“民办公助”小型农村水利项目实施以来效果如何，基层有那些反映和呼声，带这这个问题，最近，我们对湖南省小型农田水利工程设施建设（以下简称小农水）进行了调研。

一、“小农水”破解了大难题

2005年，中央财政启动“民办公助”小型农村水利建设，安排湖南省“小农水”试点项目补助资金1400万元。从调查中了解到，全省15个试点县项目进展顺利，效果明显。目前已完成工程1045处，占项目计划的58.5%,完成投资5733万元,占计划投资的64.1%。项目的实施，不仅调动了广大农民兴修水利的积极性，而且通过以“民办公助”的方式，成功地破解了当前农村水利建设的难题。

一是破解了农村水利建设普遍存在的筹资难题。调研中，当地干部、群众对我们说的最多的一句话是：“‘民办公助’的好政策，帮助我们办成了多年想办而办不成的大事情”。桃江县马迹塘镇茅仑村、五羊坪村、漩溪坝村是省里确定的小农水建设第一批试点村。规划这三个村要联合建设村内小型水利设施35处，共需资金441万。按这三个村的经济条件,单靠自身的力量是很难筹集到这么多的资金。 去年，这三个村的农民第一次听到“民办公助”这个新鲜名词，中央、省、市、县四级财政要拿出一部分钱，支持村内新建和改造池塘、水渠和提灌设施等，按照村内小型水利建设的比重给予适当的补助，非常高兴，立即行动，通过村里“一事一议”，分别按亩均集资30元，投工20个的标准，筹足了不足的部分，组织在家的劳力，很快就启动了村里的小农水建设。现在，这三个村的小农水项目已完成了80%的工程量。站在已建完的长长渠道旁，漩溪坝村支书刘风能对我们说“修好了这些小渠道，今年我们这再也不为浇不上水发愁了，小水利在我们这里，发挥了大作用”。听到他的话，我们很有感触。可以设想，如果没有中央财政资金的引导、政府的组织运作，这三个村的小型水利设施至今还处于渴盼和期待。

二是破解决了山丘区用水难题。桃江县漩溪坝村紧邻资水，但山高水低，灌溉用水全靠电灌机埠把水抽上来，多年修的渠道早已老化，渗漏严重。据村民介绍，过去每抽一方水流到田里三成就不错了，用水紧张时，村里曾出现过113把铁锹挖口争水场面。干旱时，有的村民从机埠抽水，光电费就花了170元。去年冬天，村里用国家财政补助资金对现有小农水设施进行改造，渠道畅通了，电费省了，争水的现象没了，粮食产量也上去了，由过去的每亩500多斤提高到800多斤。张家界市永定区青安、安坪是两个地处当地偏远高山的村，村民告诉我们，虽然这里下雨很多，但是石灰岩地区，存不住水，吃水和灌溉都非常困难。在国家民办公助资金引导下，去年，省、市、区和农民共筹资436万元，在两村建了引水渠、水塘、水窖，2000多亩盼水田得到灌溉，还新增了300亩。解决了水，村里发挥这里种植蔬菜和水果的优势，对种植结构进行调整，当年经济作物就收入87万元，增收粮食34万斤，受益人口2353人。看到这些变化，村民说：“小工程解决了大问题”。

三是破解了新农村建设的发展难题。“山水田林路”综合配套，才能展示新农村建设的画卷。长沙县榔梨镇金托村地处省会长沙近郊，浏阳河下游，经济条件相对较好，但是经常受到水淹。去年，村里在民办公助资金扶持下，修了水塘和排灌渠道，结合田间治理，现在呈现出一派园田化的景象，整修一新宽敞的水塘，整整齐齐的渠道，笔直的乡村小道，干净漂亮的村舍，给省城的人们休闲、垂钓、采摘、参观提供了一个好场所。村支书易国军对我们说，“现在我们有了水利设施做保护，旱涝不怕了，村容村貌都改变了”。

四是破解了小型农村水利工程管理的难题。水利建设“三分在建，七分在管”。小农水建设，农民看到了实惠和好处，兴水和管水的热情和积极性油然而起，将它作为家业办，产业管，自然就引发了群众自发的民间用水管水组织的建立。桃江县去年建立农民用水户协会组织361个，入会农户9300户，39000多人。全县通过协会组织筹集工程维修资金1200万元，整治水利工程670处。在漩溪坝村，谈到用水户协会，大家一口同声说：“协会好”。村支书刘风能说：“有了协会，修工程、浇地灌水都好组织了，协会章程是大伙定的，大伙就要执行。国家给我们补助在村里修工程，全村会员都签字了，支部工作也好做了”。在村里我们看到协会用水章程、管水制度、收费办法、收支台帐、会员证、一事一议决议，一应俱全。该县张明成副县长说：“小农水建设带动了我县用水户协会的建立，虽然才起步，但已显示了活力，‘国家支持+一事一议+用水户协会，破解了我县小型农村水利建设和管理的难题。”

