根据全国政协八届四次会议期间委员们对全国大中型灌区进行调查的提案，全国政协决定由杨汝岱副主席带队赴川皖两省重点对都江堰和淠史杭两大灌区进行调查。在分别听取两省领导的情况汇报后，通过现场考察、调研座谈，最后与两省领导分别交换了意见，现将调查的情况和意见报告如下：
一、基本情况
川皖两省都是我国的农业大省，４７年来，两省重视农业，开展了大规模的水利建设，取得了显著成绩。两省的有效灌溉面积都在３０００万亩以上，在全国居第九和第五位，其中大型灌区面积位居第四和第六位。这次重点调查了四川省都江堰和安徽省淠史杭两个特大型灌区。这是全国两个上千万亩，并兼有防洪、发电、工矿和城乡供水、水产、林果、环境和旅游等多目标综合利用和综合效益的大型水利工程。
都江堰是始建于２２００多年前的老灌区，新中国成立后陆续扩建，总引水量达到１００亿ｍ３，农田灌溉面积由１９４９年的２８２万亩发展到目前１００３万亩（远景目标１４７２万亩），占全省耕地面积的１４．６％，特别是１９８６～１９９６年扩（改）建工程的社会效益和经济效益十分显著，扩灌前灌区粮食亩产只有２５０ｋｇ，扩灌后亩产达到７００～８００ｋｇ。１９９４年遭受４０年一遇大旱，全省粮食减产１８亿ｋｇ，而都江堰灌区却增产５亿ｋｇ，有力地减轻了全省粮食减产的压力。目前灌区粮食产量已占全省２２．３％，提供的商品粮占全省３１％；油菜籽产量占全省的３５％；同时还为成都、德阳、绵阳等城市和灌区乡镇提供工业和生活用水１０亿ｍ３。灌区内工业总产值占全省的６４％，乡镇企业产值占全省５５％，农业总产值占全省３１％。都江堰以其历史跨度大、工程规模大、科技含量大、灌区范围大、社会经济效益大的特点而闻名世界。在四川省经济发展中的战略地位十分突出，可以用三句话来概括：天府之国的美誉靠都江堰，四川农业大省靠都江堰，成都中心城市地位靠都江堰，都江堰在四川省的经济发展中发挥着无法替代的作用。
淠史杭灌区是建国后兴建的最大的灌区，设计灌溉面积１１２４万亩（远景目标１１９８万亩），多年平均引水量３３亿ｍ３，目前灌溉安徽、河南两省农田共９４５万亩，其中安徽８４７万亩，灌区所在的皖中、皖西丘陵地区过去是十年九旱的穷困地区，灌溉后粮食亩产由不足２００ｋｇ提高到５５０ｋｇ。１９９５年灌区粮食产量达到４５亿ｋｇ，占全省总产量的１７％，目前提供的商品粮一般年份达全省２７％，干旱年份还更多一些。通过灌区供水，促进地方工业和农林牧副渔的全面发展。目前工业总产值占全省１０％，乡镇企业产值占全省２０％，农业总产值占全省１９％。淠史杭以五大水库为水源，三大渠首引水，上万条渠道组成了庞大的灌溉体系，并以其跨流域、跨省区、蓄引提相结合，综合开发、综合利用，社会经济效益显著而被中外专家誉为“新中国水利建设史上一颗光辉灿烂的明珠”。目前灌区在安徽省的经济社会发展中具有重要的战略地位，人们称之为安徽的生存工程，发展工程。
二、主要问题
都江堰和淠史杭两个特大型灌区的成就和在两省经济社会发展中的战略地位表明，我国大中型灌区不仅是粮棉油生产的主力军，提供商品粮的主要基地，在全国粮食总产量的稳定增长中战略地位十分突出，而且肩负着向城乡和工矿企业供水的任务，对促进国民经济和社会发展，地位十分重要。但是长期以来，由于种种原因，水利基础设施越来越脆弱已成了通病。从两大灌区来看主要有以下几个问题：
１．年久失修，效益衰减，险象环生
