很高兴有机会在这里和大家见面，交流和讨论一些看法。那么，准备了一份发言提纲。在发言之前，先用几句话来简单讲一下灌溉排水在咱们国家农业中的作用。

农民用水协会就是搞灌溉排水的。那么，这和农业和农村发展有什么关系？

大家都知道，中国的气候条件在农业中不太如人意，受季风气候影响，咱们国家的降雨非常不均匀，国土面积的一半以上是干旱地区或半干旱地区，降水不足，地表径流很少，那么这样就必须要用人工的办法开发水源，给农作物提供补水的灌溉。那么在降雨的时候呢？虽然常常降水不多，但常常集中在一个很短的时间里头，产生洪涝灾害，农业受不了。所以要发展农业，就要先解决这种不利的自然条件，要开展灌溉排水工作。所以灌溉排水的中国的农业农村建设生产发展过程当中有非常重要的地位作用。

我们讲要加强农村基础设施建设，中央年年一号文件里都作为一个专门的问题，反复强调。它的一个主要内容，就是以农田水利为主的灌溉排水。在这一点上，我们国家和欧洲北美的一些国家不一样， 那些国家是海洋季风气候，降水均匀，不用搞这些基础设施建设，靠天然降雨农业就能生产丰收，再加上人口相对少一些，所以淹的也不会是人住的地方。

这些是先讲一下灌溉排水的一些背景。那么，发展灌溉排水，作为克服农业生产不利条件的这样一个基础设施建设，主要必须依靠政府。单靠农村这弱势产业本身无力承担，无法与大自然作抗争。比如像都江堰这种大型的水利设施就必须依靠政府，调动全社会、整个国家的力量去扶持。

那么政府在提供这种公共管理或者说是公共服务的时候，这就有一个方法问题，一个合理的度的问题。政府不能管太多，不能包办代替。农民毕竟才是这项事业的主体，在某种意义上农民才是灌溉排水事业的评价。所以怎么样合理地划分界定政府和农民在其中应该扮演什么角色，起什么作用。这是我们国家当前在农村水利改革过程中面临的一个重大的课题。所以我今天这个发言专门就讲怎么看待农民用水协会与政府在灌溉排水事业发展过程中怎么合理地分工，既要政府扶持，又要农民当家作主，自主建设，自主管理，改变长期以来政府什么都管的状况。这种状况，本来是好心，认为农民自己干不了，缺乏这种能力。但这种好心却往往过了头，本来农民应该自己办的事，却使农民产生了依赖心理，认为政府建，就应该政府管，农民不认为这是自己的事，自己的工程，因而往往建好了却没人管理。有些地方出现了这种笑话：渠道坏了，农民跑到乡里头说：“你们这个渠道坏了，你们赶紧找个人去修吧。”可见，在农民看来这成了政府的事了。我们研究这个农民用水协会就是要研究在这个事业发展当中如何使农民承担这样一个主人的地位与责任，同时政府在幕后，在侧面给他出主意，提供资金支持，物质帮助，技术指导。但不能超越某个度，要让农民始终认为这是我的事，我是这个事业的主人。那么，这就是组建这个农民用水协会的目的。要注意到，这跟我们国家所提倡的这个农村经济技术合作组织是不太一样的。经济合作组织是属于一种经济组织，主管部门是工商部门，它是营利组织，可以营利。而农民灌溉排水协会则是公益性比较强的，承担公共服务的职能。这两者既有相似之处，又不太一样。

那么农民用水协会是如何组织的呢？是在一定水文边界范围内，比如说在一条河流的流域范围或一条渠道灌溉范围内的农民用水户自愿组织起来的，而不是按行政区域划分的。之所以强调这一条，是因为水的这个自然特点，是按流域来流动，按流域来管理，而行政区划常常是与河流水域的分布不一致的。那么，农民自愿组织，用民主管理的方式，实行自主建设，自主管理的方式，自己受益。

那么它的运作方式呢？是互助合作。在这一点上跟商业经济组织有相似。主要是自我服务，它是一种基础保证，它跟社会外面的联系不是太多。那么这种农民用水协会是非营利的，要到民政部门去注册。

