编者按：今年7月中旬，部直属机关侨联组织部分侨联干部、归侨侨眷科技专家赴内蒙古牧区开展牧区饮水安全暨社会主义新农村(牧区)建设调研考察活动，中国水科院专家张文正、程先云参加了这次考察活动。现将此次考察活动的调研报告刊登如下，供读者学习参考。

为了贯彻部党组把“更好地服务建设社会主义新农村”和将“保障饮水安全，维护人的健康生命”作为水利建设当前及今后一段时期的重要任务的要求，7月中旬，部直属机关侨联组织部分侨联干部、归侨侨眷科技专家赴内蒙古牧区开展牧区饮水安全暨社会主义新农村(牧区)建设调研考察活动。在调研考察期间，调研组坚持以科学发展观为指导，在了解几年来牧区水利发展成就的基础上，围绕草原生态、牧区经济的可持续发展、水利的保障机制建设、水资源开发、利用和优化配置、牧区饮水安全以及推进新牧区村镇建设等问题，先后对锡林郭勒、赤峰及所属1个市，3个旗，10个苏木，5个嘎查进行了走访调研。调研考察中，分别与基层政府、水利部门的领导和干部进行了座谈，并深入到当地生态移民村和浩特牧户进行走访，听取意见，调研考察活动行程3500余公里。现将基本情况汇报如下:

一、基本情况

在内蒙古调研期间，我们在听取省厅、盟市、旗县、乡村水利部门工作情况介绍并与基层干部群众进行座谈的基础上，先后调研考察了盟、市、旗奶牛场万亩节水灌溉基地、高产饲草料基地科技试验田、千亩喷灌饲草料基地，牧区供水工程、饮水解困水源井工程、红山水库，苏木生态移民村、育草站、喷灌试验站、镇水管站、灌区水管所，访问了十星级小康牧业户、休牧分散供水户、利用风力提水解困户和饮水困难户的代表。通过调研走访，全体成员一是结合实际深化了对中央关于建设社会主义新农村伟大意义和部党组将“服务建设社会主义新农村”和“保障饮水安全，维护人的健康生命”作为水利当前及今后一个时期的重要任务的认识，增强了侨联工作要自觉服务社会主义新农村建设、服务水利工作大局的自觉性;二是通过深入牧区进行实地调研考察，拓宽了视野，丰富了知识，了解了基层，对牧区新农村建设的水利保障机制建设进行了深入思考，促进了管理、科研工作与实际工作、与基层工作的结合，提升了侨联组织立足建设，把握优势，围绕中心，发挥作用的能力;三是为在新形势下侨联工作的创新和工作的深化进一步积累了经验。

二、认识和收获

1、牧区水利试点初见成效，为新农村（牧区）建设创造了基础条件。内蒙古有草原面积9亿亩（其中可利用草场面积8亿亩），占全国60亿亩草原的15%，锡林浩特草原是全国最大的草原之一，既有良好的天然牧场，又有科尔沁、浑善达克沙地，是目前水利部开展牧区水利试点地区之一。近几年，该地区领导重视，科学规划，坚持以人为本，以牧民为主体，把发展牧业综合生产能力作为首要任务，把促进牧民增收作为出发点，通过发挥多元化、多渠道投入的体制和科技支撑的作用，积极发展牧区生态环境保护重点工程项目建设，进行生态移民试点和退牧还草工作；加强水利基础设施建设，建设节水型社会，发展节水灌溉饲草料地18万亩，保护草原1000万亩，努力保证牧区饮水安全；进行京津风沙源治理；切实大力推行小型农田水利工程产权改革，发展社会化服务组织；研究发展牧区循环经济，即涵养草原—畜牧养殖—畜牧产品加工销售—还粪兴草，推进了牧区经济结构调整和经济增长方式的转变，初步建立了牧区可持续发展和增收长效机制，为经济社会的可持续发展和正在启动的社会主义新农村(牧区)建设提供了支撑。目前，锡林浩特、赤峰市的经济结构正在按照水资源承载能力和草原承载能力进行调整，资源水利的理念在牧区经济社会发展中得到体现。传统牧区水利在新时期治水新思路的指导下，被赋予了新的内容，呈现出勃勃生机，并成为新时期牧区水利建设的一个亮点。

内蒙古牧区水利建设在地区经济社会发展中的作用、现状，取得的成绩在全国牧区建设中具有一定的代表性、典型性，他们取得的成绩为全国提供了经验，目前存在的问题，对全国牧区水利建设也有一定的警示作用。

2、坚持执政为民，把水利工作作为新农村建设的基础任务抓好落实。自治区政府和各级水利部门始终坚持以科学发展观为指导，认真贯彻《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的要求，高度重视农牧区水利工作，把水利基础设施建设等工作作为“民心工程”、“德政工程”、“扶贫攻坚任务”来抓，作为新牧区建设的一项基础性工作，领导层层签订责任状，逐级分解任务，落实责任制，每项工作都有专门机构和专人负责，保证了各项工程有序推进。各级水利部门认真贯彻可持续发展水利的理念，把保证草原生态安全、牧区饮水安全、提高畜牧业的防灾抗灾能力和推进牧区经济社会的可持续发展作为工作的出发点和落脚点，结合实际，努力为新农村（牧区）建设服好务。据了解，锡盟已建成各类饮水工程1975处，解决牧区苏木、乡镇所在地自来水工程27处，解决牧区饮水困难人口18万人；南部90%的嘎查、北部牧区约50%的嘎查已建成不同规模的节水灌溉饲草料地，全盟牧区节水灌溉饲草料地面积51万亩，可以使578万亩天然草场得到禁牧，生态效益明显。