两大灌区都是五六十年代和７０年代陆续扩（改）建和新建的，土法上马，大兵团作战，三边（边勘测、边设计、边施工）工程多，设计标准低，施工质量差，重骨干轻配套，重建设轻管理，年久失修，效益衰减，险象环生。目前两大灌区的干渠和建筑物老化损坏率都在４０％～５０％左右，特别是不少工程带病运行，抗灾能力减弱，输水能力下降，随时可能出险。例如，都江堰人民渠曾多次决口，至今未得到全面整治，控灌面积１２１万亩的黑龙滩水库被水利部列为重点病险水库；淠史杭的佛子岭也是一座病险水库，有些坝段抗滑安全系数只能达到２．７（要求达到３）运行，减少了调节水量的能力。灌区内的水闸闸门普遍漏水，且锈蚀严重，渠道隐患很多。两大灌区都有一些渠段处在滑坡体上，随时有造成毁灭性的可能，一旦出险不仅影响几十万亩，上百万亩的农田灌溉，而且可能发生破坏性的水灾，给国民经济和城乡人民生命财产造成重大损失，对两省的经济社会发展都构成严重的威胁。
２．水源不足，日趋严重
我国水资源人均只有２３００ｍ３，四川人均虽高于全国平均水平，安徽人均不到全国人均的一半，但两省的水旱灾害都十分频繁，尤其是干旱缺水的矛盾十分突出。特别是随着工业和城市的发展，用水结构发生变化，农业用水一方面短缺，一方面又十分浪费，加上水源污染，所以水源不足的矛盾两省都十分突出。
都江堰是建立在岷江上游的无坝引水自流灌区，由于上游没有调蓄工程，春灌用水经常告急，枯水期城市用水就占最枯来水量的４４％，更增大了灌区用水难度，不仅造成灌区内上下游的供需水矛盾，而且出现春灌与城市用水叠加的双重矛盾。目前岷江上游由于森林过伐，涵养水源的自我调控能力减弱等原因来水总量和枯水期来水都日趋减少，８０年代比５０年代分别减少了２０％和１８％。淠史杭灌区的水源是以佛子岭、磨子潭、梅山等五大水库为主体，但佛子岭、磨子潭水库库容偏小，且佛子岭又是病险水库，为保防洪安全不得不降低水位运行，所以每年弃水量达１３亿ｍ３左右。由于蓄引提三种水源不能有机结合，直接影响了水资源的合理利用。目前灌区引水３３亿ｍ３，而近期需求至少３８亿ｍ３，如遇特大干旱年水源不足就会造成经济的严重损失。从长远考虑，两省提出修建岷江紫坪铺和淠河白莲岩水库是十分必要的。
３．工程不配套，影响工程发挥应有的效益
两大灌区由于工程不配套，都江堰有１５０万亩，淠史杭有１８０万亩至今未能达到设计灌溉效益。目前都江堰灌区有的渠道有口无闸或有闸无房，还有的干渠泄洪设施不配套。由于支渠工程不配套，资中、资阳就有４０万亩农田不能受益，农民只能望水兴叹！淠史杭灌区从１９８６年到１９９０年，虽然引用世界银行贷款对部分干渠进行续建配套，但仍由于资金限制，加上汇率变化和物价上涨等因素，不仅分干渠以上应配套的建筑物只完成了７０％，田间工程只完成了１０％，而且由于美元汇率提高了近２倍，项目区群众背上了沉重的还贷负担。由于不少支、斗渠无控制水量的建筑物，无法实现计量管理，加上渠道防渗差，用水浪费十分严重，节水灌溉技术也难以推广。目前两大灌区的灌溉水的利用率只有５０％左右。
４．管理水平落后，管理体制不顺
两大灌区长期以来由于管理设施不足，管理手段落后，管理人员的工作、生活设施环境恶劣，职工子女上学难，生活不方便，职工队伍很不稳定。例如淠史杭灌区就有三分之一管理所，２／３管理段不通电，通讯未建网络，管理现代化基本还是空白，防汛道路是晴通雨阻，基层管理单位完全靠自行车或步行，严重影响灌区的安全有效运行，一旦出险很可能造成毁灭性的破坏，带来灾难性的后果。
这两大灌区都是多目标、多功能、综合利用的大型水利工程，都跨几个地市，淠史杭还跨安徽、河南两省，防洪、灌溉、发电、供水涉及到几个部门，都江堰灌区管理局最近已定为副厅级单位，而淠史杭灌区管理局仍是处级单位，难以协调省际和地市间的用水矛盾。管理体制不顺不仅已严重制约工程发挥综合利用功能，而且遇到大旱大水年甚至可能带来破坏性的灾难。淠史杭的五大水库灌溉用水和发电的矛盾就十分典型，遇到大旱年份矛盾就更加突出。过去这些灌区都是单一的为农业服务，现在是为经济社会提供全方位的服务。条块分割，体制不顺不仅直接影响水资源的统一集中管理、调配和综合利用，而且设施的整体效能也难以发挥，这种体制上的矛盾还可能带来意想不到后果。
