水利是国民经济的基础，全面建设小康社会，对农村水利提出了新要求，今后一个时期农村水利建设只能加强，不能削弱。特别是农村税费改革后，取消了"两工"和面向农村的各项水利集资，农村水利建设的投入方式、组织形式发生了很大变化，这对今后一个时期的农村水利建设将产生重大影响。本文通过对税费改革后农村水利状况的调查和研究分析，提出了发展农村水利的对策和建议。

一、农村税费改革后农村水利工作出现的新情况和新问题

(一)农村水利的建设管理机制将发生重大变化

过去，农村水利建设的投入主体是农民，投入方式主要是劳动积累工、义务工和向农民征收的基金、集资，在组织形式上主要依靠政府层层下达任务、组织发动，农民投劳投资，国家适当补助。实行农村税费改革后，将逐步取消劳动积累工和义务工，通过"一事一议"的办法，开展农村水利建设。由于投入方式、组织形式都发生了变化，建设管理机制也将发生重大变化，对今后一个时期的农村水利建设将产生重大影响。

(二)在一定程度上削弱了投入主体的作用

1997年至2002年全省水利建设投入约为365.5亿元，其中财政投资54.8亿元，占总投入的15%，"两工"折资约231.9亿元，占总投资的63.5%，群众集资60.3亿元，占总投资的16.5%，乡村投资约12.2亿元，占总投资的3.3%。 农村税费改革后，从2002年起逐步取消"两工"和面向农民征收的政府性基金、集资，农田水利建设由村民实行"一事一议"来解决，势必会造成农村水利建设出现较大的投入缺口。据我们对全省情况的分析，农村税费改革后农村水利建设出现的投资缺口，2003年为28.69亿元，2004年将达35.7亿元。

(三)各级政府财力有限，没有更多的资金补助农村水利建设

在目前地方财力水平相对较低的情况下，税费改革后政府补助农村水利建设将更加困难。以开封市为例，2002年市本级财力为4.6亿元，财政供养人员人均财力为1.5万元，工资发放、政府机构运转非常困难，对于这样工资发放都要靠上级转移支付来维持的省辖市来说，要依靠市财政投资来搞农村水利建设可以说是一句空话。县、乡两级财政更是如此。尉氏县是开封市经济条件最好的，2002年可支配财力15107万元，仅债务一项就高达83076万元，县财政保工资保机构运转都需要上级财政的转移支付来维持，更谈不上拿出资金兴建社会公益事业了。

(四)"一事一议"不规范，可操作性不强，缺乏约束力

一是在现行文件中规定"一事一议"的范畴仅限制在一个村内，而农村水利项目不仅涉及一个村，更多的是涉及到几个村、几个乡，有的甚至跨县。按现行的"一事一议"政策规定，这些工程不能议。二是村民委员会的组织问题。在推行承包制以后，从过去的"生产队"演化过来的"居民小组"，从"生产大队"演化过来的村，似乎成了"集体经济组织"的代名词，在这种情况下村民委员会很难组织好"一事一议"。 三是现行的"一事一议"政策，缺乏监督执行的规定，就是按照"一事一议"的办法通过了一项决定，在执行时大部分农民都能按照决定行事，但是很有可能个别人不执行从而导致议的事情执行不下去，缺乏约束力。

(五)增加了灌区水费征收难度

2002年6月22日，省农村税费改革领导小组办公室下发了《关于严禁在农业税征收期间搭车收交其它费用的紧急通知》，其中规定：关于征收水费问题，待省农村税费改革领导小组办公室请示省税改领导小组，作出具体规定后，再按规定执行。虽然在2002年8月20日又下发了《关于农业水费征收问题的通知》，规定农业水费仍按中央和省有关文件执行。但由于错过了黄金时间，致使2002年的农业水费征收率大大降低。据全省水管单位统计，水费征收率由税费改革前的2001年的81%，降至税改后的不足50%。夏征期间是农业水费征收的黄金时间，今后的水费收取不能和农业税一起征收，错过这个时间后水费的征收将非常困难。

