摘要：本文从分析广东农村在经济发展过程中出现的水环境问题出发，揭示了当前农村水环境急剧恶化的主要原因，进而对现行农村水环境法律与政策体系存在的诸多问题作了详细而深入的分析，并提出了建议。

随着农村小城镇的复兴，农村工业的勃发，现代农业资源污染以及城市生产生活污染向农村的转移，导致农村水环境的恶化已成为不争得事实。广东地处改革开放的前沿，其城市扩张、城镇化、工业化均处于高速发展当中，由此带来农村水环境的污染后果亦相当严重。据统计，目前该省约有1600万农村人口饮用水水质不达标，其中受污染水影响的有697.63万人；20%的农田灌溉受到污染，致使土壤重金属污染严重。而根据地勘部门2004年的调查，仅珠江河口周边约1万平方千米范围内，镉、汞等8种元素污染面积就达5500平方千米，其中仅汞污染便达1257平方千米，污染深度达40厘米。 农村水环境关系到农业基础、食品安全和民众健康，因此其整治与保护问题广为社会所关注。

广泛意义上的农村水环境问题包括水的利用、干旱缺水、洪涝灾害、水土流失、水体污染、河流枯竭和河流水文变异、河口淤积和海水入浸、地下水位下降等等，而人们探讨关注较多的水环境问题主要是水污染与水质状况问题。同时，应注意区分水资源与水环境的概念。我们认为，水资源系指存在于地表或地下，能够不断循环更新并被人类所利用的淡水资源。而水环境系指维系水体正常功能的各种自然因素和有关社会因素的总体。亦有学者怠于区分农村水资源和农水的不同，从而只是把关注的范围集中在与农水有关的各种环境和条件的保护上，这显然又有些狭隘。农村是与城市相对应的一个地域性的范畴，系指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方。农村水环境指就是分布在广大农村地区的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体，其外延比农水要广阔得多，农水仅指农业生产用水。我们认为，准确界分这些概念的外延有助于开展与农村水环境整治和保护之议题的讨论。

一、农村水环境急剧恶化的主要原因

从地理环境来看，广东地处祖国大陆的最南部，濒临南海，受海洋性季风气候的影响，降水充沛，并有大量外来客水，水资源可谓非常丰富。故广东面临的并非资源性缺水，而是水质性缺水。水质性缺水的根源在于环境污染。改革开放20多年来，广东的经济获得了飞跃发展。2004年，其全省生产总值达16039.46亿元，比上年增长14.2%。高速的经济发展背后，却是环境状况持续恶化的残酷现实。仅就水环境而言，尽管官方一再宣称广东省水环境质量急剧恶化的趋势已得到有效遏制，然而总体形势依然不容乐观。基于全国目前的经济发展态势，广东的今天很可能会演变成其它地区的明天。因此，深入研究广东农村水环境的区域现状，对农村水环境管理问题研究具有典型实证意义。

据统计，广东全省21个地级市40个取水点，已有31个缺水，部分取水点水质极差。有专家调查指出，广东全省缺水的情况已呈“农村包围城市”之势，20世纪80年代以前全省农村都从江河和池塘取水饮用，水质大多符合饮用水标准。城市供水也直接从江河取水，只经简单处理即可利用。然而随着经济的发展，珠江三角洲地区的部分农村首先出现河水不能饮用的问题。近年来，连潮汕平原农村也开始出现饮用水“水荒”。如，揭西县和惠来县农村人口中分别有52万和60万人口（分别占该县农村人口的72.9%和69.3%）饮用不达标的溪河水和浅层地下水；普宁市农村中有89万人口（占农村总人口的56.65%）也没有达标饮用水；连地处韩江边的潮州农村生活供水也有问题；粤西阳春市陂面镇近万居民守着河水丰富的黄牛头河，家家户户虽有自来水，却要每天出去买水喝；廉江市九洲江下游安铺镇104个村饮用水难；雷州半岛160万人口已长期饮用水质不合格的水。

