，流进小靳庄村的田地里，村民的回答是，村干部没本事；作者提出，引水每亩可增收二百斤，可以用每亩50斤的小麦作为买水的价格，而村民对此并没什么反应。最后，作者把问题的原因归结到，“中国农民的天然弱点在于不善合。他们只知道自己的眼前利益，但看不到长远利益。更看不到在长远利益基础上形成的务农户间的共同利益……所以不能在平等协商的基础上建立起来家庭的各种形成的经济联合体”[1] (P168)。

（二）实例的解释

曹先生给出的解释自有其道理，几千年来中国的农业生产基本上是自由的自己自足模式，即使佃农的经营自主权也相当大，与欧洲及后来的北美所实行的庄园制集体生产迥异：虽然经历了二十几年的生产队集体生产，但毕竟农业分工比较粗糙，农民无法形成和工人一样的合作精神。然而，这只有问题的一个浅层面，在更深层次上，水渠废弃是制度安排欠缺造成的，在没有约束的前提下，村民的选择是一种无可厚非的理性行为。

公共资源的维护是一种群体效应，单一个体的努力要付出极高的成本才能实现或者根本无法实现。在一个集体组织中，只有在成员的边际产生及其报酬得到有效计量的条件下，成员才会被激励努力工作，否则偷懒行为将不可避免，根源在于边际收益不能独享，出现了外部性。在企业这种较为严密的组织中尚且如此，更何况在单独经营利益相关性更低的农民村庄呢。

个人理性效用追求者的逻辑与群体效用逻辑是不一致的，在集体行动中，个人偷懒是有效益的，逆向选择又具有扩散效应。比如，如果农民各自都觉得需要改进他们有问题而水流不畅的渠道。根据个人理性，他们不会采取改善的行动，可以从两个方面进行解释：其一，如果一个农民投入时间、精力和金钱对流经他自己土地上的那段水渠加以改善，但其他农民并不做出相应的举措，那么他投资的回报是微乎其微的；其二，如果很多农民在他们的地块都采取措施加以改善，而有一个农民作为个人理性决策者并不这样做，他仍然会不付任何代价然而却能从其他农民所提供的收益中享有一定的份额。

如何破解这一难题，就事论事，针对案例中的河水灌溉系统，方法主要有三个：一是外部权威的介入，采用强制措施，这个权威一般被认为是政府；二是个人英雄式人物的出现，例如实例中董园村的村支部书记，为修渠建站，动员各种关系，使出浑身解数；三是合作制度，亦可理解为一种形（程序上）神（本质上）兼具的民主制度。而相对于更广泛意义上的灌溉水系统而言，还存在着市场治理模式，即将所有的外部性内化到私人身上，当然内化需要一定的条件。

三、模式的选择

（一）政府治理模式

通过政府权威介入修建和管理灌溉系统有其一定的理论依据和适用范围。威权与市场具有一定的替代关系，计划与命令可以节省谈判、协调以及监督契约的交易成本和时间；中央政府被认为自然资源的所有者，有利于削弱地方之间的不平衡性；提供灌溉系统所需要的资料、技术，一般集中在国家专业机构中。特别是大型水利工程的统筹规划上，中央政府的作用优势是其他制度安排所无可企及的，迄今为止，世界上的大型水利工程莫不是由政府投资兴建的。当然，政府权威管理并不是完美的，由于信息的不完备和传递失真，政府设计的制度就会存在是否实用和奏效的风险；另外，单一的经验有可能被提升到规律的高度推而广之，造成“僵化”的一刀切，从而抑制非政府主体的创制。但对于大型灌溉系统，由于牵扯到多方的利益瓜葛，协调、谈判的成本和时间多，而政府具有公共利益代表的唯一合法性，由其作为决策者是必然的选择。对于小型灌溉系统，政府并不具有这些明显的优势，特别体现在信息的缺乏方面。