农民用水协会有这么一个特点，一个是刚才说了，是按水文边界划分。在这一点上遇到了很多麻烦。很多地方习惯于什么都按行政体系去做。所以现在许多用水协会事实是按村来组织的。第二呢，它是按自主、民主原则组建和运行，有自己的章程、制度，有自己的灌排设施，负责人由民主选举产生，受法律保护，能承担民事责任，在大中型灌区内与供水机构是合同供水合作伙伴关系对小型灌区来说则完全是独立的，它们都不附属于政府或灌区专管机构。再一个特点呢，是财务独立，公开透明，有向用水户收取水费的权力，同时有向供水单位缴纳水费的义务，协会成员在享有用水和得到服务等权利的同时，承担相应的维护工程出工集资责任和义务；还一个呢是协会承担的抗旱、水量调配等职责具有公共管理和公共服务属性，同时还要考虑到如何将水公平合理地分配给用水户，本来这是政府的职责，现在协会要行使这部分职权便需要政府的授权。同时，由于它带有公共服务的性质，政府也就有责任在资金、技术、器材设备等方面给予扶持和帮助。

那么，为什么要推广这种农民用水合作组织？前面已经说了。这里就不再重复了。

第二点简单说一下，我国历史上的水利会和国外关于用水户自主管理的实例。有人认为农民用水会是国外才有的东西，还有人认为这是在盲目照搬外国的东西，不符合中国的国情。他们认为搞农田灌溉水利工程一定要在政府领导下，一定要由政府来组织。这话有一定道。但政府应该怎么去做这个事，这里面有方法要讲究。我们考察历史就会发现，实际上在中国历史上很早就有类似于农民用水协会这样的民间自治管理组织。比如，四川都江堰。历史上一直有“官堰”和“民堰”这样的区分。“官堰”就是政府去建设政府去管理的这样一个设施。而民间农民自己去管的就叫“民堰”。而“民堰”这种指的是管理和组织的方式虽然没有明确的规章制度，但有乡规民约这样一个东西去约束，因而它带有原始的农民用水合作组织的这样一个萌芽。在历史上浙江诸暨曾有二十多个水利会，其中有一个比较大的叫“西泌湖水利会”。历史上一直叫“水利会”，现在还挂这个牌子。与原来不太一致的一点是，它现在已变成附属政府的一个组织。那么还有一个例子是，在封建社会或半封建半殖民地社会，民间管水组织多被大地主、豪绅等有权势人把持，谈不上真正的用水户参与，如果说算是“参与”，充其量是出工出钱的责任与义务，缺乏权利的“参与”。那么新中国成立后，我们每年都要搞几千万元的大规模的水利工程建设，农民也参与了。所以在某种程度上，农民也一直在参与灌溉排水工程。但这种活动完全是在政府一手操控下进行的。比如说，办一件事，上一项工程，有没有征求农民意见呢？政府几个人一说，这事该办，于是就开始实行了。所以没有农民参与决策。建成的工程好不好，验收的时候农民也没有权发言。农民只有出钱出工的义务，只有跟着干。为什么干，干成了有什么好处，本来应该让农民认识到这一点，但农民往往不领情。我在农田地头问过一些农民：“咱们现在把这件事做好了，对咱们明年的生产是不是有好处啊？”农民却回答：“政府让干咱就干呗！”农民没有认识到这是自己的事，这是自己应该干的事。这就是一个主体缺位错位造成的这种情况。那么实际上，农民用水协会合作组织在国外，在发达国家有很长的发展历史。在美国就有“水管理区”，它完全是按照民间自主参与的模式建的。在日本叫“土地改良区”，“土地改良区”也是政府出钱提供规划指导，出资达到百分之八九十，但事情却是农民自己干。由15户农民发起，征求当地范围内所有农户的意见，超过三分之二的农户签字表示同意，然后才具备条件向政府申报立项，由政府再向社会公示，得到社会有关方面认可以后，然后才开始建起。那么组织实施呢，完全由那些农户（项目负责人）去实施，政府只在旁边起协助作用。在台湾，搞“农田水利会”，到现在已有17个。台湾有专门立法规定，这种“农田水利会”是台湾地区惟一有公权力的财团法人，而这些公权力的职责包括抗旱，防涝，分配水资源等。而在发展中国家，如印度、埃及等，与我国相似，在水利工程建设中，政府管得太多，大包大揽，建一个工程背一个包，农民主体缺位。因此，在这些国家，他们也都在推行用水户参与式灌溉管理的形式。