(六)基层服务体系受到冲击，农村水利工作职能难以履行

在税费改革的有关配套措施中，重要的一条是"转变乡镇政府职能，精简机构和人员 "。这对人员本来就不足的乡镇水利来说，无疑又是一次冲击。税费改革前，全省每个乡镇都设有水利站，有3-5名水利员。税费改革后，乡镇水利站只能保留1-2名专职水利员。在经费上，县财政每年负担水利人员工资人均1500元，乡镇财政负担1500元，就是说水利员年人均工资收入是3000元。即使这样，许多乡镇也不能落实。村里农村水利工程"五护员"的报酬过去是从乡镇统筹中支付，现在这块资金已经没有了。由于工资低且没有保障，导致基层水利队伍不稳，水利员工作积极性受挫，影响了基层水利服务站作用的正常发挥。

二、加强农田水利基本建设的措施和建议

农村税费改革虽然给我省农田水利基本建设带来了诸多问题，但同时也带来了机遇：税费改革后，农民负担明显减轻，发展农业生产的积极性空前高涨；统一的税收制度将有利于各级政府加强对农村财政金融工作的宏观调控，全面落实国家加强以农村水利建设为主要内容的农业基础设施建设，将更多的资金投入到农村水利事业发展上来。如何适应新形势的发展，抓住机遇，迎接挑战，找出一条农村水利建设的新路子，是当前乃至今后一个时期需要探索的重要课题。目前需要做好以下几个方面的工作。

(一)加大宣传力度，正确理解农村税费改革与农村水利建设的关系，保证农村水利建设健康发展

1、要搞清国家进行农村税费改革的目的。农村水利建设是一项长期的任务，税费改革后，不是不需要搞农村水利建设，而是要实行"一事一议"的办法，组织、发动群众开展农村水利活动。同时，国家还规定：在"两工"逐步取消后，"属于防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县级以上人民政府批准，可以临时动用农村劳动力"，这充分说明国家已考虑到水利的特殊情况，在确实需要的情况下，可以动用农民工，只是要规范，并不是不允许动用农民工。

2、不能错误地把农村水利建设与加重农民负担混为一谈。农村税费改革的中心是减轻农民负担，主要指减少不合理的乱集资、乱摊派、乱收费，农村水利建设的目的是改善农村的生产和生活条件，属于生产性投入范畴，是发展生产力的重要保证，是实现农业增效、农民增收的根本性措施，农民负担沉重的根源是不合理的"乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派"，并不是因为组织农民利用农闲季节搞农村水利建设造成的。

3、要正确处理好适度建设与农民休养生息的关系。在社会主义市场经济体制不断完善的形势下，农村水利建设需要淡化政府行为和干预程度，但是，绝对不应也不能离开党和政府的领导。关键是处理好以下几个关系：一是改变以往各级领导花费较大精力去层层组织发动的状况，将工作重点转移到抓规划、抓政策、抓法制、抓引导、抓服务上来；二是从注重规模声势，转移到更加注重效益、注重实效、注重质量上来；三是从以往只讲投入，不讲产出，转移到按市场经济规律办事上来。

(二)明确农村水利的公共物品属性，加大政府财政对农村水利的投入力度

一是争取中央加大对河南农村水利建设的投入力度，建立合理的投资分担机制和不同级次政府的事权和财权配比机制，以缓解地方财政困难，充分调动农民的投资和参与信心；二是调整公共支出结构，在保证农村水利工程投资的情况下，加大对农村纯公益工程投资额度，提高农业生产综合抗灾能力；三是对跨村、跨乡、跨县的农村水利工程，采取分级投资、分级管理的办法，按照水利工程的作用和受益范围，将水利建设项目分为省管项目和地方项目，省管项目由省和受益市按受益程度、受益范围、经济实力共同分担；地方项目按照"谁受益、谁负担"的原则，由受益地方投资建设，对一些纯公益的跨行政区划的重要水利建设项目，省里给予适当补助。四是将农业综合开发、水利、国债资金、扶贫和以工代赈等用于水利建设的资金捆绑使用，在财政部门的监督下，采取资金分部门按原渠道管理，项目建设内容按照水利总体规划进行的办法，集中连片进行山、水、田、林、路综合治理，提高农村水利建设的整体效益，最大限度地发挥投资效果。五是实行以奖代补，探索对农民实行补贴的各种有效办法，加大对发展节水、水保等项目扶持力度，提高资金的使用效率。

