摘 要：黄河流域水量分配、取水许可制度在水资源管理、开发、利用中发挥了重要作用。但是，体制创新没有到位，在水权管理方面许多权利义务、管理体制、运行机制都没得到规范，难以形成协调型的水资源综合管理体制，使流域统一管理流于形式。公众参与不足，是符合流域公众利益整体利益的水资源管理措施得不到有效保护的原因。通过分析，提出了适应现代水权制度要求的水资源管理体制改革的构想。
黄河属资源性缺水河流，随着黄河流域经济的迅猛发展，水资源的短缺对黄河流域经济发展的制约日渐明显，为了提高黄河水资源的利用效率，缓解供需矛盾，流域机构加强了黄河水资源的统一管理。在水量分配方面，提出了南水北调工程生效前的黄河可供水量分配方案，在我国大江大河中首次对全河水资源进行了宏观分配。在黄河可供水量分配、取水许可管理、水量调度等方面，先后实施许多重要举措，提高了对黄河水资源的调控能力和总体效益。在取水许可管理方面，初步实施了取水许可制度。在水量调度方面，制定了水量调度方案和办法，实施了黄河水量实时调度，实现了黄河不断流。
尽管黄河流域水资源统一管理和调度取得了比较显著的成效，但黄河水资源短缺问题尚未得到有效解决，水资源利用效率低、用水浪费现象仍很严重，随着经济的持续增长，建立安全可靠的水资源供给与高效利用体系，在保证经济可持续性发展的同时，达到社会的可持续发展，越来越成为人们关注的中心。
解决黄河水资源匮乏的一个主要方法是建立完善的水资源管理新体制，严格取水许可制度，把取水许可监督管理与水量调度有机结合起来，统筹兼顾好各方面的用水需要，以最少的水资源量创造最大的社会效益和经济效益，满足流域经济和社会发展对黄河水资源的要求，实现优化配置资源。
一、建立黄河水资源统一调度管理系统
黄河流域水资源多年平均天然径流量580亿m3，流域内人均、每公顷耕地水资源占有量为593m3和4860m3，仅为全国平均值的25%和17%。黄河水资源中下游水库调节能力不足，增加了利用黄河水资源的难度，尤其在用水高峰季节，用水十分紧张，对黄河下游地区城市供水、生产用水造成十分严重的影响。
从黄河流域管理的现状来看，区域水资源管理自行其是，流域水资源管理无法真正介入。因此，加强流域管理、树立流域机构的权威性是迫切的，黄河流域水资源管理应合理把握干预和放任之间的均衡点，建立流域与区域相结合的水资源保护分级负责的管理体制。
强化以流域为单元对水资源实行统一调配和分级负责的体制， 在支流建立流域机构的分支机构，把流域综合管理职责贯彻到各流域末梢。 通过用水配额、用水许可管理等制度措施，从需求角度划分用水的不同用途、用量，明确水资源的使用权以及经营权、处置权等从属权利。
黄河流域在进一步查清水资源及其开发利用现状、分析评价水资源承载能力的基础上，根据经济社会可持续发展和生态建设对水资源的要求，提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案，提高水资源的利用效率和供水的安全水平。
黄河流域水资源上中下游自然条件不同，各用水部门用水要求各异，农业灌溉用水主要集中在农作物生长期几个关键时段，工业和城市生活用水用水必须保证；上游水电站发电要根据电网需要进行调度等等。尤其是在水资源的占有量、取用优先程度及需水程度上存在较大的差异。黄河水资源统一管理调度就要统筹安排、相互协调、兼顾上中下游、左右岸和地区间、部门间的要求，在水资源可利用量条件下，强化水资源管理，通过调整产业结构、改变用水方式、降低用水定额，提高用水效率等多种有效措施，提高水资源的承载能力，以满足流域经济发展的需求及区域利益最大化。
建立黄河水资源统一管理调度体系，建立集降雨、径流预报、用水预测、水库调度、河段配水模型于一体的具有现代化手段和设备的水量调度系统，及时采集和处理各种水资源信息，在全流域范围初步建立起规范的水资源统一管理调度秩序。
二、发挥法律、经济、技术和行政等手段、合理配置水资源
从管理和制度方面入手，在查清水资源及其开发利用现状的基础上，根据经济社会可持续发展和生态建设对水资源的要求，提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案。
