农民用水户负担太高，水管单位运行困难是大中型灌区普遍存在的两难问题。我们认为，这一问题的病结根本在于不合理的价格形成机制和缺乏科学有效的价格管理体制。1997年以来，陕西省以建立合理的价格形成机制和科学的水价管理体制为核心，积极推动水价改革诸项工作，着重抓了末级渠系水价改革和机制、体制创新，逐渐完善营造健康有序、良性运作的用水市场，初步实现了农户减负和水管单位增收的“双赢”。现就我省末级渠系价改工作汇报如下：

一、基本情况

（一）陕西省水情及灌区概况

我省地处我国内陆腹地，是连接我国东部和西部、西南部的主要通道。土地面积20.56万平方公里，其中可耕地4987万亩，总人口3600多万人。境内水资源贫乏，多年平均水资源量为442亿m3，人均和亩均水资源量分别为全国平均水平的50%和46%。全省现有各类水利工程20多万处，农田灌溉面积1966万亩，占全省可耕地的43%。其中万亩以上灌区159处，农田灌溉面积1314万亩；30万亩以上12处，农田灌溉面积1000万亩，占全省可耕地面积的五分之一。2001年万亩灌区粮食总产562万吨，占全省粮食总产960万吨的42%。

我省国有灌区按隶属关系实行“统一管理，分级负责”，价格管理权限划分为省、市、县三级管理。灌区内部实行专业管理与群众管理相结合，习惯上称作“以条为主，专群结合”，一般包括国有管理单位、段斗、村管等三级管理组织。我省大型灌区基本实行斗口计量，按量收费。

（二）存在问题及水价改革概况

在全省范围来讲，存在着水资源严重短缺、灌区供水成本较高、灌区运行困难（12个大型灌区平均供水成本0.45元/ m3），以及农业生产成本高、农民承载能力较低的突出矛盾。另一方面，价格管理中又存在价格水平低、水价形成机制单一、末级渠系水价秩序混乱，“三乱”（乱搭车、乱收费、乱摊派）问题突出，缺乏有效的价格管理和监督防范体系。

水价改革刻不容缓。从1998年开始，我省就着力实施价改工作。总体上分为两个阶段。1983—1997年主要是解决水价偏低问题。为此，省政府多次召开专题研究水价问题，制定了“小步快跑”原则，经过多次适时调整，目前国有水电费由1983年0.01～0.15元/ m3调至0.09～0.38元/ m3，到户价一般为0.2～0.25元/ m3。水价水平有了大幅提高。

1997年开始，我省水价改革本着“以‘三个代表’重要思想为指导，坚持有利于水利工程供水和有利于农业‘两个’生产发展；有利于节约用水；落实党和国家在农村的有关政策，有利于减轻农民不合理负担”的原则；以“末级渠系水价改革”为突破口，从“一价到户”、“管理到户”入手，价改促体改，体改保价改，完善健全水商品供求市场，最终实现农民减负增收和水管单位良性运作的目的。

二、末级渠系水价改革的具体做法

末级渠系水价改革是灌区水价改革的焦点和核心。它涉及终端水价实施、末级渠系价革形成机制、末级渠系价格管理体制等问题。

（一）推行末级渠系水价管理权限改革，建立良好的价格形成机制。主要有政府定价到户、政府指导价和用水者协会民主定价三种方式。

1、推行“终端水价制”，政府定价到户，彻底消除政府定价和实际到户价之间的“灰色”距离。

“终端水价”是贯穿陕西省水价改革全过程的主线，也是末级渠系水价改革的目的之一。1983年以前，陕西灌区农业水价由灌区管理委员会审定，此后改为政府定价，政府负责国有水电费、基层管理费的制定和调整，村组浇地组织的收费标准自行确定，这种定价形式一直延续到1997年。由于没有规定到农民地头的水价标准，村组浇地费管理松散，村组管水人员任意加价，有的地方乡村组织也以服务为由趁机加价或搭车收费。农民的实际水费支出一亩地要高出合理水平10多元。针对这种情况，1997年上半年，陕西省在调整省属五大灌区国有水价的同时，对五大灌区实行“终端水价”制，即政府价格主管部门制定到农民地头的水价标准，包括国有水电费、基层管理费、村组浇地费三个部分，包含了供水过程中各个环节的收费。“终端水价”制的实行，有效地遏制了末级渠系的中间环节的乱加价，乱收费，切实减轻了农民负担。

