在社会主义市场经济条件下，水是具有商品性质的重要资源，又是短缺的资源。农业用水尤其是农业灌溉用水更具有特殊性。利用农田水利基础设施的农业灌溉用水，一是具有较强的公益性，却又有一定的经营性；二是具有天然的垄断性，却又需要广大用水农户的广泛参与。因此，惯于用计划经济手段管理农业用水的水行政主管部门面临挑战了。

1、建国后的农田水利管理体制与现状

1.1 实行计划经济体制时期

新中国成立以后，国家采取了一系列公有化措施，形成了权利高度集中的计划经济体制，在农村的经济体制主要是集体经济，名义上“集体所有”实质上都是在政府计划控制管理之下。农田水利的小型水利工程的建设管理主要依靠公社、大队、生产队，在当时，基本上能保证农田水利工程的正常运行。

1.2 实行社会主义市场经济时期

20世纪80年代初，农村开始实行以土地家庭承包责任制为主的经济体制改革，取消“政经合一”的人民公社体制，实行政经分开。但是由于对小型农田水利设施的所有权不清晰，管理主体“缺位”，造成田间工程管护责任不明，公共灌排工程有人用，没人管，维修经费无着落，量多面广的小型水利工程政府已经无法直接组织群众来兴建或加固，加之灌溉水价标准低于供水成本，国家又没有相应的补偿政策，导致农田水利工程普遍产生了老化失修，效益衰减，水资源浪费等问题。

2、农民用水户协会的现实意义与可行性

2.1.1 农民用水户协会

农民用水户协会是经过民主协商、经大多数用水户同意并组建的不以营利为目的社会团体，它是农民自己的组织，由受益的农户（用水户）自愿组成。在协会内成员地位平等，享有共同的权利、责任和义务。农民用水户协会的宗旨是互相合作、自主管理、自我服务。运作形式为民主协商式。

农民用水户协会是农民利益的代表者、维护者，是水利资产的管理者。

2.1.2 小型农村水利工程

小型农村水利工程主要指灌溉面积1万亩，除涝面积3万亩、库容10万m3、渠道流量1m3/s以下的水利工程和农村供水工程。全国有各类小型农村水利工程约2000万处。江西省有各类小型农村水利工程约40万处。这些工程规模小、数量多、分布广，再抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件，促进新农村建设等方面发挥着不可替代的重要作用，是和广大农民息息相关的基础设施。

2.1.3 农民用水户协会的现实意义

农民用水户协会是小型农村水利工程维护管理的需要：农村土地家庭承包经营后集体管水组织消散了，管水的主体缺位了，而农民用水户协会恰好成了新的主体。农民用水户协会是培育和提高农民自主管理意识和水平的需要：把小型农村水利工程的管理权和使用权甚至所有权交给农民，增强农民自身的责任感和主人翁意识，调动农民兴建小型水利工程的积极性，促进农民在发展农村经济，建设新农村中发挥主体作用。农民用水户协会是符合社会主义水市场的要求：通过工程供水，必然产生成本，就有买主和卖主。水源是国家的，大型水工程多为国有水管单位，买水方多为农户，供水可以到户，但一户一户分别与水源管理单位（卖方）签契约，从管理上与实践上或对双方的权益保护都难以操作。因此，通过农民用水户协会与卖方签约，乃是农业用水主体最基本和最理想的选择。

2.2 成立农民用水户的可行性

2.2.1 国外用水户参与灌溉管理的经验和启示

近10年来，世界各国都在采取措施，制定有关政策法规，鼓励灌溉用水户参与灌溉管理，进行灌区管理体制和运行机制改革。

大多数工业化国家，如澳大利亚、日本、西班牙、美国等，根据财政需要，许多年前已经实行用水户参与灌溉管理的政策，灌溉管理主要从政府机构转给用水户自己负责。如美国已经提倡将垦务局建设和经营的灌溉工程的管理责任移交。农民是大型灌区的成员，而经营灌溉渠道和负责向农民分配水量的工程师则是其服务对象农民的雇员。工业化国家的农民大多受过高等教育，他们通过私有化市场和公共部门（农业技术推广站）得到有利支持。而在发展中国家推行用水户参与灌溉管理有3个主要原因：一是政府机构承担灌溉管理职能，国家的财政负担很大，社会成本很高；二是灌溉用水户管水的积极性比政府机构高；三是灌溉管理责任分散给用户，对灌溉系统出现问题和变化更能快速反应。