第三点，简单介绍一下我国农民用水协会的发展概况。刚才已说了，在我国，这种用水协会的形式是有，但在建国后几十年的非常强化的政府包揽一切的管理方式下，用水户自治的这种观念越来越淡。群众管理的体系完全依附在行政管理体系之下。缺少民主意义上真正的自治权力。90年代中期以来，在世界银行有关项目的支持推动下，开始学习借签自治方式。

根据2004年的调查，全国现有农民用水协会约6000个，管理斗渠4000多条，控制灌溉面积3000多万亩，涉及1万多个行政村，参与农户300多万个。协会工作人员3万多人，其中妇女2000多人。约10%的协会已在民政部门注册登记，大部分还未登记，不是很正规。

农民用水协会的特点呢，主要有①发展不平衡，一半以上集中在四五个省；②多数协会组建历史不超过5年，极个别地方保留有解放前的水利会；③规模偏小的协会多，一般管辖范围只有几千亩灌溉面积，最大的达4万亩；④约60%的按水文边界组建，其它以村为单位组建个别地方也有乡或县范围的协会；⑤90年代后期以世行贷款等外资项目支持带动发展为主，近一二年地方政府或灌区专管机构倡导组建协会的发展势头猛。有些地区经过改制，把原有的一些组织交由用水户自主管理；⑥已组建协会基本上属农民群众管水组织范畴。甘肃白银市东坪灌区是原有的国有中型灌区成建制地改制为农民用水协会。

成效呢，①初步解决了小型灌排工程“业主”缺位问题。原来兴建的几千万的大工程，对我国的农业发展起到了很大的作用。但这些灌排工程到底是谁的？建成以后谁是业主，谁来负责？这些问题长期以来不明确。政府认为是农民群众管理，而群众无组织，这个组织无法律地位，农民潜意识认为这是政府的事。那么建立用水协会以后，农民意识到了这是自己的事；②实现了灌溉水供与用的直接见面，减少了中间环节，提高了灌溉服务效率；③提高了水费实收率，减轻了农民不合理负担；④促进了节约用水；⑤为“一事一议”政策提供了组织载体，增强了用水户参与灌溉管理意识；⑥减少了用水纠纷；⑦提高了灌溉服务质量，促进农业增产；⑧减轻了基层行政机构负担，促进政府职能转变。

那么经验体会呢？①政府重视与扶持，部门之间配合是推进这项改革的前提；②宣传培训、示范样板是推广农民用水协会的必不可少环节；③自愿、民主和自立是农民用水协会运行的基本原则；④有稳定可灌水源和配套齐全的工程设施是协会持久发挥作用的基础；⑤有稳定的经费来源是协会正常运行的保障；⑥选好以“一把手”为重点的领导班子是协会发展的关键；⑦目前世行等外资项目在协会发展中仍起着重要作用；⑧有一支热心发展农民用水协会的骨干队伍是这项事业健康发展的依托。

存在的问题有：①相关部门、政府官员缺乏对“参与”理念的了解和深刻体会，影响了他们对这项改革的积极性和扶持态度，有些地方因此不积极；②缺乏有利于农民用水协会发展的配套政策法规；③多数地方田间灌排设施老化破损，制约着协会功能的正常发挥；④缺乏稳定可靠经费来源危及着许多协会的生存，在政策上没有确定其经费来源，对用水户的收费也太少，不足以维持协会正常运作；⑤约1/3甚至一半以上协会组建不规范，部分地方政府用“群众运动”方法包办代替，强行推广。一些地方政府单纯出于解决水费征收难的目的推广协会，一些协会民主选举程序不严格，90%的协会未在民政部门注册。⑥农民参与程度不深，妇女参与程序更低。

在政策环境方面，在党的十六届四中全会文件中，有几个地方提到了民众的参与问题，对民间基层的自治行为公益服务等作了很多具体规定。这个文件对于当前加强农户自主灌溉管理的形式是一个强有力的推动；

最后一点，关于用水协会的前景。在目前推广的协会中，大约有三分之一取得了比较规范，比较显著的成效；还有三分之一的成效一般，发挥的作用比较有限，不是非常明显；还有三分之一只是走个形式，挂个牌子，没有实质内容。那么，所取得的成效还是得到了发改委、财政部等有关部门的肯定。做到了政府满意，农民满意，灌区组织者满意。我想，有了这么些基础，在今后几年，这种形式将会一个更大的发展，它对于我们整个国家的乡村建设，民主管理会起到非常重要的作用。

谢谢大家！