上述问题长期未能解决，主要是投入严重不足，再加上重骨干轻配套，满足于粗放投产，所以灌区难以为继。目前两大灌区存在的问题都是历史遗留问题，在扩（改）建和建设期间安排的资金就严重不足，这是配套不全，设施不能发挥应有效益的一个根本原因。灌区投入严重不足，关键是认识问题，不仅社会上对水利的重要性认识不够全面，而且有些领导也认识不够，对水利失修所造成的严重后果估计更是不足，这是导致灌溉工程投入不足的一个主观因素。因此，灌区的续建配套一直未能列入各级政府的议事日程，也列不进各级的基本建设计划。巩固和提高现有灌溉设施的效益，可以说步履艰难。
三、几点建议
农业生产要稳定，水利是基础。这两年粮食虽然连续获得大丰收，但农业生产条件主要是水利基础设施十分脆弱，这是严峻的现实，人们用“先天不足，后天失调，浑身是病”来高度概括水利基础设施的现状，因此，未来粮食生产的形势并不容乐观。川皖两省两大灌区的现状已经充分表明，灌区的老化失修、续建配套问题已到了非解决不可的地步，如果再久拖不解决，不仅影响农业，而且直接影响经济的发展和社会的稳定，一旦出现大的滑坡，造成的后果将是十分严重的，为此，特提出以下几点建议：
１．提高认识，加强领导，把大型灌区列入各级政府的议事日程
鉴于灌区在农业生产中的战略地位和作用，因此，重视农业首先重视水利，抓农业首先要抓好水利。巩固和提高现存灌区的效益，进一步挖掘它的潜力是“九五”积极推进两个根本转变在农业上的具体体现，是实施可持续发展战略的重大举措，也是实现中国农业现代化的希望所在。因此，各级领导要从战略高度来认识大型灌区在农业生产中的地位和作用，要把大型灌区的续建扩建和配套列入各级政府的议事日程，要像重视大江大河治理一样重视大型灌区的治理，要像处理病险水库一样抢救大型灌区，要像抓国有大中型企业一样，采取国家抓大型，地方抓中型，集体和个人抓小型的方针，全面推动我国灌溉事业的发展。只有千方百计避免我国灌溉排水设施的滑坡，才能保持我国农业生产的稳定并保障粮棉油生产登上一个新的台阶。
从总体讲，水利仍然是纯公益和半公益性的产业，对这类公共工程性质的基础设施，不仅需要国家的支持，而且要强化政府的经济职能，加强对大型灌区建设的领导，国家计委、财政、银行、水利等部门在共同研究安排计划的同时，要加强对这项工作的领导和宏观管理，对各种资金要集中统筹使用，安排一批，完成一批，并建立定期检查，共同验收的制度。
２．大型灌区的续建配套改造应列入“九五”国家基本建设计划
目前两大灌区的续建配套项目大都是历史基建遗留的工程，应当作为续建和扩（改）建项目列入“九五”国家基本建设计划。都江堰尚有１５０万亩未达到设计效益，需续建整治的干渠有２２条（长４８６ｋｍ），支渠４６条（长５３２ｋｍ），共需投资１１．４亿元。完成后除增加１５０万亩外，改善灌溉面积２８６万亩，平均每亩投资３８０元，每元钱可形成１公斤多粮食生产能力。淠史杭灌区尚有１８０万亩未达设计效益，在１３条干渠中有７条（长７００多ｋｍ）需续建整治，有６条需提高标准，有上万座渠系建筑物、２２座中型水库、上千座小型水库和２８９座泵站，急需除险加固和大修改造，共需投资１５．３亿元。完成后每年可新增产粮食１０亿～１２亿ｋｇ，增加工业、生活供水能力２亿ｍ３。上述投资建议按中央和地方各半一并列入“九五”基本建设计划。
关于水源工程建设，都江堰灌区需新建紫坪铺和鱼嘴枢纽，估计总投资需８５亿元，目前正在做前期工作，建议尽快按基本建设程序报批。淠史杭灌区的白莲岩水库已报国家计委立项，总投资４．４亿元，该项目除增加水源外，还可提高下游佛子岭病险水库的防洪标准和减轻其防洪压力。建议国家计委尽快审批立项。在没有列入基本建设计划以前，两省大型灌区当前除险工程，各需中央支持３０００万～４０００万元资金，建议国家计委先行安排解决。