二、湖南“小农水”建设试点的经验值得推广

去年，水利部和财政部在全国开展小农水建设试点，湖南水利厅高度重视，精心组织实施，推进试点项目建设，已取得明显效果，并积累了一些有益的经验和启示。

（一）开展“小农水”建设，必须广泛发动引导，充分调动群众的参与热情。去年，小农水项目下达后，湖南省水利厅立即安排布置，召开专题会议，各项目县（市、区）也都分别召开了项目乡镇、项目村组负责人会议、村组代表会议和村民大会，把中央关于加强小型农田水利设施建设、支持农户投工投劳开展小农水建设的精神传入每家每户，让群众成为“政策的明白者，项目的建设者，工程的受益者”。由于宣传到位，“民办公助”政策受到群众普遍欢迎，农民说：“政府出钱帮我们修水利，我们自己不出点钱、出点力怎么行”。

（二）开展“小农水”建设，必须科学制订方案，精心组织实施。湖南省在这方面注重抓好三个环节：1、规划先行。按照“突出重点、统筹兼顾、因地制宜、量力而行”的原则，编制了《湖南省小型农田水利工程建设（2006—2015）规划》，规划投资120.54亿元,新增小型农田灌溉面积736.46万亩,改善灌溉面积1350.78万亩。在试点前期工作阶段,各项目县水利部门深入乡、镇、村、组、农户，根据当地水资源条件、生产实际需要和投资可能，组织编制项目的《实施方案》，合理确定工程建设布局、规模和形式，注重项目建设方案的合理性、可行性。2、技术指导。在项目实施阶段，各县水利部门派出了由分管局长、技术人员组成的技术服务小组，进村入组指导项目施工，分片包干进行技术指导和质量监督。汨罗市水利局组织制定了《汨罗市小型农田水利工程设施建设规划、设计、施工规则》，所有技术人员人手一册。3、加强管理。 在项目建设后续阶段，省财政厅、省水利厅联合制定了《省“民办公助”小型农田水利工程设施项目建设管理办法》（试行），明确规定了小农水项目的建设范围、实施重点、财政资金的补助原则与补助标准，规范了项目的申报、组织实施、竣工验收程序等，对项目建设与管理、专项资金管理与监督及建后管理体制、运行机制提出了具体要求，对全省小农水建设与管理起到了重要的指导作用。

（三）开展“小农水”建设，必须强调实行以奖代补，发挥农民主体作用。湖南省在小农水建设与管理上，坚持“国家扶持、农民参与、以民为主”，按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，明确农民是小农水建设的主体，国家对农民自主兴建的小农水工程给予适当补助和奖励，引导农民克服“等、靠、要”思想，组织农户积极参与建设和管理。湖南省小农水试点项目55%建设资金是靠群众筹资筹劳，全省项目区亩人平投工最少的10个，最多的25个，折合资金300—600元/亩。

（四）开展“小农水”建设，必须广筹资金，实行民主理财。关键把握三条：一是多管齐下，广筹建设资金。首先采用“一事一议”的办法，筹集资金。由村支两委召开村民组长和村民户主大会，对村内小农水建设配套资金和劳力分担等进行讨论，形成具体方案和决议，最后与会代表签字。如超过规定的上限标准，报县减负办批准备案。尽管这个办法还有待完善，但目前无疑是解决农村小型水利建设的比较有效的办法；其次，是承包招租筹措资金。对村内小水库及山塘的水面养殖等经营权进行承包、租赁、拍卖等，筹集建设资金；其三，动员在外务工经商村民募捐资金。号召他们支持家乡水利建设。二是严格资金管理，提高资金使用效益。各项目县对中央和省级补助资金在银行设立专帐，实行专户管理，按照项目计划、合同、工程进度和质量拨款，现场技术人员签字，分管领导审批，严格执行报帐制度。待竣工验收合格决算后，凭正式税务发票，一次性结清工程款项。对水泥、机电设备、水管及六菱块、U形槽等实行统一制作、统一采购，分工程项目按预算数统一到县水利局开票领取。