据广东环保局透露，2004年上半年全省主要江河省控江段有43.9%的江段水质不满足水域功能要求，部分支流和流经城市的局部河段受到不同程度的污染；下半年各大江河水位和流量屡创新低，水质性污染问题更加突出，目前全省因供水水源受到污染影响的水质性缺水人口达1600万人；尽管有些污水经过处理，但仍达不到排放标准。部分水源紧缺的地方，细菌超标，卫生防疫有待加强。

农村水资源质量的恶化一方面缘于环境污染的加重，另一方面则缘于环境自然净化能力的减弱。按照科学的说法，水体的污染源可划分为点源、面源（亦称为非点源）和内源。点源主要来自于工业和生活污水的集中排放，非点源主要来自农田的面源污染，内源则主要指水系沉积物的释放。由此，我们可试从以下几方面来分析农村水环境急剧恶化的主要原因：

（一）乡镇企业生产排污、排废的污染

据广东省乡镇企业局提供的资料显示，2004年全省乡镇企业预计实现总产值15070亿元。企业数量将达到137万户，实现增加值3640亿元，占当年全省全部工业增加值的45%，其发展速度已超国全国工业平均增长速度。乡镇企业的发展给农村水环境和生态环境带来了严重破坏。虽然近几年来广东不断加大对环保的财政投入及对污染企业的整治力度，一定程度上遏制了水环境的急剧恶化，然而总体形势依然严竣。据2004年广东省环境状况公报显示，全省当年废水排放总量为54.2亿吨，基本与上年持平，其中工业废水排放量16.5亿吨。COD（注：COD是指用化学氧化剂氧化、分解、消除水中有机污染物时所需要的氧气量。COD的值越高，就意味着水的污染浓度越高。国家地表水标准中，COD超过40（mg/l）就属于被严重污染的水体。）排放总量92.7万吨，其中工业废水中COD排放量24.9万吨，比上年增加；有毒有害污染物（氰化物、砷、汞、镉、铬、铅、挥发酚）排放量84.0吨，与上年基本持平；石油类排放量549.8吨，比上年减少11.1%。工业废水中氨氮排放量0.9万吨，比上年增加12.8%。

而广东省水利厅一项最新调查透露：全省废污水年排放总量121.25亿吨（还没包括火电直流冷却水排放量），位居全国的排污大户之列，其中工业和建筑业废水占65.7%，这些废污水流入江河湖库的达92.41亿吨。广东的珠三角地区是全省乡镇企业发展最迅速的地区，由于工业排废的增加，使得大部分地区的河水都不再能够饮用，农业灌溉亦面临严重困难。随着珠三角产业结构调整、升级，大量污染企业开始向清远、河源等落后山区转移，这些地区地处北江上游和东江上游，其水环境保护直接关系到广东两大母亲河的清洁问题。倘若不引起重视，势必扼制广东发展的两大经济动脉。

（二）化肥、农药超量施用的污染

广东省是肥料使用大省，2004年全省农用化肥施用量达645万吨，是全国平均水平的1倍多，发达国家的警戒线只有每公顷225公斤。其中氮肥施用量达245万吨，能够提供给作物利用的仅有70多万吨，有三分之二以上氮肥未被利用。广东省的化肥使用量据科研部门研究发现，该省化肥平均有效使用率仅为40%左右，不合理施用化肥导致氮、磷过剩，不仅加大了化肥的流失，造成地表水和地下水污染，而且成为省内湖泊水库、沿海水体富营养化，甚至是造成近海赤潮频发的因素之一。根据省农业厅对珠江三角洲近岸海域海洋地质环境调查初步表明，珠江口附近海域海水中无机氮、氨、PH值、磷酸盐、铅、硫化物等已达到了重污染级水平。加上工业污染，珠江三角洲地区近40%的农田菜地土壤中的汞、镍、铜等重金属污染超标，其中10%属于严重超标。据统计，改革开放20多年来，广东省耕地面积减少了两成，而化肥的使用量却从330万吨激增了近一倍。这不仅扩大了对农村水源的污染，而且极大降低了环境的自然净化能力。