实行用水计划管理和定额管理，完善黄河水资源有偿使用制度，建立水量分配、取水许可和水量调度制度，建立与水量分配和调度相衔接的黄河取水许可总量控制与水量调整核减机制，制定和完善水法规和政策，加大依法行政、依法治水和依法管水的力度，推进水行政管理工作的法制化。建立适应市场经济原则、科学合理的水价体系和运行机制，实施水权管理。通过调控水资源的初次配置，完善水商品经营市场，合理确定水价，通过各种工程和非工程措施，合理抑制需求，保障有效供给，维持和改善生态环境，统筹安排好生活、生产和生态用水。根据不同的用水需求层次和配额限度，控制高耗水项目，实施级差水价和自由价格体系。
从长远来看，为应对黄河水资源紧缺日益严重的形势，提高水资源的利用效率，优化配置水资源，还需要通过立法来保证，通过技术、行政、经济措施来实施。
1、法律手段。
黄河流域水资源管理要用好现有政策和法规，加大对水资源的管理力度，尽快完善水资源管理机制，建立水资源管理目标体系，明确规定有关部门的职责和权限，形成一部门负责多部门协作的局面，使水资源管理部门能够在取水许可审批、取水口运用管理、取水调度及用水监督等主要环节上发挥应有的作用。
在取水许可管理法规中，对违法违章取水行为设定经济制裁条款，并授予流域各级机构相当于同级水行政主管部门的管理职权。规定水资源有效利用率下限，对于低于下限的、浪费水资源的责令其限期改正或给予经济制裁。就是说流域机构不能只管取水口，应当赋予流域机构直接管理取水人乃至用水人水资源使用情况的权限。
建立取水权益侵害补偿制度，黄河水资源是全流域的共享资源，上下游取水人在取水权益上应当享有平等的地位，对于抢水、争水、多取水，造成他人取水权益受损害的，应当对取水权益受害人给予经济补偿。
深化和完善取水许可管理，发挥流域机构在水资源管理上的重要作用，充实水资源管理人员，不断提高执法队伍的执法水平，建立健全取水许可管理工作制度，规范执法行为，加强执法监督，把有限的黄河水资源保护好、利用好。
2、经济手段。
为发挥水费的经济杠杆作用，黄河流域必须建立合理的水价形成机制，完善黄河水资源有偿使用制度，合理确定水价。根据经济发展水平建立适应市场经济原则、科学合理的水价体系和运行机制，建立“产权清晰、责权明确、管理科学”的基层水利制度，按照成本核算的办法理顺水利价格体系，实施水权管理。
通过计划调控水资源的初次配置,完善水商品经营市场，允许水商品经营者的多种所有制成分参与。加强经济手段在黄河水资源配置中的调控作用，对现行引黄水价重新核定并制定水价的调节机制，对于超计划或超定额用水的实行累进加价。
3、技术手段。
黄河流域水资源管理应以信息化为突破口，建设沿河各大引水口的信息管理系统和计算机网络系统，实现水资源调度和管理的系统化、科学化，实现决策手段的可视化、丰富性、时效性。近年来，枯水期水资源预报技术、水资源实时优化调度和合理配置技术、水资源监测、结算、管理、决策技术、水资源水量的时间、空间分配模型、地理信息系统、遥测技术等水资源调度所依赖的外部信息环境有了新的进展，为黄河流域水资源管理搭建了丰富的信息资源平台。
根据年度来水预测编制流域年度分水预案和具体的实施方案即调度预案，将年度可供水量分配到有关省（区），为控制用水的过程，年度分水和调度预案一般应到月，有关省（区）水行政主管部门，根据批准的流域年度分水和调度预案编制供水计划，将供水指标落实到有关地区，各级水权监督管理部门根据本地区的供水计划审批管辖范围内用水户的用水计划。为使预案能尽可能的符合实际，增加监控的科学合理性，应对方案进行逐时段的修正，并将各时段应分水量和实际用水进行比较，差值计入余留时段中，以此滚动修正，动态调控，年终进行水帐结算，下一年度编制预案时要考虑上一年度分水的完成情况，对超用水的省区要核减下一年度的分水指标。
4、行政手段。