(三)制定政策，规范"一事一议"的筹资筹劳管理制度

村内"一事一议"筹资投劳制度是农村基层民主政治建设的重要内容，要及时制定和完善"一事一议"的议事程序、议事范围和上限标准。村内事业发展要坚持量力而行的原则，充分考虑农民的承受能力，有多少钱办多少事；充分尊重农民的民主权利，决不能把"一事一议"筹资投劳变成农民负担的固定项目。

1、明确"一事一议"筹资筹劳范围。目前，在我省应纳入村内"一事一议"范畴，需要进行"一事一议"的农村水利项目主要有：农业综合开发、防洪除涝工程、农村饮水解困工程、抗旱水源工程、水土保持生态环境建设工程等项目。项目范围只限于受益村改善农业生产条件的建设项目，并与农民商议，由农民签字认可，实行民主决策、数量控制、以村为单位统一组织，不准搞强迫命令。确需农民投劳进行农业综合开发的项目，农民只出工，不得要求农民以资代劳；需跨村使用劳动力的，应采取借工、换工或有偿用工等形式，不能平调使用农村劳动力。

2、制定合理的筹资筹劳上限控制标准。根据本地区经济发展水平和生产公益事业任务，分类确定村内"一事一议"筹资筹劳的上限控制标准。如在我省豫北、豫中的经济条件较好的地方可适当提高筹资的上限控制标准；豫西和豫北吃水较困难的地方可适当提高筹劳的上限控制标准。

3、明确议事规程。属于农民筹资筹劳范围的事项，村民委员会应于年初提出具体预算，经村民大会或村民代表大会讨论通过，报乡镇政府批准后执行。村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。"人数较多或者居住分散的村，根据村民会议的授权。村民委员会可以召集村民代表会议讨论决定筹资事项。村民代表会议应当有依法产生的村民代表三分之二以上人员参加，村民代表会议所做的决定应当经全体村民代表的过半数通过。"

4、加强对"一事一议"活动的监管。现阶段，农民仍是农村水利建设的直接参与者、受益者和主要投入者。因此，加强监管，确保"一事一议"规范有序地进行，并取得预期效果显得格外重要。首先，要有"事"可议，所议的"事"必须经过科学论证，真能让群众得到实惠。其次，"议"的程序不能忽视：一方面必须充分发扬民主，尊重民意；另一方面，还得采取措施防止"议而不决"、"决而不行"情况的发生。第三，要成立由村民代表参加的村民理财小组，实行民主管理、财务公开、村民监督、上级审计，防止村级费用被截留、平调和挪用。

(四)深入开展"红旗渠精神杯"竞赛，强化竞争激励机制

"红旗渠精神杯"竞赛自1990年开展以来，共有92个（次）市地、333个（次）县获杯，150个（次）县获牌，受表彰的县级领导干部974人（次）。目前，全省每年评出6个获杯市、30个获杯县、13个获牌县，对获杯县的3名副县级以上主要领导由省政府根据获奖次数给予嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功和授予荣誉称号。同时，对获杯市县和获牌县进行资金上的奖励。"杯赛"活动中的优胜单位和先进单位，特别是连续多年获奖的市、县，组织带领群众，多方筹资投劳，坚持不懈大搞农村水利建设，农业生产条件得到较大的改善。广大群众由不认识到认识，由"要我干"变成了"我要干"，特别是冬春季节，大规模的农村水利建设为农村剩余劳动力开辟了发挥作用的战场，改善了农村社会风气，增强了广大群众的集体主义观念，还促使农村资金向发展生产的领域流动。多年的实践证明，通过"杯赛"活动所建立起来的工作体系和运行机制，符合河南的实际，适应当前农村的生产经营体制。因此，今后一个时期，从推动农村水利建设来说，"红旗渠精神杯"竞赛活动仍然是最好的组织方式。