1、湖北省农民用水户协会的发展历程

湖北省建有万亩以上大中型灌区292处（其中大型32处、中型260处），主要分布在我省46个粮食主产县（市、区）。大中型灌区设计灌溉面积3666.7万亩。我省的用水户参与灌溉管理，是自1995年以来，通过创办试点，积累经验，到稳步推广，经历了12年三个阶段的发展历程。

1.1第一阶段为试点阶段（1995年至1997年），主要集中在世行贷款项目区进行试点。我省有4个大型灌区纳入世行贷款整治项目，项目在对其骨干工程实施硬件设施改造和配套、提高工程标准和能力的同时，也着力研究解决保证灌区系统在支渠以下田间配水和维护，发挥其整体效益，实现良性运行的问题。通过探索，提出了灌区自主管理的基本模式，即灌区水管单位+用水户协会的新型灌溉管理模式。1995年至1997年，全省共创办10个农民用水户协会试点，覆盖灌溉面积8.65万亩。这一阶段摸索和积累了建立农民用水户协会，实现灌区末级渠系自主管理的宝贵经验。

1.2第二阶段为稳步推广阶段（1998年至2002年），主要是在大型灌区项目区内推行。这一阶段，国家加大了对大型灌区节水改造与续建配套的投入力度，我省有16个大型灌区陆续安排了国债资金实施改造和配套，支渠口的计量设施逐步得到了配套和完善，为推广用水户参与灌溉管理奠定了一定的基础。大型灌区改造项目按照“两改一提高”的思路，实施项目改造的同时，农民用水户协会也逐渐推广开来。 1998年至2002年，全省共组建农民用水户协会116个，覆盖灌溉面积110多万亩。

1.3第三个阶段为全面发展阶段（2003年至今），在全省范围内全面推广协会。省委办公厅、省政府办公厅印发的《湖北省关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》（鄂办发〔2002〕35号）和出台的《湖北省水利工程水价管理暂行办法》（省政府令第259号）中规定，政府行政部门（含乡镇政府）不得代征、代收农业灌溉水费。根据有关政策规定，灌区水管单位必须要适应由行政性事业收费变为经营性收费、由政府行政部门代收水费变为水管单位面对用水户直接或委托收费的转变，同时要有效地解决灌区支斗渠以下管理责任主体不明确，导致基础设施长期管理不善，年久失修，积病成险，灌溉效益衰减，农民用水负担过重和水资源浪费等问题。通过多年来的实践和探索，认为组建以农民用水户协会为主的用水户参与灌溉管理社团组织，在各级政府的大力支持下，就能够建立和完善灌区基层管理体制和运行机制，实现灌区良性运行，实现灌区水管单位和用水户双赢。这期间我省农民用水户协会得以迅猛发展，共组建协会1757个，覆盖灌溉面积近490万亩。

截止到目前，我省在124个大中型灌区中成立了1883个农民用水户协会中（多数为以行政村组建），管理支渠以下的渠道6953公里，控制灌溉面积607.4万亩；参与的农户共62.2万户338.8万人，涉及50县（市、区）、296个乡镇、3967个行政村。

2、农民用水户协会的成效

2.1完善了灌区基层管理体制和运行机制。农村土地家庭承包经营后，每个农户成为相对独立的用水实体，以往灌溉用水由乡镇或县（市、区）政府包办，客观上一定程度地能够实现统一供水，但问题诸多，如搭车收费、挤占和挪用水费，加重了农民用水负担，灌区水管单位水费到位率低；水资源严重浪费，灌区上游有的亩均用水在1000立方米以上，而下流无水可灌，造成灌区上下游之间、不同的行政区划之间用水矛盾多，各级政府和水行政主管部门协调供用水方面的工作任务繁重；支斗渠以下的末级渠系管理“缺位”，年久失修，积病成险，灌溉效益衰减，全省292处大中型灌区仍有902.1万亩耕地面积主要因末级渠系不配套和维护不到位成为灌溉“死角”。 灌区末级渠管理体制不顺，运行机制不活，灌溉用水效益低，灌区的农业基础作用和粮食安全保障作用受到严重削弱。

