昌吉州从2001年开始实施“供水到户”工作，到2005年推广面积已达407万亩，五年累计节水41984万立方米，仅2005年当年节水11000万立方米，亩均节水24立方米，当年农牧民年人均减少水费支出12元以上。几年的“供水到户”推广实践证明，实施“供水到户”工作后农民的负担减轻了，人情水、关系水以及搭车收费等问题从根本上得到了遏止，“供水到户”工作受到了广大农牧民的普遍欢迎。

在灌溉管理中，支渠及其以下工程是重要环节，也是薄弱环节。但是，农村税费改革以后，出现了支渠及其以下工程（以下称末级渠道）的建设、维修、管理主体缺位，灌溉管理体制不顺等几个突出的问题。为了全面贯彻落实中央[2005] 1号文件精神，切实减轻农牧民负担，进一步理顺灌区灌溉管理体制，充分调动广大农牧民自主管理的积极性，切实解决好末级渠道工程的建设、维护和管理等问题。按照国家有关政策规定和区州政府出台的《新疆灌区基层灌溉管理体制改革的意见》、《昌吉州灌区基层灌溉管理体制改革的意见》，2005年州县水利部门以“供水到户”为突破口，以组建农民用水者协会为基础，不断规范管理，加强了对农户自主参与管理的组织领导。到2005年底，全州组建农民用水者协会296个，其中木垒、奇台、昌吉和玛纳斯等县的67个协会不仅运行良好，而且全部通过了民政部门的登记注册。控制面积294.46万亩，涉及自然村812个，有93796户农户自愿参与，管理斗渠4446条、4354公里，农渠11272条、7175公里，斗农渠渠系建筑物53287座。节水7900万立方米，亩均节水29方/亩，农户减少水费支出3.44元/亩。用水户参与灌溉管理的改革试点，为昌吉州灌区基层灌溉管理增添了新的活力。

一、 参与式管理的涵义和昌吉州的一般形式

所谓用水户参与管理，就是用水户对其辖区内的灌溉设施和灌溉管理享有决策权、管理权、监督权和受益权。从我州用水户参与管理的试点情况来讲，农民用水者协会不同于的过去以乡镇或灌区组织的“民管会”。前者是社会主义市场经济条件下，与现行村民自治体制相一致的，是由广大农民用水户自愿组织起来的具有法人地位的协作组织。而后者是计划经济条件下，以行政为主体组成的权力组织。

在计划经济条件下，末级渠道及田间工程是集体资产，维修、养护和更新改造靠农民投劳集资实现，灌溉管理由村组指定的群管人员配合灌区管理单位来完成。农村税费改革，特别是2003年以后，取消了乡统筹、村提留以及“两工”，乡村和农户都满足于使用末级渠道，而维护、改造却已无人问津，表现出“三不管”，农民对工程状况漠不关心，灌溉用水无序，田间工程失修，水量浪费大，建筑物破坏严重。我州从计划经济向市场经济转轨过程中，尤其是农村税费改革以后，由于末级渠系的管理体制不顺，工程产权不清，一方面造成工程投入不足，维护更新跟不上，末级渠系工程老化失修，渗漏损失大。另一方面由于农民用水户未直接参与末级渠道灌溉管理，乡村配水人员管理缺位，用水秩序不顺，群管人员误工补贴没有落实。一是末级渠道（斗农渠）设施不配套，工程老化失修，养护维修跟不上。全州有斗渠4977公里，完成防渗66.3%，农渠9150公里，完成防渗29.3%。这些工程大多修建于二十世纪八十年代，靠农民出工出资修建，经过二十多年的运行，50%以上的防渗斗渠超期服役而得不到更新，水的利用率逐年降低，已经成为灌溉输用水的“瓶颈”。2004年全州支渠出口计量灌溉水量17.95亿立方米，1997-2004年斗渠水综合利用率由90.2%降到80.4%，下降了9.8个百分点，到2004年，年均损失水量1.74亿立方米，亩均承担损失水量39立方米，农民人均增加隐形水费支出18元。二是村级配水员的误工补贴没有落实。在计划经济体制下，村级配水人员的误工补贴从三提五统中支付解决。农村实行费税改革后，配水人员误工补贴没有了出处，导致了末级渠道的管理主体缺位或不到位，灌溉管理体制不顺。三是“供水到户”迫切需要计量到户，但末级量测水设施建设量大，建设资金没有来源。全州2.5万条农渠，实施计量到户，在支渠进口设置计量水设施需要资金5000多万元。

我州农民用水者协会主要有三种形式：一种是以行政村为单位组建的，下辖若干个用水小组；另一种是以渠系或水文边界为单元组建的，涉及一个或多个村，自然村设用水组；第三种是以乡镇为单位组建的农民用水者协会总会，各行政村为用水者协会，自然村成立用水小组。从农民用水者协会运行两年的实际看，推广农民用水者协会不仅尊重了广大用水户的知情权、参与权，调动了农牧民的积极性，而且减轻国家和农民负担，促进灌区管理体制与运行机制的改革。由此可见，推行用水户参与灌溉管理工作是大势所趋，刻不容缓。