2004广东省化学农药的使用量（折纯）为16037.29吨，是全国平均水平的2倍多。一般而言，农药的有效利用率仅为20%－30%，大部分漂浮在空气中或降落在地面，后者大部分进入土壤、水体、生物体内，通过食物链形成危害。另据华南农业大学的一份内部研究材料证实，珠江三角洲的蔬菜地是单位面积使用杀虫剂最多的地方。大量农药的残留土壤或流入水体，无疑将严重污染农村的水源。

（三）污水灌溉的污染

前面讲到，生活大量的工业污水和生活废水未经过集中净化处理便被排放到江河、湖泊、沟渠，而农民为了节约生产成本（尤其对一些缺水地区来说），直接把这些质量超标的污水引到灌渠并导入农田，造成作物、土壤和地下水被污染，造成农村水环境更加恶化，并直接威胁到人畜饮水和食物的安全。

据有关部门统计，近年来广州近郊因为污水灌溉而污染农田2700公顷，因施用含污染物的底泥造成1333公顷的土壤被污染，污染面积占郊区耕地面积的46%，这些数字显然令人触目惊心。而据媒体报道，全国已有1000万公顷(1．5亿亩)农田遭受不同程度的污染，其中污水灌溉的农田面积占灌溉总面积的7．3%，且呈上升趋势。每年农业环境污染事故数千起，造成直接经济损失超过亿元。污水灌溉无疑已成为我国农村水环境急剧恶化的主要原因之一。

（四）迅速发展起来的集约化畜禽养殖场的污染

从对环境污染的角度来看，无论是化肥还是有机肥，都会造成对土壤和水环境的污染。 广东省统计局关于2004年国民经济和社会发展的统计公报表明，广东全年肉类总产量达365.32万吨，增长1.9%。其中猪肉产量242.14万吨，增长4.0%；禽肉产量109.61万吨，下降2.2%。近几年来，为顺应环保要求，广东强制关闭了不少环境污染相对严重的畜牧企业，如2002年初东莞市政府颁布了《东莞市畜禽养殖业环境保护管理办法》，该年底该市已关闭养殖场375个，削减生猪存栏34520头。预计至2004年，东莞市生猪存栏数将减少45%，其他类型的畜牧场也都有较大幅度的减少。然而，即便如此，广东省畜牧业的总体发展仍处于平稳状态。大量集约化、规模化的畜禽养殖场所产生的畜禽粪目前已成为一些污染物的富集库，长期大量施用这种有机肥将对土壤、水体等环境质量和农产品质量安全产生严重影响，更勿论直接将带有畜禽粪便的废水排放到水源。科学研究表明，部分畜禽粪便存在着微量元素含量超标、农药和兽药残留超标等问题，长期大量施用畜禽粪肥使土壤中硝酸盐、亚硝胺类物质和速效磷的积累严重，对水体环境和农产品质量安全都具有潜在威胁。蔬菜可直接吸收土壤中的亚硝基化合物，从而威胁人体健康。而未腐熟的畜禽粪便还带有病原微生物，可能对人体健康或其他生物产生潜在威胁。据世界卫生组织和联合国粮农组织的有关资料，目前约有200种“人畜共患传染病”。其中较为严重的至少有89种，而畜禽粪尿排泄场是这些人畜（禽）共患传染病的主要传播载体。

（五）居民生活污水和废弃物的污染

据统计，2004年末广东全省有常住人口8303.72万人；当年全省城镇居民人均可支配收入13627.65 元，农村居民人均纯收入4365 .9元，比上年分别增长10.1%和7.7%。随着人口的增长、人民生活消费水平的提高以及城市文化对农村生活方式的影响和渗透，必然带来更多的生活废水和垃圾。根据广东省水利厅的一项调查表明，2004年全省生活污水排放总量占全省废污水排放总量的34.3%，为41.59亿吨，这些废污水大量都流于江河湖库；若以8303.72万人口为基数，就算有一半留在农村，那么，以每人每天产生0.5公斤生活垃圾计，那么一年共可产生757.71万吨。生活垃圾跟工业垃圾一样具有利用率低的特点，加上农村地区垃圾处理条件普遍较为落后，因此大部分都可能随意丢放在城郊或乡村，有的还霸占耕地，为病毒细菌的传播提供温床，由此产生的有害液体必然会导致农村水环境的进一步恶化。