2、实行政府指导价，进行限价管理。目前，陕西省改制支斗渠达3207条，已占全省灌区末端渠系的半壁河山。针对改制面迅速扩大的现状，2000年12月，我们制定了《陕西省大中型灌区改制渠道供水价格核定管理办法》，规定改制渠道供水价格由国有水电费、基层管理费、群管费三部分构成。群管费是指由站管斗用的费用，用于补偿改制渠道经营者投资本息和管理费用。它是改制后末级渠系水价的载体和根本所在。群管费各灌区不尽相同，它是按照经营者年投资额、贷款年利息、运行管理费、经营利润等测定，报省、市物价、水利主管部门审批后实施。政府只定群管费测算办法、标准，各灌区自行测定后上报。群管费实际是根据政府指导价测定和管理使用。

3、用水者协会民主定价。用水者协会是当前我省水利产权改革的一种主要形式。协会是群众民主管水机构，具有自主定价权限，价格较为灵活，管理较方便，是对当前灌区末级渠系水价管理较死的一种很好的补充形式。

（二）减少供水收费中间环节，增加基层水务透明度，建立良好的末级渠系水价管理体制。要解决末级渠系水价收费混乱的局面，就必须从体制建设入手，消除“三乱”现象滋生的空间和土壤。

1、实施“阳光工程”，推行“三公开”和“四到户”制度，增加用水收费透明度。在制定终端水价的同时，我省实施了“水量、水价、水费”三公开制度，通过公示，使用水户心中有数，便于接受监督。自1997年，陕西在省属灌区首先建立了“送水、开票、送票、收费”“四到户”制度，实现浇地服务到田间，开票收费到农户，增加了水费的透明度，使农民对量、价、费一目了然。这一措施大大完善了财务制度，保证水费收多收少都收到管理单位，中间环节无可乘之机。自2000年起，陕西省又在总结手工开票经验的基础上，利用现代科技手段实行了微机开票到户试点，改进水费计收手段，并取得成功，计划今年在全省大中型灌区全面推行。

2、制定中间环节水费开支管理办法，防止水费流失和挤占。为了防止水费收取中“三乱”问题，我们将灌区对农民的开票权、收费权集中到了管理站，由站统一收费，按不同性质分别建帐。国有水电费上交到局，浇地费返还给村组使用，基层管理费由站监督使用。为了防止站对基层管理费胡支乱开，影响合理开支，以及“三费”分解过程中相互挤占，造成“大挤小，上挤下”，最终向农民伸手多收费的现象，陕西省先后制定了《基层管理费、浇地费管理办法》和《改制渠道基层管理费、群管费开支使用管理办法》，用于规范水费收费标准、使用范围和审批程序。

（三）加强监督检查，严肃价格纪律

为了确保末端渠系价改收到实效，建立健康有序的基层用水市场，我们在完善各项制度的同时，十分注重价格监督检查工作。各大中型灌区坚持年度大检查，灌季专项稽查。如宝鸡峡灌区连续三年开展“水廉风暴年”、“水价整顿年”、“基层组织建设年”；石堡川灌区推行“五个一”监督方法和局、站、段、斗“四级核查”制度，督促基层站斗按规定办事；交口抽渭灌区建立健全段斗村组的水费帐务建设，定期审计检查堵塞末级管理漏洞。除灌区安排的检查工作以外，省上有关部门每两年对灌区水价执行和水费廉政工作联合进行大检查。通过这一系列措施，保证了水价政策的贯彻落实，取得了较好效果。在强化灌区专业水价监督机构力量的同时，大部分灌区在县乡村组聘请了水价义务监督员。今年省上又面向全省灌区，采用社会公开招聘的形式，首批聘请了57名省级水价义务监督员，对全省灌区水价实施监督，规定灌区对义务监督员有问必答，有报必查，否则将对有关灌区做出批评处理，并降低或取消其价格管理等级资格。义务监督员已成为政府的信息员，灌区的咨询员，用水户的代言人。目前，我省已初步形成了一个以执法检查为主、舆论和农民监督相辅的全方位监督网络。