二、 用水户参与灌溉管理的作用

推行农民用水者协会这一参与式管理工作，通过试点，一些县市和灌区在这方面已取得了成功经验，也充分显示出了用水户参与灌溉管理的优越性。

一是有利于理顺基层灌溉管理体制，落实末级渠系工程管理运行的法人主体。从2004年开始，昌吉州按照“谁投资、谁管理、谁维护、谁受益”的原则，推行用水户自主参与的管理模式，通过专管单位和当地乡镇政府委托，将工程设施移交给农民用水者协会，由协会按照一事一议的民主决策与管理机制，把末级渠道的管理与使用权移交农民，由于所有权、使用权和管理权的落实，广大农牧民从过去被动的单纯用水转变为主动投资建设，认真维护管理、精心调度配水，体现了“谁投资、谁管理、谁维护、谁受益”的统一，改变了过去靠政府大包大揽，却无法全包全揽的被动局面。通过成立农民用水协会，明确了用水户在灌溉管理中的主体地位，增强了用水户的主人翁意识，激发了农民管好工程、搞好灌溉管理的自觉性和主动性。同时，农民用水协会通过在民政部门登记注册，成为具有独立法人地位的社会团体，落实了末级渠系工程管理和运行的法律主体。

二是有利于末级渠道和田间工程的建设与管理，确保灌区效益持续稳定的发挥。如木垒县自2004年春以村为单位成立了43个农民用水者协会，各协会通过一事一议和收取末级渠系维护费，落实了34.5万元的群筹费用，不仅保证了群管人员的误工补贴,而且对末级渠道及其配套工程进行维护和改造。2005年，该县各协会组织用水户投劳5500多个，累计整修渠道9.8 km，维修建筑物128座，确保了各级渠道畅通无阻，适时用水。奇台县半截沟镇农民用水者协会总会成立后，对本灌区的工程设施进行了全面的勘测调查，并召开了2次代表会议，讨论更新改造计划。2005年半截沟镇农民用水者协会总会筹资86万元，其中争取国家抗旱资金40万元，落实群筹费用46万元对半截沟支渠进行改造，过流能力由1m3/s提高到2.8 m3/s。可以讲,把灌区末级渠系工程的管理权、经营权交给用水协会，使建、管、用相结合，权、责、利相统一，在最大程度上调动了农民参与灌区管理和建设投入的积极性，使灌区工程的良性运行和效益的长期发挥得到了保证。三个庄子乡双涝坝村农民用水协会，通过召开农民用水代表大会，“一事一议”组织用水户完成斗、农渠维修7.3公里，同时对斗、农渠采取划段包干到组，由组到户等办法进行管护，使水利用率提高63％，亩均节约水12m3。

三是有利于促进节约用水，减轻农民水费负担。一方面用水协会是真正代表用水户利益的群众组织，按照市场经济规律与灌区管理单位建立了公平的供求关系，水的商品观念和节水意识在交易过程中不断得到增强；另一方面用水协会的成立，简化了水费征收程序，减少了中间环节，杜绝了各种不合理负担及“搭车收费”的通道，使农民“用明白水，交放心钱”，既保证了灌区水费的按时足额征收，又减轻了农民的水费负担，实现了“双赢”。 如木垒县新沟村农民用水协会，多年平均年引水量为1600万m3，灌溉面积4.86万亩，管辖支渠5.32公里，斗渠66.39公里，农渠31.79公里。辖区内有农户2989人，11个用水小组，协会于2004年成立。新沟乡村协会在的运行管理中，严格按章程运行，在用水管理中，做到配水到户、建账到户、收费开票到户，及时向用水户填写供水证、供水卡，按轮期公布会员实用水量、水价、水费、配水员误工补贴、工程简单维护费收支情况，在工程管理上，及时组织用水户对渠道进行清淤、维护，保证灌期工程正常运行。协会通过召开用水者代表大会，采取“一事一议”的方式，按农户的实用水量核定配水员的误工补贴，支付标准按实际配水时间发放。工程简易维修费按工程数量，多年来的引水量核定，按农户的实用水量收取；协会收取的末级渠系维护费，由乡农经站统一管理。2004年新沟村应收费用6.19万元，实际收回6.19万元。当年支付配水员工资2.38万元，2005年将协会剩余的2.96万元用于购买闸门和水泥，农民自己投劳拉砂修建了渠道1.19公里，新修闸门26座，桥1座，跌水1处。在今年干旱季节，协会还组织用水户自筹资金64万元，打井8眼，适时的补充了农田灌溉，保证农户正常收入，同时也增强了农民参与灌溉管理的信心。协会通过一年的运行管理，亩均节水32 m3 /亩，农户水费减少2.1元/亩，减轻了农民负担。昌吉市二六工镇军户村用水协会在用水管理上，采取用水轮灌方式，理顺灌溉秩序，减少水事纠纷。与去年同期相比，亩均节水50 m3，该村亩水费降低了4元，人均降低了24元。同时，由于减少了不必要的中间环节和行政干预，水费征收的流程缩短，大大减少了水费征收的成本。 全州试点区的水费实现了100%收取，保证了流域内灌溉系统自上而下的良性循环。