2.2.2 我国的现状

2003年水利部以水农[2003]603号文《关于印发小型农村水利工程管理体制改革实施意见的通知》，明确提出“实行多种形式的用水合作组织管理体制。在各级政府宣传、引导和扶持下，用水户在自愿的基础上，组建用水合作组织”。2005年水利部、国家发展和改革委员会、民政部以水农[2005]502号文《关于加强农民用水户协会建设的意见》，就加强农民用水户协会的建设提出了指导意见。

截止2005年9月底，全国已建立农民用水户协会7000多个。这种“民主决策、民主管理、民主监督”农民自治组织深受农民的欢迎。

2.2.3 江西省的现状

2000年初，江西省成立了第一个在政府指导下农民自主选举产生的的农民用水户协会。至2005年底，已发展到1000多个。

更有意义的是，江西省万载县双桥镇鲤陂灌区建于清朝同治辛末年（1871年），目前灌溉面积达1400亩。灌区跨2个乡、5个村、20个村民小组。据当地老人回忆，鲤陂建立之初，常发生用水纠纷，后来周家寺院朱姓大户召集各姓族长商议，决定成立统一灌溉管理的民间自治管水组织——鲤陂水利会。100多年来，会长已换过七届，一直运转良好，灌溉秩序井然，很少发生争水、抢水等纠纷，当地农民对灌溉用水十分满意。新中国成立前采用承包的方法，由承包人邀请3~4人共同负责工程日常维护和渠道放水；柴草拦河坝的维修、渠道清淤和水费征收等重大事项，由各村或宗族委派有威信的人作为代表，开会讨论决定。水费一般年份每亩一斗（15斤）稻谷，发生较大损毁时，根据修复工程量的大小，另外加收。目前该水利会的会长及5名执委都不是村组干部。每年秋收前后开一次大会，邀请乡政府、乡水管站、各村的村长或党支部书记、村民小组长及德高望重的老同志参加，讨论决定下一年工程维修计划、水费计收标准，审查财务收支、执委误工补贴发放等，并听取各方面对灌溉管理的意见和建议。近几年来水费标准为8元/亩•年，出现特殊情况时，另加1~2元/亩•年。2003年该水利会实际水费收入为7623元，其中65%用于工程维修、8%用于办公经费，余下给执委成员发误工补贴。正副会长全年的基本报酬分别只有180元与175元，另外按照实际发生的误工天数，每天再补助8元。会长对于如此低的报酬并不太计较，认为“为大家服务的事，总得有人干”。水利会每年都组织各受益村组分段包干，对5km的干渠进行两次大的清淤整修，田间渠系则由各受益村组的农户自行负责维护。

3、水行政主管部门的责任与义务

3.1 国家对农田水利建设与管理的要求

3.1.1 建立农田水利建设新机制的指导思想和原则

（一）指导思想。

按照全面落实科学发展观的要求，坚持统筹城乡发展的方略，切实加大公共财政对农田水利建设的支持力度，以政府安排补助资金为引导，以农民自愿出资出劳为主体，以农田水利建设，规划为依托，以加强组织动员为纽带，以加快农田水利管理体制改革为动力，逐步建立起保障农田水利建设健康发展的长效机制。

（二）原则。

①坚持政府支持、民办公助的原则。国家要逐步增加对水利建设的投入，重点加大对小型农田水利建设的投入口同时，要把加大政府投入与增加农民劳动积累结合起来，充分利用农村劳动力资源丰富的优势，组织和引导农民尽可能增加劳动积累。

②坚持民主决策、群众自愿的原则。要严格区分农民自愿出资出劳与加重农民负担的政策界限，进一步完善“一事一议”筹资筹劳制度，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，以政府加大投入为契机，通过有效的组织工作，引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。同时，要严格规范“一事一议”程序，控制筹资筹劳标准。

③坚持规划先行、注重实效的原则，要发挥规划的统筹指导作用，把规划作为乡村两级组织农民出资出劳的必要条件和国家安排补助投资的重要依据，科学有效地开展农田水利建设。

④坚持深化改革、创新体制的原则。建立以政府资金为引导的多元化投融资机制，加快农田水利管理体制和小型设施产权制度改革，形成农田水利建设管理的良性运行机制调动广大农民投资投劳开展农田水利建设和积极性。

（国办发[2005]5号）。

3.1.2 小型农村水利工程管理体制改革目标

“通过改革，力争在3至5年内，全面完成现有小型农村水利工程的管理体制改革，逐步建立符合社会主义市场经济体制和农村水利发展要求的工程管理体制和运行机制；

——以明晰工程所有权为核心，建立用水协会等多种形式的农村用水合作组织，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制；

——以建立良性运行机制为重点，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的方式，搞活经营权，落实管理权；