二、对农村水环境法治所面临的困境进行静态分析

无论导致农村水环境的恶化的原因如何复杂多样，都与法律上所谓的自然人或法人的具体行为有着千丝万缕的原因。因此，预防和整治农村水环境的目标可以从规范和纠正人的行为来实现，进而调整人与自然的关系，使之达到和谐。

在我国，由于法律的本土资源十分有限，形成法治的意识和习惯亦非一朝一夕所能做到。具体到水环境的治理和保护来说，鉴于中国较为贫穷落后的实际，在整个国家版图内占有较大面积的农村地区亟需在经济、文化和科技等方面获得快速的发展。这也是以人为本的发展观的基本要求。因此，必须在短期内给付巨大经济代价和发展利益来换取有限之远期回报的环保问题必然会受到一些注重眼前利益的利益集团或者个人的反对和抵制。这一点即使是在经济较为发达的广东亦不例外。

当前我国农村发展仍将经历着农村产业化与农村城镇化的深刻变革，农业产业与农村城镇化的联动必将深刻影响着农村环境的变迁，农村水环境的变化必然受到其中一系列内在因素的支配。在对农村水资源与水环境现状及水环境容量进行全面了解的基础上，跟踪农村发展新趋势，充分重视现代农业集约化带来更大规模的非资源污染问题以及农村小城镇建设带来更大强度的农村生活污水等带来的水环境污染问题。而我国农村水环境法治的现状是，至今未制定出一部符合农村水环境管理特点的立法，现有的水环境法律制度因为受到其它上位或平行法律的牵制和影响亦存在诸多问题，这些问题直接或间接地掣肘到法的价值在现实生活中的实现，且造成农村水环境管理执法存在大量难以协调的矛盾。司法的力量不仅受静态法律的约束，而且迫于当前中国的实际，其所受到行政非法干预亦比较严重，因此很难保障普通的公民和法人能够在诉讼和社会博奕中获得和使用法律赋予他们的各种权益，显然这也是削弱公众参与环保建设积极性的重要因素。

前面已提到，农村水环境的恶化根源于人的一些积极或消极行为。趋利避害是人的天性，特别在从事各种生产活动时，他们总愿意放弃环境利益来追求经济利益的最大化。一方面人积极地制造污染，另一方面他们又消极地履行补救的义务。因此，环境的恶化将变得更加急剧。农村水环境立法的目的是从保护环境的角度出发来为人的行为确定一套规则，把与农村水环境有关各种权利和义务按照一定的原则作出合理的分配，以形成权利之间的相互制衡，并为违法者制定相关罚则。

建国以来，我国制定了以《宪法》为基础，以《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保护法》和其它相关法律为主体，以及以各种行政法规、大量地方性法规和规章为补充的水环境法制体系，且随着经济和社会的发展，吸取外国经验，并结合中国的实践不断加以修订和完善。动态发展的立法行为使得这一整套水环境法律制度体系渐趋健全，成为农村水环境管理执法的重要依据。然而，这一体系亦存在不少问题亟待从立法层面去解决：

（一）符合农村特点的水环境法律制度的缺位

现行的水环境法律体系的原则和制度是以城市为中心构建起来的，缺乏对农村的必要关注。污染问题是当前农村水环境中存在的主要问题，我国的水环境法律基本制度也是主要关于污染防治的。然而，以水环境污染防治为目标的《水污染防治法》及其相关配套法规和措施却是以维护城市人的对清洁水环境的需要而制定的。众所周知，我国的主要水资源都发源和遍布在广阔的农村地区，大部分的农村人都以从事农业耕作为主要生活来源，因此农村人的生产和生活对清洁水体的依赖远比城市人强，而城市人所需要的清洁水体亦基本上来源于农村。可见，对农村水环境的关注在整个社会的水环境保护中具有重要的基础性作用。然而，现行的水污染防治法律制度无论在立法基础、适用对象，还是实施条件和方式，都无不是以针对城市的居民和企业的需要为核心的，极少规定专门适应于农村和乡镇建设、农村集体经济组织和乡镇企业所带来的水环境问题的法律制度及其实施方法，更勿论是程序。具体可举例分析如下：