四是增加了用水、收费的透明度。水利管理单位计量上严格按水文规范进行操作，全面采用用水户易于掌握、直观的量水器具进行量测。在量配水时协会与水管单位互监互测，签字认证，对实测水量实行日清轮结。每一轮水结束后由专管人员配合协会公布出每户水量及水费，用水户交上了明白钱，用上了放心水，打破了过去用水、收费暗箱操作，按亩收费等不公平的做法。同时实行水票制，使水费支出明显减少，农作物大幅度增产，降低灌溉定额，使农户确实得到了实惠。全州建立收费大厅15处，各县市在乡镇都设置投诉电话，各村组都有水费、水量、水价公开栏。

五是用水户的参与意识、自主意识进一步增强。以往用水户在水利灌溉管理中，处于被动地接受行政指令。组建用水者协会后，末级渠道的管理与使用权移交农民，农民是末级渠系管理的主体，增强了他们责任感和主人翁意识，从过去被动的单纯用水转变为主动投资建设，用水户在用水管理中从 “要我干”变为 “我要干”和“为我干”，提高了灌溉效益。同时，工程管理和用水管理质量和效果明显提高，水事纠纷减少了，过去用水找政府，现在用水找协会。在一定程度起到了促进农村民主政治建设，维护农村稳定的作用。

五是有利于促进灌区管理单位的整体改革。推行用水户参与灌溉管理后，灌区专管机构的部分基层管理职能将由用水协会替代，各灌区必须通过人事改革，减员增效。同时，用水户参与灌溉管理，对灌区专管机构也进行有效监督，促使其必须深化内部改革，增强管理功能，提高服务水平。

三、问题与建议

2004年来，我州各县市在总结过去基层群众管水组织改革成功经验和学习借鉴国内外先进用水管理方法的基础上，试点并推广农民用水户参与灌溉管理，在增强农民民主管理意识、密切供用水双方的关系、改善田间工程管理和维护状况、改进田间灌排服务水平、促进节约用水、提高水费收取率、减轻农民不合理负担、降低农业生产成本、保证农民增收等方面取得了明显成效，也探索出了很多好的经验。实践证明，推进农民用水户协会的发展和改革，深受地方政府、灌区管理单位和农民的欢迎。它不仅能够解决了末级渠道工程的管护问题，而且可以促进高效用水、节约用水，起到减负增效的作用，推动灌区整个系统的不断改革和可持续发展。但是，要推广农民用水户协会还有一些问题急待解决

1、政策扶持。当前，末级渠道维护、改造的建设资金十分有限，各级政府和财政要在政策上给予倾斜，在资金上给予大力支持，切实加快我州支渠以下渠道工程的更新改造和建设力度。同时，农民用水者协会在运行管理中，虽然制定了章程和制度，但在具体操作不规范，还需配套的政策，必须出台《昌吉州农民用水协会管理实施办法》和末级渠系维护费等相关政策，建立健全对协会的监管机制和水价形成机制，促使农民用水协会健康有序地发展。

2、加大宣传。灌区实施供水到户和组建农民用水者合作组织是灌区基层灌溉管理体制改革的主要内容。要加大宣传力度，转变观念，通过各种宣传工具和举办学习班等形式，宣传供水到户和农民用水者协会的重要意义、目的、实施方法、运行规则和有关法律、法规、政策等，使上上下下都能够认识到供水到户和农民用水者协会的实施的重要性，在社会上形成广泛的共识。新闻、宣传部门要加大灌区实施供水到户和组建农民用水者协会的宣传力度，通过典型事例的报道，调动广大农民参与改革的积极性，推动灌区基层灌溉管理体制改革。

3、做好服务。要及时向灌区农民用水者协会提供信息和技术服务，组织技术人员对农民用水者协会的工作人员和用水户进行灌溉管理技术指导和培训。及时协调理顺水管单位与农民用水者协会之间的关系，积极主动的协调解决改革过程中出现的矛盾和问题，提高办事效率，为组建农民用水者协会提供方便和服务，保证农民用水者协会真正成为农民民主管水组织。

4、协调配合。实施灌区基层灌溉体制改革涉及问题多，范围广，不是水利部门一家的事，也不是水利部门一家可以完成的，需要社会各界的大力支持。相关部门必须加大协调和支持力度，协调解决水利工程管理体制改革中遇到的热点和难点问题，并严格区分减负和加大基础设施投入之间的关系，引导和鼓励用水户加快投入农田水利建设，解决了末级渠道工程的管护问题，促进高效用水、节约用水，推动灌区整个系统的不断改革和可持续发展。