３．加大投入力度，增加大型灌区续建配套专项基金
水利和农业一样，属于弱质产业，仍需国家的重点扶持。“九五”一开始，国家计委已经对大型灌区安排了专项资金，两大灌区分别安排了６００万元，但投入与需求矛盾太大，农业综合开发办对灌区配套建设也有资金安排，农业发展银行对灌区节水有专项贴息贷款，总的看来，资金总量与实际需求相差太大，且资金使用分散。在筹集资金上要坚持国家、地方、集体、个人一起上的方针，广开资金渠道，增加劳务投入。国务院提出的建立中央和地方水利建设基金，四川省已经准备出台，安徽尚未完全建立，建议两省都尽快把水利建设基金建立起来。为了加强大型灌区建设，建议从１９９８年起，中央和地方共同加大对大型灌区的投入力度，包括基本建设投资、农业综合开发资金、银行的优惠贴息贷款以及世行外资利用等，并将这些资金集中起来作为大型灌区续建配套改造的专项基金，统一安排使用。
４．加快水价改革
国务院发布的水费计收办法，要求农业水费按供水成本计收，工业水费按供水成本并加适当利润，四川省的水费计收是比较好的省，但农业水费仍没有到位；安徽省目前工业、生活和农业水费计收标准几乎一样，平均每方水只有６分钱左右，生活用水更低只有４．５分，水价过低，大大低于成本，使灌区难以为继，更不利于水资源的节约使用。目前农业水费大都没有到位，且水费拖欠的现象也很普遍。建议两省在严格按照国务院文件的精神落实到位的同时，要加快水价的改革，在建立社会主义市场经济体制的进程中要讲经济规律和价值规律，要通过价格经济杠杆来提高水的效率，达到保护现有水的供应的最佳经济效益。
５．依靠科技，狠抓节水，逐步实现水利产业化和现代化
目前两大灌区水源不足的矛盾都十分突出，因此两省在治水方针上要坚持治山与治水相结合，治标与治本相结合，大中小微（微型水利）相结合，通过山水田林路的综合治理保护、用好水资源，依靠科技，大力推广节水灌溉技术是当务之急，这是加快农业发展、实现两个根本性转变的一条根本出路。通过节水可以带动土地的整治，作物布局的调整，与农业规模经营、农业增产增收、农业现代化建设，以及改变农村面貌、建设新农村有机结合起来。这两个特大型灌区位居全国灌区的最前列，应通过节水技术的推广率先成为建设高产高效优质的节水农业示范区和现代化管理示范区及农业样板基地。
目前灌区管理十分粗放，管理设施不足，管理手段落后，管理现代化基本上还是空白，这也是影响灌区发展和灌区效益的一个重要原因。因此，按照建立社会主义市场经济体制的要求，两省对水资源的开发利用要实行高度的集中统一管理，对灌区的经济体制、产权制度和管理体制要深入进行改革。要把灌区逐步建成自给性的经济实体，要通过强化管理，依法治水、依法治水，巩固提高和进一步扩大灌区的综合效益。并逐步实现水利产业化和水利现代化。
６．理顺体制，发挥水资源的综合功能和综合效益
都江堰和淠史杭灌区不仅是跨流域的灌区，而且一个是跨地区，一个是跨省区，并涉及到几个部门。由于它服务于全社会，所以其多功能、多目标的服务应当作为一个整体，目前条块和部门分割的管理体制，对两大灌区的水资源综合利用及其集中统一管理极为不利，直接影响到灌区的发展和效益的发挥，应当下决心理顺水资源的管理体制和工程运行管理体制，使灌区管理机构具有行政的协调能力和水资源的集中统一管理、调配的能力，就是要加强统一功能做到治水、管水和用水的有机结合，这样才能发挥整体效益。建议国务院责成有关部门尽快研究解决。
以上建议中的２、３、６项涉及中央及地方和有关部委，恳请中央定夺，其它建议可转请水利部门研究解决。
