一、东北三省提高粮食综合生产能力的主要措施

2004年东北三省粮食种植面积和产量占全国比重分别从2000年的13%和11.5%提高到15.2%和15%；人均粮食占有量居于全国前列。

围绕提高粮食综合生产能力，采取的政策措施为：一是瞄准粮食生产的关键技术和环节，加大本级财政投入力度。二是严格保护基本农田，确保基本农田数量不减、用途不变。三是加强农田水利基础设施建设，改善粮食生产设施条件，提高农业抗旱除涝能力。四是优化种植结构，扩大优质高产作物比例，实现增产增收。五是积极推进科技进步，加强农业技术培训，提高农业科技贡献率。六是抓好粮食加工转化，提高种粮比较效益，保护农民种粮食积极性。

二、面临的制约因素

从近期看，制约东北三省粮食综合生产的主要因素如下。

（一）农田水利基础设施薄弱，抗灾避灾能力差，粮食生产依然没有摆脱“靠天吃饭”的局面。黑龙江省西部地区耕地面积中旱田占90%，其中，有效灌溉面积仅占24%。遇到干旱，亩均产量就减收100斤左右。

（二）农业集成技术严重缺乏，农技推广部门的职能得不到有效发挥，农业技术与农民对接的通道还没有建立起来。目前东北三省的农村没有主流的耕作栽培制度，农民基本上还是凭传统经验种粮。主要原因：一是研究良种的科技人员多，研究良法的科技人员少，因为良种见效快，回报率高，而良法则相反；二是各个环节（耕作、土肥、栽培、植保等）各搞各的，没有形成合力。据吉林省农科院的专家反映，该省目前推广的玉米品种，平均理论产量可达1200斤/亩，但由于耕作栽培技术跟不上，实际上只达到800-1000斤/亩，即有10-20%的潜力没有发挥出来。

在农技推广方面，突出问题是农业技术与农民之间缺乏有效的对接通道。自农村“五站”改革后，受编制和经费的影响，乡镇及以下农技推广机构大体上处于“线断、网破、人散”的局面，出现了“科研单位向城市搬迁、科技人员向城市流动”的现象。部分农技推广机构甚至变成销售种子、化肥、农药的部门，而有些农技人员则经常被乡镇领导调遣从事其他事务。

（三）水土流失严重，耕地有机质含量下降，在一定程度上影响了粮食综合生产能力的提高。目前，东北三省的耕地质量都出现不同程度的下降。在旱区和坡耕地等保水性能差的地区，土地沙化、水土流失严重。

（四）农资料价格持续大幅度上涨

据黑龙江省供销社提供的资料，年初，农资价格比去年同期上涨20-30%，主要农资价格普遍上扬，因农资价格上涨造成粮食生产成本每亩增加20元左右，相当于农民每亩得到补贴28.45元(水稻良种补贴15元+直补13.45元)的70%。

（五）“两免三补”惠农政策实施中，出现了一些新情况和新问题。主要表现在：

1、“一事一议”筹工筹资政策难以实施，农村公益事业建设面临重大挑战。据调查了解，农民对大部分“一事一议”说“不”，使农村公益事业陷入“事难议、议难决、决难行”的窘迫境地。

2、国家惠农政策中地方资金配套难。黑龙江省和吉林省财政比较紧张。在这种情况下，要求地方财政对国家惠农政策资金进行配套，只会带来两种后果：一是增加了地方财政负担。二是难以调动地方政府抓粮食生产的积极性。

3、引发新的土地纠纷，影响规模经营。“两免三补”政策后，种粮收益增加了，农村出现了新一轮农民“亲地热”，部分已经离开农村多年外出务工的农民(10%左右)，又“回流”农村索要土地，而村里已将他们的土地长期发包或抵债，从而形成新的土地纠纷。有的村为了缓解矛盾，只好将转包出去的土地从大户那里要回来给“回流”的农户，造成种粮大户经营规模萎缩。