1、对污染的控制方法没有充分考虑农村的实际

水污染控制制度是水环境法律制度当中的一项重要制度。但有关水污染防治的立法指导思想主要立足于“末端控制”和“点源控制”。这主要体现在现行的水污染防治法体系对企业建设项目的控制、生产环节的控制和污染物处理，包括对城市生活用水的处置都只体现了“末端控制”“点源控制”的指导思想，而长期被大力提倡的所谓“预防为主，防治结合”的原则，实际也只长期局限于对污染物排放的控制和治理上，不但无法体现“源头控制”，对农业面源污染的控制更无从谈起。从我们对农村水环境恶化的主要原因的分析可以看出，农村水环境的污染主要是由农业面源污染引起的。因此，如果缺乏对这类源头的控制，其后果将是非常严重的，这一点从近几年农村经济和农村城镇化发展加快所带来的农村水环境急剧恶化就可以明显看出来。

2、现存的水污染防治法体系对防治农村水环境恶化的许多制度规定得太笼统，缺乏现实的可操作性。

由于现行水污染防治法体系是以城市为中心构建起来的，故极少有针对农村水环境问题的规定。即使有，如《水污染防治法》第四章第三十七条至第三十九条所确立的农田灌溉区排废限制制度、农药使用限制制度、化肥和农药的规范使用制度等，由于规定得太笼统，造成执法者根本不知如何在实践中通过各种管理手段去实现该制度的目标要求，这也是为什么我国的农药使用和化肥使用长期得不到规范管理的一个主要制度根源。而有关控制农业面源污染防治的内容更是完全缺位。

3、现行水污染防治法作为农村水环境管理执法的依据存在较多的纰漏

在尚未构建起以保护农村水环境利益为核心的法律体系前，现行水污染防治体系是农村水环境执法的重要依据，然而随着社会的发展，体系的纰漏越来越明显。由于现行水环境法律体系在许多问题上没有给予规定，如随着农村经济的发展，农村生活排废和禽畜养殖排废的需要越来越突出，然而现行法律对此并没有作相应的规定；《水污染防治法》虽然对农村水污染有所提及，然而具体什么样的行为算是违法，违法者应当承担什么样的法律责任，则没有加以详尽规定。如此等等，造成农村水环境的面源污染现象虽日益严重，却得不到有效的遏制。

4、现行法律没有为农村人提供有效的维权通道。

《水污染防治法》虽然规定：“因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”但我国的农村历来是制度供给异常缺乏的地区，农村人不可能像城市居民那样获得丰富的组织资源来维护自己的权利，随着农村城镇化脚步地加快，其所遭受到环境侵害的可能性并会比城市居民小。譬如，什么样的水质状况是不符合农村灌溉水质标准的？农村人不可能取得像城市居民那样的方便去加以认定，他们的经济条件、生活方式和政策水平都会影响到他们对自身合法权益的严密关注。诸如污染侵权的责任认定等环境涉及许多复杂的技术性问题，当他们的权利受到侵害时，谁来帮助他们去认定损害，收集证据，也是一个问题。由于环境问题的出现涉及的不单止是个人的利益，亦潜伏着巨大的损害公众利益的危险，因此国家有义务在制度供给不足的情况下，通过制度的安排来为农村人提供更多的技术、政策和组织便利，使那些有可能受到污染侵害的人以尽可能低廉的成本去维护自己的合法权益。只有当公民的环境权能够得到及时和全面的维护，他们参与环保的意识才会逐步得到增强；而只有当违法的行为都能够及时得到追查和制裁，在农村水环境恶化问题上起决定作用的人才会积极减少他们制造污染的可能。

（二）可能影响农村水环境立法的其它诸因素

根据一般立法原则，以农村为中心的水环境法律制度不得与现行的上位及其它相关平位法律相冲突。譬如，农村水污染防治法律体系就不得跟现行的《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《水土保护法》和其它相关法律存在矛盾，更不可以跟宪法所确定的各项原则相冲突。然而，众所周知，我国现行的水环境法律所确立的管理体制不顺，权限不清，而水环境保护的民事立法被忽略，整个法律体系衔接亦欠顺畅，这些问题如果不解决好，必然会影响到将来的农村水环境法律体系的构建。