（四）积极推行末端渠系产权改革，以体改促价改。体改是价改的保证，只有最终建立起灌区斗渠以下良好的管理体制，才能从根本上解决价格收费管理工作中存在的问题。1997年以来，陕西省积极推动末端渠系产权改革，截止目前，全省参加或参与支斗渠改制的有1900人，承包管理了850个用水单元和3207条支斗渠。改制后的支斗渠吸纳社会资金千万余元，恢复扩大灌溉面积43万亩，仅承包职工就集（筹）资190多万元，修复延长末端渠系131.5公里、衬砌68公里，修复建筑物1420座，新修量水设施750座，恢复扩大灌溉面积13.2万亩。据统计，我省产权改革实施以来，斗渠工程的衬砌率平均提高了13%，建筑物完好率提高了36%，年为用水户节约水费支出高达2400万元，亩均降低费用4元。渭南市石堡川灌区结合改制，率先在全省彻底取消了村组供水收费环节，由斗直接供水收费到户，开创了灌区基层体制改革创新的新局面。通过改制经营人直接送水、开票、送票、收费到户，并承担渠道的维修和养护，以优质的服务取信于民，拓宽用水市场，一般收费水平比改制前有所降低，农民反映较好。可以说，产权制度改革为水价改革提供了良好的实施环境。

三、主要成效

经过积极探索和实践，陕西省末端渠系价格管理已初步形成一套较完整的管理办法，找到了解决灌区水价偏低和降低农民水费不合理负担一对矛盾的结合点，即从整治乱收费入手，以管理到户为目标，搞好价格服务，规范水价管理，约束收费行为，建立起了灌区加强管理的激励机制、全方位网络化的监督机制以及保证灌区良性循环的发展机制。其成效主要表现在：

一是中间环节“三乱”现象基本得到遏制。价改前，灌区执行水价不规范，中间环节中乱搭车、乱收费、乱摊派（“三乱”）现象严重，用水户意见大。经过末端渠系价格改革，“三乱”现象得到有效遏制，净化了供水市场，建立了良好的末级渠系水价管理秩序。

二是农民水费负担明显降低。据不完全统计，经过末端渠系价格改革，我省12个大中型灌区农民用水不合理负担每年减轻约1300万元。如，自流灌区泾惠渠2001年农民平均每亩次水费实际支出18.45元，较1998年20.4元降低9.8%；抽水灌区交口抽渭的蒲城县原任乡范家村4组2000年农民平均每亩次水费实际支出29.6元，今年降到21.4元，每亩下降8.2元。桃曲坡灌区平均每亩下降了5～10元，其中西支五斗渠由以前的25元降到现在的16元。

三是节水效果显著。按亩收费时，农户的水费与水量没有直接关系，普遍采取大水漫灌的方式。计量收费以后，水费与水量直接挂钩，农民的节水意识大大增强，节水效果十分明显。据统计，陕西省属五大灌区改革前的1997年用水量为20.89亿立方米（以斗口计量为准），改革后的2001年用水量为16.88亿立方米，年节水率达19.2％，自1998年至2002年五年累计节约用水约15亿立方米。宝鸡峡灌区2001亩次用水量为110立方米，较改革前1997年的136立方米下降了19.12%，交口抽渭灌区2001亩次用水量为99.5立方米，较改革前1997年的141.9立方米下降了29.9%，桃曲坡灌区2001亩次用水量为105立方米，较改革前1997年的120立方米下降了12.5%。