一如前文所言，改革开放前的几十年里，我国的灌溉系统基本上采取的是权威介入的模式。在此期间，我国政府每年在农闲时间发动农民大规模兴修水利，根治了黄河与海河。

（二）个人英雄模式

个人英雄人物是可遇不可求的，严格来讲并不是算一种制度安排，牵强来说，推举并赋予这类人物相应权力的机制也可以理解为异种制度安排。英雄人物超脱了“理性人”的假设前提，或者说以社会名声以及成功感作为自身的效用追求。一心为公或公大于私的理念还需要社会文化道德的支撑，例如，我国上世纪五六十年代，这种人物较多，而在倡导务实的今天，这种人物则成为了稀缺资源。尽管我们看到，在保留了集体生产的一些村庄，如河南的南街村、江苏的华西村等在其英雄人物的带领下早已成为了亿元村，但我们不能指望大多数村庄能产生这样的自律的舍己为人的且能力卓著的村干部。因此，个人英雄模式只是局部的现象，不具有普遍意义，也不是通过制度安排可以就能产出的。

（三）自主合作模式

合作既可以指同质成员的合作，又可以指非对称成员之间的合作，例如在前文所提及的实例中，同一村庄的村民具有同质性即成员之间信息掌控量相近、实力地位相当，两村村民之间具有非对称性，反映在灌溉系统上就是与水源距离的差异性。当然，同质性是相对的，而非对称性是绝对的。合作制度的目的是实现多方受益的均衡结果，这种均衡不需要外界力量的介入，是局中人自己的游戏。

制度的建立和维系都需要成本的介入，有效的制度很难被单个人的理性设计出来；内生的制度虽往往需要较长时间的磨合，但是一旦形成就会在长期内发挥作用，亦即具有了惯性。内生的制度是人们互动博弈的结果，因此更容易被人们所维持。小型灌溉系统所涉及的人群相对比较固定，更适用于合作制度安排，原因在于信息容易获取、传递层级很少，重复互动行为多，监督成本较低。

合作制度既可指同质合作，又可指非对称合作，由此考察成员间的互动行为也应分为两种。在分析之中，我们仍以两个独立的村子为考察对象，此处的分析不完全基于事实真象，而是侧重于理论上的探讨。

1、同质博弈

董园村与小靳庄村为什么会发生不同的结果，前者修建了水站，实现了“靠渠吃饭”；而后者却废弃了水渠，依旧“靠天吃饭”。这其中固然有许多偶然的因素，如董园村书记的特别关系，但也涉及到制度安排的问题。

董园村在修建引水渠的过程中，遇到的困难之一就是水渠要经过其他的村子，要占用人家的田地，而且这些村子分属于不同的乡、县、省，使问题更加复杂棘手。村书记为解决问题，往返百余次，打通各种公私关系，共花费了3.5万元。这笔钱，在当时（1988年）的农村不是一笔小数目，如何把钱从村民手里收上来牵扯到制度因素。按村书记自己的话来说，“他们信任我”是主要原因，其实背后是一个委托代理关系。什么样的委托代理更有效呢，一般来讲，主要取决于监督成本的高低。我们知道，在霍布斯状态中，人们之间陷入竞争状态无法自拔，合作共赢局面难以实现，而基于民主的公权组织则可以实现人们的合作。由于数据缺乏，笔者无法证实董园村民主制度贯彻的程度，但从村民对干部的信任可以判断，公权组织只有在维护或拓展公共利益时，才更容易得到公众的支持，而这也正是民主的精神所在。

反观小靳庄村，在灌溉系统问题上，没有形成合作。曹先生认为，农户们看不到长远利益和共同利益是问题的根源。这种说法未免牵强，由于灌溉带来的收益是很明显的，农户不会看不到，引水过来于人于己都有益处，但由谁去做是主要问题。单个农户去做，且不说得不偿失，恐怕引水的成本也负担不起，这个事情必然推到村干部身上。所以村民说，“村干部不行，他们不去说，叫我们怎么办？”，追求公共利益是村集体存在的依据，问题的焦点在于如何激励村干部去这样做。依笔者看来，最有效的办法还是民主自治，民主选举、监督、撤换下的村干部没有道理不去修建一条引水渠，而只有实现了民主，公权组织才能得到物质和精神上的支撑，真正的合作制度才能建立起来。

2、不对称的博弈

谈论不对称博弈，以两个村庄为博弈双方，在灌溉系统上，双方处于不同的位置上，董园村处在上游，小靳庄村（如果引水成功的话）则处于下游。

双方力量的不对称，决定了他们在博弈中的行为策略。上游的农民具有天然的优先权，特别是在枯水期，这种权力显得尤为重要。下游的农民不但缺少用水的平等权，还须为监督上游偷水付出代价，这就更增加了上游的优势。自然博弈的结果必然是上游获得大部分水资源。