用水户参与灌溉管理，既是公民社会在灌区管理事务方面的集中体现，也是农村基层民主政治的重要组成部分。以水文边界为单元（支斗渠以下）将分散的农户组建成农民用水户协会，为灌区支斗渠以下管理责任主体，对其管理的渠系进行维修养护，与灌区水管单位签订供水合同并配水到户，每个农户在灌溉用水和渠系建设与管理中应履行的各种义务等进行民主协商、集体决策，实现“自我管理、自我约束、自我服务、自我发展”。用水户协会内部有序用水，避免千家万户或单个村组要水造成无序供水的浪费，并以此为基础，协会之间协调供水，实现整个灌区用水的统一调度，提高用水效率和效益。 “灌区水管单位+协会+农户”的管理体制和运行机制，推动了灌区的和谐发展。

2.2减少了守水劳力和水事纠纷。协会成立前由于没有有效的管水组织，放水秩序杂乱无章，村、组之间要水和用水各自为陈，用水矛盾突出，需要投入大量劳力守水，而用水也得不到有效的保障，特别是下游的村、组放一次水，往往需一百多人守水，否则水根本到不了田间。同时水量损失又特别大，一条十来公里长的渠道，水放到下游田间，利用率仅0.4左右。协会成立后，在提高灌溉效率、改进服务水平方面明显比过去管水组加强了。灌溉前协会执委主动上门服务，找各用水组代表协商用水计划，确定轮灌次序，灌水时由执委将水送到各用水组的斗、农渠进口，用水组首席代表组织全体代表将水送到田间，从而大大节省了守水劳力，降低了用水成本。

2.3农民主动投入的积极性增强。宜昌市东风渠灌区27个用水户协会，7年内先后投工12.3万个（折合资金125.4万元），集资50万元，使协会工程有较大改善。我省漳河灌区总干渠一支渠成立协会以前，由于支渠多年缺少维修，工程设施严重老化，渠道放水过流损失达75%以上，灌溉面积萎缩达70%。2003年，在漳河镇和漳河灌区的大力支持下，一支渠成立了农民用水户协会，协会积极宣传、发动农户按照谁受益、谁投资、谁管理的原则，受益农田每亩集资10元，集中用挖掘机对渠道进行了一次彻底清淤，同时组织农户投劳，共维修渠道12公里，清淤和维修后的渠道水流通畅，以前灌溉从渠首到渠尾要7天，现在已经缩短为3天时间了，提高了用水效率和效益。

2.4减少了水费征收中间环节。建协会前，水费征收由农户——组——村——乡（镇）    ——县——灌区水管单位，中间环节多。极易出现层层加码，层层截留、挪用水费，造成农民高负担用水，灌区水管单位水费收取率低的局面。建协会后，协会与灌区水管单位直接签订供用水合同，中间环节减少，实行“水量、水价、水费”三公开和一票到户。我省灌区组建了协会的地区水费收取率都在90%以上，且农民用水的水费均控制在批准的水价范围内。

2.5恢复和改善了灌溉面积。由于协会建立后，普遍改善了工程状况，多年灌不上水的下游恢复了灌溉。我省近几年在实施灌区配套与改造方面，恢复和改善的115万亩灌溉面积中有近三成来自协会的贡献。如漳河三干渠洪庙支渠，建协会时灌溉面积3800亩，后来恢复到5200亩。

2.6社会各界对协会的评价满意度高。我省对早期灌区成立的农民用水户协会开展了一次全方位的“回头看”，以问卷调查的形式对111个协会运作情况征求社会各界的意见。调查的427个农户，评价“满意”和“基本满意”的分别有205户和144户，“基本满意”以上的占82%；调查的241名协会工作人员，评价“满意”和“基本满意”的分别有156人和70人， “基本满意”以上的占调查人员的94%；调查的150个村干部对协会评价“满意”的101人占66%，“基本满意”的39人，占27%；调查的110名乡镇领导及水管单位人员对协会评价 “满意”的75人，占68%，“基本满意”的33人，占30%。尤其是当地政府和水行政主管部门从以往在农业灌溉用水繁重的协调事务中得到了“解放”