——以《水利工程供水价格管理办法》为依据，在充分考虑供水成本和拥护承受能力的基础上，合理确定非自用工程供水价格”。

（水利部《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》2003年）。

3.2 水行政主管部门的责任

农民用水户协会是符合社会主义市场经济的具有独立法人地位的群众用水合作组织，也是一件新生事物。它的建立、生长与发展需要政府长期的支持，特别是水行政部门的指导。水行政主管部门自身首先要解放思想，要从“包打天下”的角色中退出来，将农民自己能干好的事而水行政部门又干不了干不好的事交给农民自己去干。

3.2.1 宣传发动、组织落实

首先要宣传农民用水户协会的意义与作用，重要的是向市、县、乡的领导们宣传，要使各级政府有明确的定位，高度重视并热情支持这一符合当前农村生产力的新生事物；第二是发动农民，使广大农民用水户能够真正认识、了解农民用水协会的性质与宗旨，充分理解农民用水协会是用水户自己的组织，而不是传统意义上附属于行政机构的群众管水组织。要真正使他们相信农民用水户协会一定是在用水户自觉自愿自主的前提下成立，一定会让农民成为管水的真正主体，形成政府“要我成立”转为“我要成立”的局面；第三利用成功的用水户协会作为案例，培训村组干部及热心于公意事业的农民，帮助他们规范起步。

3.2.2 搞好规划，明晰产权

“按照‘谁投资、谁受益、谁所有’的原则，推进小型农田水利设施产权制度改革，明确小型农田水利设施的所有权、落实管护责任主体。以农户自用为主的小微型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有；政府补助形成的资产，归项目受益主体所有”。（国办发[2005]50号）水行政主管部门要尽快做好县级的农田水利规划，通过法律手段明晰已有的或兴建的小型农田水利设施的产权，让农民用水户吃上定心丸，让他们像管理自己土地一样去管理水利工程。

3.2.3 加大政府投入，完善工程配套

农业是弱质产业，加之国家对农田水利投入欠帐甚多，当前进一步加大政府对农田水利的投入是非常迫切的。且不说，为了达到农村与城市协调发展以及确保粮食生产安全需要兴建大量的农田基础设施，就是要把设施不配套、老化破损的工程维修配套完备，也需要巨大的投入，而这些投入要以政府为主。不然简单地将效益已经衰减的现有工程移交给农民用水户协会管理，并要求其良性运行，显然不合理也不现实。也会挫伤农民的积极性，甚至会认为政府在甩包袱。

3.3 水行政主管部门的义务

在成立了农民用水户协会后，水行政主管部门是否一劳永逸？我认为最少还有三项工作要做。

3.3.1 业务指导，技术支持

由于我国现在的农民普遍文化水平较低，水利工程管理的水平偏低，水环境及水权意识较弱，加之农业结构的调整带来对水工程的新要求，这势必要求水行政主管部门更多的指导与培训。

3.3.2 行政协调，法律援助

当农民用水户协会与水源管理者或协会与协会之间发生纠纷，无论是商务上还是水务上，农民相对处于弱势，这时就需要水行政主管部门“出手”了。

3.3.3 稳定投入，强化引导

综观各国政府的农业政策，对农业的保护或补贴都是农业政策的主要部分，对农田水利工程都要给予扶持，因此，我国对于已成立农民用水协会，农村水利设施也较完备的地方，还要加大投入，政府投资主要是起到引导的作用，鼓励的作用。引导农民向节水灌溉，科学用水的工程投资，使有限的水资源得到更充分的利用。

3.3.4 要注重实效，因地制宜

在组织成立农民用水户协会时，一定要注意切实可行，只要农民用水户自愿，不须强求规模形式；只要能管好工程，农民用水满意，就不须硬求多少条规章制度；只要选出来的协会领导真心为农民服务，得到了农民的拥护，就不须强调领导人的种种条件。总之，农民用水户协会是他们自觉自愿产生的自主管理水工程的群众组织，任务单一且明确。因此，水行政主管部门一定要充分理解水利部翟浩辉副部长的评价：成立农民用水户协会有3方面好处：一是充分体现了农民的权利，调动农民管理维护工程的积极性；二是用水管理大为改善，促进节约用水；三是协会自主管理和有效协调，减少了政府管理事物，实现了农户、水管单位和政府“三赢”的目标。

参考文献：

1、《农民用水协会理论与实践》 国家农业综合开发办公室编

2、孙晓山《农民用水户协会——市场的选择》 《江西水利科技》2005增刊

3、苏孝陆  用水户协会在灌区体制改革中的地位[J] ，水利经济 2004（3）：5