（五）开展“小农水”建设，必须建立健全机制，部门通力协作。湖南省“小农水”试点项目建设，由财政部门负责资金的监管，水利部门负责项目的统筹和管理，各项目县成立了以分管县长为组长的建设领导小组，负责试点项目的组织领导和协调工作，并与项目乡（镇）、村签订责任状。各项目乡政府、项目村均成立相应的领导小组和工作班子，项目村实行分片包干，负责各工程的组织协调，为项目的顺利实施提供了组织保障。

为及时总结各地小农水试点经验，顺利推进小农水建设，湖南省委、省政府今年4月在桃源县召开了“全省小农水建设现场会”。随后，省财政厅、发改委、水利厅在长沙又召开了部分试点项目市县、县、（乡、镇）政府及村组代表参加的座谈会，分别就试点项目的进展情况、主要做法、体会进行交流和研讨。

如何建立后续管理机制，试点项目县进行了认真的探索：一是推进小型水利工程管理体制改革。以建立工程良性运行机制为重点，采用承包、租赁、拍卖等方式，对水库、塘坝等小型工程，在受益农户内公开招租，有偿经营；二是推广用水户参与工程管理。项目区大多建立以小型灌区或乡村为单位的用水户协会，工程管理、维护及水费收缴，由协会组织实施。采用“民办、民营、民受益”的管理模式，落实工程管护和管水制度，初步形成了工程长期运行的有效机制。

三、基层群众对“小农水”建设呼声很高

这次调研，我们深切地感受到来自基层群众对“小农水”建设的期盼。觉得反映普遍而又热烈的有这么几个问题：

（一）试点覆盖面太小。从湖南省情况看，大部分小农水设施主要是上世纪以前，由农民投工投劳为主、国家补助为辅兴建起来的，绝大部分工程属于“三边”工程，设计不规范，建设标准低，运行时间长，老化失修多。据对湖南省“水利大县”洞口县的调查，该县现有110公里的主干渠，已硬化的不到60%、300余公里支渠硬化不到40%，末级渠硬化的不到20%，1.7万口山塘能蓄水的不到30%，147座小型水库带病运行达70%。一方面，小农水建设维修资金需求量大，另一方面，农村政策的调整给小农水建设带来了新问题：中央财政投入不足、地方财政负担有困难、社会融资渠道不畅、农民投入政策受限制，原有的投入机制发生了变化，新的投入机制尚未建立健全，小农水建设正面临新的形势。现在，中央已将小农水建设提上议事日程，从2005年起开始试点。但是，覆盖面太小。湖南省有行政村5万多个，试点惠及仅40多个村，不到千分之一。建设社会主义新农村，特别是小农水试点启动之后，广大农民的积极性日益高涨，要求推广试点的呼声十分强烈。桃江乡马迹塘镇党委书记反映，试点项目落户该镇以来，他已收到要求列入试点村报告30多份。该县张副县长则说，他手头收到的报告已有好几百份了，还称近年县人大会议提出议案、建议最多的是农村水利建设问题。

（二）投资力度小。根据对邵东县、湘乡市、桂东县等试点项目典型调查，一个中等村小农水设施改造配套约需国家投资25—40万元，一个50万农业人口的县约有500个行政村，约需资金1.5-2亿元，按照现有建设规模和标准，中央、省、市、县四级财政每年补助该县小农水建设资金需要300万元，全县农田水利设施配套建设时间约为50年左右。这意味着即使纳入试点的县（市、区），建设需要与安排的投入反差非常大，投入力度小，推进过程慢。

（三）“民办公助”补助比例太低。湖南省试点项目建设标准是：中央补助资金15%、省级配套资金15%、市县配套资金15%，四级财政补助45%，群众负担55%的比例，超出了群众的承受范围。加上部分地方财政能力有限，配套有难度。中央对地方的补助，经济发达地区和欠发达地区没有区分，中西部地区的财政配套压力较大。据调查，一个小型灌区渠道控制面积约为700—800亩，设计流量0.05-0.1立方米/秒，工程投资4-5万元/公里，其中60%—70%为材料费、机械运输费，30—40%为土建等费用，各级财政补助偏低，群众承担的任务过重。根据湘乡市龙洞乡龙洞村的典型分析：该村“小农水”建设资金约需50万元，根据“一事一议”筹资筹劳规定上限控制，即每年每人最高不超过15元（如属国家和省扶贫重点县，原则上不向村民筹资），所筹劳务按每个劳动力最多不超过10个标准工日计，全部投入水利设施建设。该村1000人，劳动力按55%计算，“一事一议”筹资筹劳上限为1000×15元/人+1000人×55%×10工日/人×30元/工日，约18万元，根据村民自治原则，经村民委员会民主协商，稍有突破共筹资（以劳折资）20万元，还需国家补助30万元。因此，财政补助比例应加大。