下游农民唯一可以依靠的是维护系统所需要的资金和人力。如果灌溉系统常年需要大量人力维护，那么下游农民就增加了获得更多水量的机会，否则系统地维护就会出现困难。但如果灌溉系统不太需要维护，情况就会大不一样：董园村有自己的引水站，水渠是用水泥砌成的，每年只需要简单的维护就可以了，本村的劳动力足以应付，这样小靳庄村若要实现成功引水的谈判成本无疑要提高，除非认定该村拥有黄河古道至董园村这段水渠的产权，否则只能通过购买来实现。

假定从黄河古道至董园村再到小靳庄村的水渠是天然形成的，或者是历史传统遗留下来的，亦即两村都享有水渠的使用权，水渠和水都是公共资源。根据前文的分析，在没有制度约束的情况下，必然导致人们之间的对抗，公共资源的滥用，甚至由于占用不均衡引发械斗（中国历史上因用水发生械斗的例子并不鲜见）。有效的水资源配置有赖于规则的引入，然而规则往往不是中性的，要尽量实现灌溉系统中水资源的公平分配则需要民主合作制度。通过民众选举组成系统管理机构，制定有效规则有助于缩小不公平性。历史上不乏运用民主合作成功的例子：山西洪洞县的几大渠系，从唐宋开辟至今，主要依靠民间力量，定期选举渠长，分配用水和修渠的权利与义务[2]（P412）。来自尼泊尔的数据和资料也显示，农民自主治理的效果要好于自然状态和政府治理的效果[3]。当然，合作制度的发起也需要政府公权的介入，例如关于水资源使用权的界定以及民主治理水渠制度的合法性都有赖于政府的认可。

合作制度的实施，有助于削弱博弈双方的不对称性，使水资源能够得到更好的分配和利用。在这里，民主实质上是一种俱乐部内实现合作的方法。

（四）市场治理模式

灌溉水资源作为私人物品由市场治理，在很多学者眼里是难于实现的。因为它要求的条件十分苛刻，作为农用基础设施，投资大、效益低，私人投资兴建和维护的可能性较小。但实现市场治理并不是完全没有可能，笔者认为只要满足两个条件就可以：一是增加灌溉水的排他性；二是用户购买可以弥补私人投资的成本并有正常利润。事实也证明了市场治理的有效性。

2005年初，河北省涿州市泽畔村的灌溉水系统就成功通过招标的形式进行了私有产权改革，将灌溉设施交由私人管理。这里灌溉使用的是地下水，地下水在获取方式上与河水灌溉迥异，成本很高，首先需要凿坑打井，然后需要电力或其他能源带动水泵做功，才能最终抽取到地下水。因此，相对于河水，井水的排他性很高，与公共池塘、公共草场资源不完全相同。这样，监督就变得容易起来，在北方井水灌溉系统中偷水行为是很少见的。泽畔村之所以进行灌溉系统产权改革的主要原因是，对灌溉系统配套设施监督的困难，例如电线、变压器等经常发生被盗现象。由于这些是公共财产，所以个人的监管防盗意识比较差，村集体每年为此都要付出几万元的代价。私人治理的另一个条件是有利可图，上文董园村的例子中，修建水渠几乎是一劳永逸的事情，水渠修好了，灌溉就不用付出额外的成本；而对于井水而言，每次灌溉则需要与看管人员协调商量并支付费用，这使得看管人员可以从中很容易获取利益。

市场治理之所以有效，根本的就在于将公共责任以利益的形式内化到个人身上。当然，也要防止资源垄断对农户造成的利益损失，保持必要的集体或政府权利。在泽畔村的改革中，采取的是一种不完全的私人治理，对治理者的获利空间通过价格进行了约束，改革后的水价略有下降，农户获得了收益，自然也比较支持。

四、结论

灌溉水资源的性质复杂，在选择治理模式时，务必考虑水存在的位置、获取的方式、收益的群体、协调费用的高低。除了本文提及的几种模式外，还可以相互组合产生出新的模式，例如政府加农户、政府加市场、农户加政府加市场等模式，但首先需要保证人们的选择权。

参考文献：

[1] 曹锦清．黄河边的中国[M]．上海：上海文艺出版社，2000．

[2] 吴思．废渠的事理，载于血酬定律[M]．北京：中国工人出版社，2004．

[3] 埃莉诺?奥斯特罗姆，罗伊?加德纳．灌溉系统自主治理与不对称问题的解决[EB/OL]．