四是灌区管理迈上新台阶。星星之火，可以燎原。末级渠系水价改革的实施和水价管理的规范化，促进了灌区管理由粗放型向精细型转变，带动和加快了灌区体制改革步伐，引发了新一轮的灌区运行机制和管理体制改革创新浪潮。目前，我省灌区一方面加快对供水体制的中间环节进行改革，以降低供水成本；另一方面，对内改革机构，加强对管理人员的培训，提高人员素质，并争取资金技术，进一步推广信息化管理，从而使灌区的管理水平普遍提高。

四、目前存在问题与对策建议

我省在末端渠系水价改革工作中，虽然做了大量的工作，但还存在不少问题，主要表现在：一是个别灌区对水费治乱减负工作的认识还不够充分，灌区内部监督管理体制还不够健全；二是一些地方政府放松对村组的管理和约束，致使乱收费、乱搭车、虚加水量、变相加价的现象在个别地方仍然存在；三是田间工程责任不实，投入不足、管理单位重建轻管，受益乡村只求取之，不求予之，末级渠系成为管理单位和乡村两不管的“真空带”，致使工程老化失修，带病运行，无形中加重了农民水费负担；四是少数灌区开票到户和收费公布制度落实的还不够理想，管水和收费人员贪污挪用水费的现象时有发生。以上问题，我们将高度重视，在以后的工作中认真加以解决。

关于国家对灌区工作有关政策，我们建议如下：

（一）建立水价补偿机制。现阶段农业供水的对象——农业仍为弱质产业。中国加入WTO后，对农业的冲击较大。目前，粮食作物价格偏低，灌区群众对水价的承担能力有限，成本价短期内难以实现。如宝鸡峡灌区单方水供水成本费用为0.493元/ m3，而2001年省政府批准的农业价格为0.175元/ m3，（含电费、外购水源费），仅占本次成本的35.5%，由于长期亏本运行，造成灌区工程老化失修，职工收入低，严重影响到灌区的生存和发展。随着经济的进一步发展，在水价上调空间较小的形势下，为了保证灌区管理单位的正常运行，就必须建立合理的价格补偿机制，由政府进行财政差额补贴。

（二）加大财政对末级渠道工程的投资力度。末级渠道是灌区的基础工程，它的好坏直接影响灌区的灌溉效益和农民的水费负担。目前全省灌区农民人均纯收入仅有1600元，要全部让农民投入进行斗分渠田间工程改造不现实，农民也难以负担。灌区管理单位也是望渠兴叹，无能为力。因此，只能由国家拿出资金对末端渠系进行改造，提高末级渠系设施硬件标准，减少田间工程输水损失，达到降低成本、节约用水、减轻农民负担的目的。

（三）完善末级渠系计量设施建设，提高和延伸计量精确度。目前，陕西省大型灌区一般计量到斗口，按量收费，斗口至田间的输水损失按流程分摊到农户，农户实际支出费用为“斗口水量水费+流程分摊费用”。而流程分摊费用恰好成为一些基层引水人员乘机加码的借口。为解决这一问题，在进行末级渠系改造、降低或消除流程分摊费用的同时，国家应拿出一定资金或优惠政策，完善末级渠系计量设施，提高斗渠以下计量精确度，真正给群众一杆放心称，明白称，也将更便于水管单位对斗以下行水人员的监督管理。从陕西的实际情况看，我们建议今后灌区在进行末级渠系改造后，应计量到分渠口；量水设施应以经济适用的U型量水堰为主。

（四）加快末级渠系产权改革力度，为末级渠系水价改革提供良好的体制环境。末级渠系产权改革与水价改革互为配套，相辅相成，缺一不可。通过理顺基层管理体制，农业供水中间环节和费用将大大减少，从而有利于推动末级渠系水价改革。我省近年来在末级渠系产权改革方面做了一些有益的探索和实践，并初见成效。我们建议国家尽快出台末级渠系产权改革、水价改革有关政策，以便更好的推动末级渠系水价改革工作，为营造健康有序、良性运作的水商品市场提供更科学、更完备的理论和政策服务。