建立完善黄河水资源统一管理的制度体系，强化水资源规划与开发利用评价制度，明确规划监督实施的有关规定，使规划的管理和供水水源的评价和水源保护专项论证规范化、程序化。完善水量分配和水量调度制度，确定水量分配的原则、办法、程序以及监督管理等，规定水量调度的原则、用水保证的优先顺序、调度的权限、省际断面流量控制与河段用水总量控制以及紧急情况下的水量调度及水量调度责任制等。改革取水许可制度，建立与水量分配和调度相衔接的黄河取水许可总量控制与水量调整核减机制，同时要与黄河流域水权制度的建立相衔接，除目前取水许可制度规定的直接利用水工程或机械提水设施取水外，对于生态用水、水库蓄水以及利用供水工程供水的水权都要进行明确，并对水权的登记、转让和有偿使用等作出规定。推动节约用水管理制度，通过编制节水规划，实行总量控制和定额管理，严格控制高耗水项目，优惠节水政策和强制节水措施，建立节水激励机制，全面推进节水。
三、实行计划用水、节约用水管理制度
黄河流域用水部门众多，用水要求各异，水资源供需矛盾突出，必须在黄河可供水量分配方案的宏观指导下，全面实行计划用水制度。把流域的承载能力放在首位，以水资源供需平衡为条件，合理配置和优化调度黄河水资源，统筹兼顾好各方面的用水需要。
细化取水许可证准取水量的准取时间，建立取水总量控制与取水时间控制相结合的管理体系，集中取水期间应当细化到旬，建立各取水口取水量控制与各河段下泄流量控制相结合的管理机制。在取水量较大的河段增设流量观测站，并规定各测站的最小保证下泄流量，对于达不到下泄流量指标区间的取水人实施经济制裁。从而保证各河段，特别是下游河段取水人的用水权益。
黄河流域节水无疑是国家的战略目标，取水许可制度是调控水资源供求关系的基本手段。取水许可将黄河水资源的宏观调度和分配方案落实到各个取水单位，将全河的取水、用水切实控制起来，合理调整各地区、各部门、各单位的用水权益，使用水单位的合法权益得到法律的充分保障。
只有当节水收益大于节水成本时，用水主体才有节水的动力。黄河水资源十分紧缺，但浪费水的现象很普遍，通过黄河水资源的统一管理和实行计划用水，采取经济的、技术的、行政的方法，在黄河流域形成一个节约用水的用水管理制度，把节约用水的措施抓紧抓好，提高水的利用率，在节水中求发展。
发展节水灌溉要促进农业种植结构的调整和耕作制度的转变，建立激励节约用水的水价机制。加快水价改革，促进节约用水，充分考虑各地区自然、气候条件和社会、经济发展水平，以水权理论为指导，工总量控制与定额管理相结合，效益节水与强制节水双管齐下，完善管理措施的机制与体制
四、借用需求侧管理技术，加强黄河水资源管理
需求侧管理（DSM）是综合资源规划方法在市场经济条件下形成的用电管理技术，它的基本思路是：除供应方资源外，还把需求方提高资源使用效率减少消耗视为一种资源同时参加规划，在不改变生产基本秩序的前提下，促使需求方主动地改变消费行为和用电方式，通过需方管理更合理配置和有效地利用资源、减少投资和成本，形成对社会和供、需各方都有利的情况。
在黄河水资源约束和技术条件下，水资源需求取决于激励，有效的激励来自有效的制度，而有效的制度是资源有效配置的关键。需求侧管理技术是黄河流域水资源传统管理用水方式的的一种演进和变革。供水管理摒弃不顾用户承受能力和经济利益强行限水等做法去减少用水需求，采用科学的管理方法和先进的技术手段，促使用户主动改变消费行为和用水方式，提高用水效率和减少水资源需求，做到既提高水资源运行的经济性，又节省了用户的水费支出。通过改革水价，强化管理，建立起高效、合理的节水管理模式与市场经济相适应的节水发展机制，达到经济、有效地利用黄河水资源。
在黄河水资源管理上，把节水的落脚点放置在用户的具体技术管理上，改变传统的资源观念、规划模式，把用户节水的实施作为一个重要的规划领域，把工农业用户提高用水效率减少的水量消耗和改变用水方式降低的水资源视为一种资源同时参与水资源规划。把综合效益置于突出地位，以成本效益为准则，以社会效益为主要评价标准，协调供、需双方的贡献和利益，达到改善黄河水资源环境为目的。
五、建立农业高效用水体系
黄河流域农业灌溉用水占总用水量的90%左右，由于大部分灌区工程配套较差、灌水技术落后及用水管理粗放等原因，多年来水资源管理不重视水的利用率，水资源浪费现象严重，灌溉水利用系数仅0.4左右。通过调整产业结构、改变用水方式、节约用水、降低用水定额，提高用水效率等多种有效措施，提高水资源的承载能力，促进传统农业向现代化农业转变。