3、我省在推广用水户协会的主要做法

我省自1995年组建每一个农民用水户协会——漳河灌区洪庙支渠农民用水户协会以来，按照水利部提出的“两改一提高”要求，省水利厅在组织开展灌区续建配套与节水改造的同时，积极培育和推广农民用水户协会。

3.1总结经验，指导组建协会。2003年初，组织出版了《灌区用水自主管理探索与实践》。该书以漳河协会试点经验为基础，较系统地介绍了协会的作用与地位、协会的组建方法与程序、协会的规范运行与管理、用水户的权利与义务、政府及有关部门的职责等。该书免费赠送全省各地，对进一步推进灌区管理体制改革，大力推广用水户参与灌溉管理，明确末级渠道管理和维护的责任主体，增强用水户的节水意识，恢复和扩大灌溉面积，提高用水效率和粮食生产能力，减轻农民负担等方面，起到积极的促进作用。

3.2培训交流，普及协会知识。近几年来，我省多次举办了农民用水户协会知识的专题培训活动。其中漳河、东风渠和高关灌区培训协会执委、当地乡镇负责人、县（市、区）水利局长等近300人。同时，充分利用东风渠灌区开展的面向贫困人口的农村水利改革项目，组织和发动全省灌区考查学习，东风渠灌区用水户协会先后接待了20多个参观考察团，人员达770人次，协会向参观单位发放协会简介、资料汇编600余册。东风渠灌区编写的《农民用水户协会实用教程》、《农民用水户协会会计实务操作指南》、《灌区农村用水户政策手册》等培训教材深受广大用水户和参观单位的欢迎。

3.3媒体宣传，促进协会发展。自去年以来，国家、省和地方新闻媒体，以灌区农民用水户协会为载体，对我省几个大型灌区如何服务“三农”和新农村建设进行了报到，通过电视、报纸和网站宣传，促进了协会的发展。

3.4成立专班，推动协会发展。我省结合水利工程管理体制改革的需要，水利厅成立了水利三项改革（水管体制改革、用水户参与管理的水价改革、乡镇水利站改革）工作专班，各项改革任务落实到相关处室、落实到专人。近两年来，水利厅与有关处室签订的工作责任目标书中，把发展和规范协会的数量作为刚性指标进行检查，即增强了工作人员的责任感，也着力推动了协会的发展。

4、发展用水户协会的几点思考

4.1协会持续发展的问题。协会组建容易，但要使其能可持续的规范运行，困难还很多，既有外部因素，又有内在原因；既有硬件条件制约，也有软件问题存在。要解决协会持续发展问题，认为应从以下几个方面着手。

4.1.1与水利改革统筹考虑。以用水户协会为主体的灌区管理和运行机制，与以往传统的运行机制相比，实际上是农民得实惠，但因单个用水户增多，用水单元面积变小，配水更加复杂，供水调度的要求更高，增加了灌区水管单位管理成本和难度。因此，灌区水管单位是推动协会发展的关键所在。只有通过水管体制改革，将灌区承担的公益性任务纳入财政预算，推进单位内部各项改革，才能调动水管单位干部职工的积极性，主动引导、扶持和帮助协会的发展。乡镇水利管理站以往主要经济来源为农业供水水费，水利管理站多数承担的是公益性工作，其人员和工作经费应纳入财政预算，才能解决其后顾之忧，否则避免不了来自水利管理站的阻挠，甚至是乡镇和当地水行政主管部门的干预，就不可能有协会的健康持续发展外部环境，即使成立了协会也是个空架子。