（四）建设投入管理机制不健全。一是投入机制不健全。湖南省规划“小农水”建设总投资120.54亿元，其中十一五期间总投资68.72亿元，每年需要投资13.74亿元。按照现行“民办公助”的补助标准，中央和省级财政“十一五”期间，每年需补助2亿元。如何确保财政配套资金纳入年度预算，目前还没有一个具有约束作用的权威说法。二是农民参与“小农水”建设与取消“两工”、“一事一议”筹资筹劳机制衔接不顺畅。根据小农水工程的特点，农民应是建设和管理的主体。取消“两工”后，投入主体变得不明确。“一事一议”，群众的思想难统一，基层干部在工作方法和思维方式上，在执行“一事一议”政策缺少经验，民主管理意识不强，加上农村劳动力外出务工人员多，常导致“一事一议”成功率不高，议事效率低，难以发挥其主体作用。三是建设管理职责划定不明确。按照职能部门职责划分，水利部门应统一归口“小农水”的建设管理，而实际情况上，很多农村基础设施建设资金分别在发改委、国土、财政、扶贫开发、水利部门等分割使用，既没有统一规划，也没有统筹考虑，资金不集中，整合体制和机制未形成。张家界市水利局长说：“论资金调控，我算是第五水利局长”。

四、几点建议

（一）建议从 2007年起，在各地全面实行小农水建设“民办公助”制度。建设社会主义新农村，基层群众要求“民办公助”加快小农水建设的呼声很高。各地都已行动起来，且建设规划已经编制上报。建议从2007年起，改试点为全面推开。考虑到各级财力承受能力，可以先行在粮食主产区以省为单位全面推开。如果长期停留在试点层面，则会挫伤广大基层群众兴办水利的积极性，让群众觉得中央政策好，“听着挺近，干起来很远”。时间久了，也会影响公共财政的公正性、公平性。

（二）建议扩大“小农水”建设的财政预算盘子。小农水设施好坏，直接影响农业生产综合能力的提高，与农民的生产、生活息息相关。建设社会主义新农村，农民群众最关注的两件事：一是交通，二是水利。据了解“十五”以来，仅湖南省规划安排的交通建设资金近2000亿元。而水利建设尤其小农水设施建设，资金投入明显严重不足。2005年中央财政支农资金直接用于提高农业生产能力的也仅占11%左右。现在，加大农村水利建设投入已到刻不容缓的时候了。资金来源建议：①每年从新增财力中拿出一部分专项安排；②出台政策，开征水资源费附加；③调整现行粮食直补等补贴资金的使用方式，集中用于小农水设施建设。这部分钱，直接发放到农户手里，数量小（人平不足20元），对农民的生产生活影响不大，还淡薄了农民的公益意识和发展意识，如果集中起来用于改善灌溉，农民收益远远高于直接补额。据对洞口县的调查测算，该县2005年粮食直补和良种补贴1395万元，如果集中用于水利建设，可以促使农民人均增收50多元，且能长期受益。

（三）提高“民办公助”财政补助标准。从目前实际出发，建议将各级财政补助标准45%提高到60-70%，群众自筹比例由55%降低到30-40%。同时针对地区之间经济发展程度，采用不同的补助标准。

（四）建立健全项目管理和资金使用方法。从湖南试点情况看，小农水设施建设，如果引导得当，管理规范，就能顺利推进，节省投资，确保质量，提高效益。建议推广湖南的做法，制订出台“小农水”建设项目和资金使用管理办法：对项目的申报、立项、组织实施、验收等进行规范，从时间安排与操作程序给予明确；对每年项目的立项、投资规模早作安排，便于项目县地方财政预算的配套资金能及时落实。

（五）出台“民办公助”优惠政策。试点项目普遍实行了财政报帐制，要求对农民自产自销的砂石等材料开具正规发票，税务部门则按标准收税，从而提高了建设成本，这就偏离了政府补助，引导农民开展小农水建设的初衷。建议研究出台小农水建设的优惠政策。

注： （湖南省水利厅工管局尹仲春局长、王积建、李武平副局长参加调研和讨论）