1、探索提高灌溉水利用率的作物灌溉模式
按照用水指标、效益指标建立节水农业高效用水指标体系，采用非充分灌溉、抗旱灌溉和低定额灌溉等，限制对作物的水分供应，巧灌关键水，增加有效降雨的利用，加大土壤调蓄能力，充分利用灌区内的降水资源，实现黄河水资源的高效利用。
田间灌溉系统的量水，尽可能缩小量水单元，力求量水到户。提高水的重复利用率。使上游漏水能被下游利用，使高处渗水能被低处利用；通过计量收费手段，提高充分利用各种水源的积极性。按照水源可供水量和作物某生育阶段需水量及水分生产函数，采用量水设备对灌区用水量进行量测，以输配水过程中水量损失较小，而增产值较大为目标，对用水户实行按量收费、对超额用水进行惩罚的差别收费制度。
田间采取耕作保墒措施，增加土壤蓄水能力，采取优化作物种植结构等农业措施，尽可能做到作物生长与雨热同步，提高降水利用率。采用非充分灌溉制度。对农作物进行适时、适量的灌溉，使其生长条件能得到最大限度的满足，并且不产生地面径流和深层渗漏，这样既确保获得最高产量，又具有较高的水分生产率。只有追求水分生产率，关心水资源被作物利用的状况，高效用水才有意义。提高田间灌溉管理水平；执行先灌远、后灌近，先灌高、后灌低的原则，减少弃水，使上游漏水能被下游利用，提高天然降水的利用率和水分生产效率。
2、建立土壤墒情监测与灌溉预报制度。
建立水情、土壤墒情预报测报系统，制定最佳灌溉排水制度，对灌溉系统的配水进行动态、优化管理。对气象、土壤墒情、渠系水位与流量、地下水位以及作物生长状况的监测。以田间水分状况、作物生长状况、天气状况、水源供水能力、渠系工程状况等动态信息为基础，做好实时灌水预报和灌溉水动态管理，以计算机系统应用为基础，通过编制专用软件，分析气象、水文、土壤、作物状况等数据，制定科学的灌溉用水计划，并下达给用户，使灌溉用水适时适量，有效地控制土壤含水量。灌区水资源管理高效使用，主要根据灌区和宏观水资源循环规律和价值规律，对水资源的利用实行经济补偿和生态补偿。保证水资源自身的良性循环和对水资源节约利用的正常进行。
及时、准确地获取水源、气候、田间水分状况、渠系工程状况、作物长势及需水规律等信息，对灌区内各种工程设施进行有效地控制、调度，在时间上和空间上合理地分配水资源，并在田间推行科学的灌溉制度与灌水方法，以达到充分发挥工程作用。
3、土地规模经营、调整农作物种植结构
管理技术不仅可明显提高对水土资源和肥料的利用率及利用效率，降低生产成本，还能从中获得显著的集约化产出收益。在以农户为基本单元从事分散经营生产的现状下，采用“农户+企业”的产销合作方式是推广应用大田高收益经济作物农业节水技术集成模式的有效方式，节水技术可作为增加企业和农民收益、保障规模化生产的有效载体。在规模化经营基础上，对企业实施“政策引导型节水”或“强制性节水”措施，将节水产生的部分效应传递给个体农户。对通过土地使用权的有偿转让、入股、反租倒包和“四荒”使用权拍卖，土地相对集中成为集体农场、家庭农场，实行一体化经营管理。水资源管理要根据水资源的承载能力实行以水定产、以水定发展规模，推进用水管理。
通过水资源、土地资源、作物结构、产量水平、需水量、灌溉农业现状及发展预测等因素的分析，分区评价水土资源的平衡状况和节水农业的必要性，以及节水农业应达到的程度和规模。调整农作物种植结构来适应灌区的水源状况，可以发挥灌溉用水的最大效益。在满足粮食生产的基本要求下，压缩粮食种植面积并提高其品质，增加饲料作物、经济作物、林果、蔬菜和名优特产作物的种植比例，错开用水高峰，增加产值，是灌溉农业高效用水的发展方向。
作者简介:郑利民（1961-），男，河南叶县人，高级工程师，从事引黄灌溉、水资源、生态环境研究（0373-5282024）。
参考文献
1、陈效国，薛松贵，乔西现。黄河流域管理机构与流域综合管理。第７届中韩水资源交流会议论文。
2、水利部黄河水利委员会。黄河近期重点治理开发规划。
3、陈安宁，资源可持续利用的激励机制研究。自然资源学报，2000，（15）。