1、管理体制不顺，权限不清

对水资源的管理，我国以前遵循的是“统一管理与分级、分部门管理结合”的原则，后来在专家、民众及相关职能部门的呼吁下，国家2002年对此作了修改，并确立了流域管理和行政区域管理相结合的管理体制。这一管理体制上的改革虽然一定程度上扭转了“多龙治水”的局面，但却没有从根本上解决问题。在具体实践中，新设立的流域行政管理机构，特别是跨区流域行政管理机构如何跟地方政府、环保部门的职责权限相协调和相区别仍然是一个问题。体制不顺，权限不清，不仅造成责任分配的困难，而且会削弱有关管理单位参与水资源管理的积极性。譬如在广大农村地区，灌区没有相应的法律地位，缺乏应有的经营管理自主权，如何向财政部门申请经费？财政保障不足必然造成管理权实际运作过程中的越轨行为，这是十分不利于保护和节约水资源的。众所周知，目前农村越来越严重的污水灌溉现象很大程度上就是由缺水造成的。如果管理体制上的矛盾没有理顺，这些问题很可能永远得不到解决。以农村为中心的水环境管理制度体系如何构建？

2、水环境法律体系存在诸多漏洞

我国水环境法律制度带有浓重的行政管理色彩，缺乏对水环境关系调整中的权属界定、收益分配方面的合理设定。综观整套水环境法律体系，极少发现有关所有权、债权和他物权等民事制度的规定，即使有，也只是蜻蜒点水式的抽象规定。譬如新水法只是就水资源的权属及水价问题作了简单的规定，而水权交易所依赖的法律依据、具体规则和程序则至今没有在立法获得必要的关注。

此外，企业和公民是否有权结成自己的组织来参与水环境的保护和监督管理，这些组织与现有水环境管理部门的关系应该如何处理？它们合法权益又应该如何来保障？对此，法律也没有给予任何规定，企业和公民依据其它法律建立的各种组织和民间机构往往被一些行政部门所排斥，所谓的群众自主参与原则只不过是一句空话。以上种种，对农村水环境法律体系的构建同样具有直接性的影响，乃现行水环境法律体系应予逐一补充的漏洞所在。

3、相关立法衔接不合理

有关水环境管理立法衔接不合理，不仅表现在水环境法律体系与其它相关法律制度多有冲突，而且表现在水环境法律体系内部的诸多制度亦有许多不协调的地方。水环境法律体系本应是一个相互联系，相互补充，相互制约的一个有机整体，然而因受历史的影响，我国的水环境法律体系与其它法律体系都有一个共同的缺点，那就是对国家经济利益的维护过于倚重，片面强调国家权力的控制力，而忽视了对影响水环境法律体系核心价值的追求。具体而言就是，水环境法律体系的核心价值应该是保护水环境，防治水污染，而实际所制定的各项法律制度，却只是着重于对关系国家经济利益及权力控制的保护，比如许可、收费等等，往往被予以大量的关注，反而在资源规划和水质保护等一系列直接体现环境法价值的制度安排上却显得过于简单。由此造成整部水环境法的各项制度之间存在许多难以协调的矛盾。水环境的保护，同时也跟土地、矿产等其它资源的保护、使用和管理有着密切的关系，由于上述根源，使得这些不同职能的法律体系之间亦存在诸多矛盾。这些都必然会影响到农村水环境法律制度的创制。

三、政策的缺陷应作如何弥补和克服

一套静态的水环境法律体系既然存在如此多的问题，而基于全体公民法治意识普遍较弱、水环境行政执法部门分工不明确、职责不到位、执法的程序和方式欠透明，以及水环境司法机制的门槛过高等现实，我国现行的水环境法律制度具体到实施层面往往落不到实处，也正所谓的有法不依、执法不严、违法不究，许多地方部门要不将水环境法律束之高阁，要不就打着法律的旗号为跟法律价值原则根本相违悖的事情。这不仅削弱了法律的权威，而且阻碍了水环境保护目标的实现。正因为严重按照立法程序出台的水环境法律在地方无法得到全面而到位的实施，所以许多地方的水环境管理基本都存在以地方政策来规避法律强制性或替代法律行事的现象。