4.1.2按照“民办公助”的原则切实开展末级渠系建设。2005年，国家发展改革委、水利部明确我省东风渠、漳河两个灌区开展末级渠系改造试点，在国家投入的同时，试点项目区农民投劳积极性非常高，项目区217.5公里的末级渠道，协会组织农户投劳基本完成。其他非试点项目区的协会也在组织农户投劳疏通渠道，迫切要求有同样的“民办公助”政策。

4.1.3落实协会成员误工补贴费用。协会是不以营利为目的的社会团体，体现了协会互助合作、自主管理、自我服务的宗旨。协会成员和用水组长是广大农户推选产生的，他们都愿意为广大用水户服务，也确实在为广大用水户服务，但协调用水、水费征收、组织渠道维修等工作每年会出现，且他们都有自己的责任田，如长期得不到合理的误工补贴，服务质量、管理责任都会受到影响，甚至会出现挪用农户上缴的水费。解决这个问题，认为在灌区水管单位按规定返还5%的水费基础上，推行“终端水价”的同时，按照协会管理的灌溉面积大小，财政给予一定的定补扶持。

4.1.4开展协会能力建设。协会的健康持续发展，很大程度上离不开健全的管理制度和素质高、能力强的执委班子。主要通过编写通俗易懂、简便易学的教材，对协会成员进行培训，使协会广大用水户了解和熟悉国家有关的方针政策、渠道灌溉管理、工程管理、防汛抢险、财务管理、协会管理规章等基本知识，提高协会成员业务技能和综合素质。增强协会所有涉水事务、财务收支状况的透明度，规范协会运作行为。

4.1.5开展灌区产权制度改革。目前，我省大中型灌区水管单位一般只负责管理支分渠以上的骨干工程，有的单位甚至只负责管理总干渠和干渠取水建筑物，即便如此，国有水管单位对其管理范围内的渠系多数没有办理土地注册登记手续。灌区水管单位与协会之间、协会与协会之间、协会与原集体所有的设施之间，产权不明晰，管理工程的职责范围不明，难以按水系（用水单元）组建协会，协会的注册登记工作也受到限制，大多数协会仅发挥了灌溉供用水和收取水费的职能。认为只有在按程序组建协会的同时，应明晰协会管理的渠系、协会范围内的小型水源设施、排灌设施等所有权、经营权和管理权，调动协会各用水户管理和维护渠系的主动性和积极性，实现协会持续发展。今年，我省计划在漳河灌区选择1个协会开展试点，探索产权制度改革经验。

4.2处理好小型水源工程建设与发展协会的关系。我省292处大中型灌区中，水库灌区有208处（其中大型21处、中型187处），近年来，各级高度重视病险水库除险加固工作，现有水库蓄水保水能力得以稳步恢复，灌区的水源保证率均在80%以上，灌溉供水水源充足。如在灌溉范围内另辟新的小型水源工程（高坡岗地真正的灌溉死角除外），不仅导致灌区内水源工程的重复建设和占用土地，供水成本高，而且灌溉保证率一般只有30%左右，稍遇旱情仍需要灌区供水，同时制约了现有大中型灌区发挥整体灌溉效益。因此，认为在灌区灌溉范围内开辟新的水源要慎重，要经过充分科学论证，不能因局部利益和暂时的供水困难而盲目建设。要以渠系配套和农民用水户参灌溉管理为主，从而恢复和改善灌溉面积，充分发挥大中型灌区水源有保障，供水成本低的优势，减轻农民用水负担，提高现有大中型灌区用水效率和效益。把协会的发展纳入到扶持农村小型水源建设项目中，既解决了农民生活用水，也提高了农业生产用水保证率。

5、结束语

当前，农民用水户协会处在一个新的发展时期，面临着极好的发展机遇。我们将按照《关于加强农民用水户协会建设的意见》的要求，在下一步农民用水户协会的发展过程中，加强组织领导，发挥职能作用，总结经验，发现典型，以点带面，全面推动农民用水户协会的健康有序发展。为稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全，更好地服务“三农”和社会主义新农村建设。