4、补贴资金发放晚，分散到户数量小，操作中难以做到严格与粮食种植面积挂钩。首先是补贴资金发放时间。据调查了解，东北三省粮食直补和良种补贴资金在每年4-6月发到农民手中，而此时部分春耕生产已经结束，不利于农民及时备耕，影响补贴政策的最佳效果。其次是补贴方式。据海伦市反映，该市2005年粮食直补资金总额为5457万元，按现行政策每亩直补13.45元计，户均200元左右。对于有钱的农户，这点钱他看不上；对于没钱的农户，这点钱也办不了大事，甚至相当一部分农民没有把资金真正用在粮食生产上。但是，这笔资金如果集中起来却是一个大数，比全市每年来自各个渠道的农业投资总量（约3000万元）还要多。三是直补面积依据。目前，东北三省基本上采取按计税耕地面积发放粮食直补。这样，即使不种植粮食的耕地也同样拿到了补贴，使"粮补"变成"地补"，有悖于粮食直补政策的初衷。

三、结论与政策建议

通过调查，东北三省挖掘粮食生产的潜力很大。只要技术到位、政策措施到位，潜力将转化为现实生产力。

支持方式：一是在农业投资项目安排上，应以粮食产量和调出量为依据进行倾斜；二是减少或取消三省对中央项目资金和直补资金的配套资金。支持的重点应放在农田水利、中小流域治理、大型农机具、良种良法、农业服务体系设施等对提高粮食综合生产能力作用显著的重点工程，特别是近期应重点加强对大型农机具的补贴力度。

（二）通过增加投入和体制创新，争取用5-7年的时间使农田水利基础设施落后的状况明显改善。要按照建设社会主义新农村的要求，增加财政用于农业特别是农田水利设施投资的比例。集中国家中小农水、农业综合开发、以工代赈、水利基金、扶贫等各渠道与农田水利有关的资金，统一捆绑使用，整体连片推进，争取用5-7年的时间使农田水利基础设施落后的面貌得到明显改善。

（三）鼓励科研机构之间的协作和联合攻关，加强对粮食生产集成技术的研究，完善农业科技推广服务体系。鼓励和引导农业科研机构，针对制约粮食综合生产能力的关键性技术和集成技术，开展协作和联合攻关，力争在短期内取得重大突破。要围绕农业科技推广，重点搞好“最后一公里”工程。通过提高农技人员工资和相关福利待遇、增加业务经费等激励措施，引导科研单位把机构设在粮食主产区，吸引科研人员把办公场所延伸到田间地头。要改变以往按行政区划设点、设编、设人的做法，根据经济区划布局设置机构和人员，实现机构和人员的优化配置；同时，参照农村基础教育改革经验，积极探索把乡镇农业科技推广机构统一上收县市管理的新模式，或者把现行由乡镇政府横向管理模式改为上一级业务主管部门垂直管理模式。

（四）严格实行耕地保护制度，多渠道并进，努力提高耕地质量

继续实施最严格的基本农田保护制度，确实做到基本农田数量不减，用途不改，质量不降。免费向农民推广测土配方施肥技术，采取经济手段鼓励农民多施用有机肥、秸秆还田，提高土壤有机质含量；加大对大型农机具的补贴力度，以扶持农机作业合作社和种植大户为重点，推动建立以深耕为主的土壤耕作制度，增加土壤蓄水保墒能力；在土地沙化隐患严重的地区，要加强防护林建设。

（五）改变调控方式，通过增加供给抑制农资价格上涨。一是放开农资生产的市场准入，二是调整化肥进出口政策，提高出口关税，抑制国产化肥出口，同时扩大国内短缺化肥的进口。三是鼓励使用农家肥、秸秆还田，并努力提高化肥使用效率，减少对化肥的需求。四是改革化肥补贴方式，像直补政策那样，把对农资生产企业生产成本（煤、电、运费）补贴的资金直接补贴给农民。

（六）进一步完善“两免三补”及相关政策，提高补贴资金的使用效果。一是减少或免除对支农项目的地方配套资金。对农田水利、中小流域治理、大型农机具、农业服务体系设施等与粮食综合生产能力关系密切的重点工程的投资主体，减少或者免除配套资金的比例，如果确实需要配套，也应限于在省级财政的层次。此外，要完善对产粮大县的奖励政策，按粮食产量、商品粮贡献率、农田水利设施改善程度等指标决定奖励金额。二是适度微调，进一步完善粮食补贴政策。尽早下拨补贴资金、建立农户粮食播种面积统计台账等措施，克服补贴资金发放晚、“粮补”变“地补”等问题。建议，继续实施直补政策，但可以进行适当微调。具体思路是：在国家粮食补贴资金稳定增加的条件下，用于直补的资金近期内不宜再增加，增量部分的资金转为间接补贴，用于农田水利等农业基础设施建设，改善粮食等农业生产条件。