众所周知，法律和政策在调整社会关系时所采用的手段具有某种程度的一致性，譬如都是以国家强制力保障实施等，然而两者追求的目标却不尽相同。前者的目标是长期的，旨在为社会确立一套规则、准则，后者的目标是短期的，目的在于对某一类现象的调整和整治。此外，制定政策的程序与立法相比亦存在较大法律，很多政策尤其是地方性政策，为了集中整治某一社会现象或新问题，往往逾越法律的规则来制定措施。这对法治的危害是很大的。

我国农村水环境的管理和保护普遍存在政策超法律强制，不仅因为解决水环境问题的难度大，而且根源于我国目前财政体制的弊端。我国目前实行的是地方财政包干制度，各级行政部门，包括乡镇和村，如果没有充足的税费收入，行政的运转将陷入极大的困难。因此，很多地方都希望通过大力发展工业来创造更多的经济收入。为了配合工作发展，克服自身各种条件弱势，实现短期经济效益的最大化，他们往往避开繁冗的法律，进而出台一些有违法律原则、美其名曰为“与时俱进”的“创新”政策，为一些污染企业提供经营和生产便利，其结果就是损害了国家环境利益。具体表现在：

（一）政策与法律的冲突

改革开放二十五年来，从某种程度上说，我国一直处于一个经济学家主导发展的社会。为了追求眼前利益，实现各种经济指标在短期内的快速增长，国家制定出来的许多政策不惜以牺牲国家的长远利益，特别是环保利益为代价。可以说，政策与法律的冲突往往体现在效率与公平的矛盾层面上。广东是全国改革开放的前沿，虽然近几年大力贯彻城乡统筹、协调发展的思路，然而城乡之间的发展差距依然很大。在很多地区，本来就流行着政策大于法律的错误思想。作为落后地区的农村，发展经济自然成为头等重要的大事，一些地方政府甚至在某些土政策里暗示只要能发展经济，就算付出必要和所谓的暂时环境代价也不怕，这跟国家法律所确立的可持续发展战略和环境保护原则是背道而驰。某些乡镇、村往往以此为依据，大力引进一些污染企业，使得农村的水质受到越来越严重的污染。环境问题出现后，因为无力整治，所以恶化的趋势就更为严重。近几年来，伴随广东省珠三角地区产业升级，大量高污染的企业被转移到一些亟待发展的落后山区，很大程度上便因为“经济效率优先”的片面发展思想使然。此外，农业生产乱施药、乱施肥的现象为什么长期得不到遏止，其实也缘于地方政府“睁一只眼闭一只眼”的态度。而生产假药假肥的违法行为为何如此猖獗，也跟地方、部门利益的自我保护意识有关。在农村水环境的治理当中，执法腐败同样不容忽视。一些环保部门为了达到罚款的数额指标，经常故意放纵某些企业排污。而企业跟管理部门相互勾结，以罚代批，或逃避规制的现象亦时有发生。

（二）政策与政策之间的矛盾

撇开政策与法律的冲突不说，即使政策与政策之间，亦时有自相矛盾的地方。一是政策的地域性冲突。比如，东莞市、深圳市的城市居民生活用水必须依赖于东江的供给，即跨区域调水。而处于东江上游的河源、惠州等市如果因为要保护水环境就不发展工业，就会影响到本地经济的发展；而如果要发展工业，就必然会影响到对水环境的保护。近几年，国家提出以人为本的发展战略，一些在跨区域供水负有重要责任的市区为了发展本地区的经济，在两难选择中开始放弃一部分环境利益，如河源市，先后引进了大量从珠三角产业升级中被淘汰而转移过来的环保素质较低的陶瓷等重污染企业，这些动作所体现出来的山区市与珠三角地区的环保政策的矛盾便逐步暴露出来。二是政策的部门性冲突。农村水环境的保护需要多个部门的参与和协作，各个部门所从事的工作不仅是组成整个环保工程的有机部分，也是构成它们自身部门的职责任何的有机部分。由于各个部门的职责定位各不同相同，所以它们不仅要执行国家有关环保的各项法律法规和规章制度，而且自身部门亦出台了一些相关政策，以为自己的管理行为提供依据。不同基于各自不同权力和利益考虑，其制定的政策也会有所不同，甚至与其它部门的政策出现不相协调甚至相互排斥的地方。比如矿产、土地、林业和农业等部门所制定的各种行业规则，往往会存在这样或那样的矛盾，在执行和协作的过程中难免产生磨擦。

各部门的政策效力在分歧与冲突中相互削弱，是水环境不断恶化的重要原因。由于水环境保护的复杂性与水资源的多重价值与稀缺性，这项系统工程不可能完全交由一个部门负责全权管理，而必须实现多部门的协作管理以提高管理效率。然而在管理权与监督权没有实现剥离的前提下，如何协调部门利益和社会整体利益的矛盾？

（三）政策本身的缺陷

大部分政策还是根据现有的水环境法律制定的。前述讲道，现行的水环境法律体系存在诸多缺陷，这决定了以此为依据构建起来的政策体系也必然存在先天缺陷。当前，治理农村水环境恶化问题的任务相当艰巨，诸如对水资源的农业面源污染问题一时间亦找不出更多行之有效的治理办法。像规范农药、化肥的管理和使用，控制农业污水灌溉、增强水资源的天然自净能力等等，目前的法律制度也只是停滞在一些抽象的规定里边。在部分农业比较发达的地区，虽然地方政府制定的一些政策虽然把国外的一些先进经验及国内的最新环保研究成果纳入到了农村水环境的治理当中，然而因为协调性和适用性不够，还不具备作一套规则来加以推广。综观各地出台的一些治理水环境的政策，最主要的弱点和缺陷还在于过分强调行政管制权力在水环境保护中的权威，很多政策的出发点虽然开宗明义要提高公众参与农村水环境保护的积极性，然而在具体的内容中却并没有规定具体的实现措施。广东现有的许多水环境政策还有一个较明显的弱肋就是，对市场这只看不见的手的作用重视程度不够，因此许多政策因为没有充分发挥市场在水环境保护当中的基础性作用，这也是大多数乡镇企业和农村人参与环保和治污的积极性不够、责任性不强的根本原因。 [4]这些缺陷和弱肋是我们在将来构建农村水环境法律体系中不可以忽视的。

要解决政策与法律及政策与政策之间的冲突，最为切实可行的办法就是大力加强政策在制定出台前的合法性审查。政策出台的程序不及法律那么严格规范，这也就是许多政策“经常出问题”。特别是一些部门政策，往往是由部门自己制定的，履行的仅仅是在上级部门备案的程序，这些部门既是规则的制定者，又是规则的执行者，执行中有没有问题也是由自己来调查和判断，可谓集三种权利于一身。因此强化政策在制定、执行和纠查等环境的监督非常重要。尤其是政策制定时，上级主管部门不能因为图省事就放松对这些政策的合法性审查。部门政策交由部门本身来制定很大程度上是出于部门自身较熟悉业务、对法律的执行情况相对比较了解、而执行时出现哪些新问题、新矛盾容易掌握。但从另外一个角度来想，这些部门由于对该部门的法律及其实施了如指掌，对其漏洞亦同样比一般要清楚。因此，如果他们想利用政策来扩大部门管制权力、为将来的规避法律监督留下“空档”，那也是易如反掌的事情。特别对于一些技术性较强的农村水环境管理行为，它们极易蛮过上级和外部的“眼睛”，如果再通过政策获得某些便利，他们想要“以公谋私”甚至是“违公谋私”的自由就更大。我们认为，应该在将来的农村水环境法律体系里边明确规定，制定与水环境治理有关的政策必须提交上级人大部门进行严格的合法性审查，以期尽量减少上述冲突。