3、抓好规划的制定工作，为新农村（牧区）的科学、有序建设提供了保证。规划是龙头，只有制定科学合理的牧区水利和饮水安全规划，才能扎实稳步推进新牧区建设。根据以合理开发、优化配置、高效利用和有效保护水资源为核心，以保护和改善草原生态，发展牧区经济，增加牧民收入为目标，建设节水、高产、优质灌溉饲草料地，促进牧区生态效益、经济效益和社会效益的协调发展的思路，水利部和内蒙古自治区水利厅分别编制完成了《牧区草原生态建设水资源保障规划》，规划要求以合理开发、优化配置、高效利用和有效保护水资源为核心，以保住和改善草原生态，发展牧区经济，增加牧民收入为目标，促进牧区经济效益、社会效益、生态效益协调发展。在此基础上，结合地方“十一五”规划的编制，内蒙古还编制了饮水安全规划，进行了饮水安全现状普查评估，审查了实施项目计划，重点解决56万人饮用砷、氟超标水问题，确保了牧区饮水安全工作顺利进行。锡林浩特、赤峰市认真制定区域社会经济发展战略规划的目标任务，把发展牧业综合生产能力作为首要任务，把促进牧民增收作为出发点，通过加强水利基础设施建设，推进牧区经济结构调整，转变牧区经济增长方式，建立可持续发展和增收长效机制。

4、更新观念，多渠道投入，牧区水利基础实施建设得到进一步加强。牧区水利的发展、牧区生态的改善、牧民饮水安全问题的解决事关新农村（牧区）建设目标的实现。他不仅要依靠中央及地方财政的支持，同时，还要广辟投资渠道，制定投资政策，使牧区水利建设与管理走向良性循环。在饮水安全建设中，锡林浩特、赤峰市在积极争取国家经费支持的同时，采取群众自筹、政府补助等渠道筹措资金。坚持“谁投资、谁负责、谁受益”的原则，依靠群众、多方筹资，确保饮水安全工程的顺利实施。工程资金来源按照中央、地方和受益群众共同负担的原则，投资比例按中央补助60%，地方补助30%，群众自筹10%。在资金管理上，实行了盟市报账制。盟市水利(务)局根据各旗县任务大小、工程进度、完成情况直接将建设资金拨到建设单位，一般先预拨工程启动资金30%，再根据工程进度拨款50%～60%，验收合格后再拨付10%～20%。

内蒙古还综合利用水利基建投资、京津风沙源治理项目投资，农业综合开发投资等，进行牧区水利建设，探索建立长期稳定的投入机制，同时针对不同类型的工程采取不同的投资体制和机制，发挥中央财政投入的主导作用和牧民投资的主体作用，实现投资主体的多元化和资金来源的多渠道。“十五”以来，牧区水利试点项目完成投资1.3亿元，其中国家投资8660万元。

在工程实施中，为了使工程建设做到建一处、成一处、发挥效益一处，在工程质量上他们坚持“高标准、高质量、高科技、高效益”的原则。单项工程造价100万元以上的工程，施工均由持有三级以上施工资质证书的单位承担，严格按照国家基本建设程序进行管理，实行项目法人制、招投标制、工程监理制。单项工程造价在100万元以下的工程，有施工条件的旗县，由当地水利施工队进行施工，实行合同制管理。没有施工条件的旗县，按照基本建设程序进行招投标。对一些小型分散工程，实行主要设备和材料以盟市或旗县为单位每年进行一次公开招标采购，确保工程质量。

5、重视科技研发和转化工作，努力提升新农村（牧区）建设的科技含量。针对牧区水利发展和新农村（牧区）建设需要，近年来加强和重视牧区科研和科技成果的转化工作，开展了应用技术研究，科技创新和科技转化能力不断提高，据不完全统计，近年来科技贡献转化率达到70%，为新农村（牧区）建设提供有效的技术支撑。如“863”项目新型风力提水技术，苦咸水改良技术，草场沙化退化综合整治技术等，这些技术的示范、推广和应用，在实施牧草节水灌溉与生态恢复、促进村镇化建设、解决牧区饮水安全等方面发挥了重要作用，取得良好的效益，深受广大牧民欢迎。

在锡林浩特市，调研组先后调研考察了依靠科技建设的优质牧草基地节水增效示范项目、现代化畜牧科技推广示范园、国家农业综合开发草原建设示范项目，依托中科院和水利部牧科所、内蒙古水科所进行研发，收到了积极的效果。在调研考察中我们看到，一是使用外国政府贷款，引进国外大型全套农机具、喷灌设备，已开始发挥重要作用；二是草种孢衣、接种根瘤菌、配方施肥等技术得到推广应用。在灌溉试验田里，饲草良种中科6号、冰草、转基因黄豆、柠条、东凌白、老芒麦等品种正在进行轮作；灌水与不灌水对饲草产量的影响试验，人工草地生态需要水试验，在长序列土壤水分观测基础上的典型草原生态需水规律、需水定额、需水量等研究有序展开，这些都为当前和今后草牧场和牧区生态建设、区域经济发展提供了科学的依据。依靠科技不仅有利于提高牧区综合生产能力，增强草原生态自我恢复能力，还有利于牧区社会、经济、资源、环境、生态的协调发展。

6、通过推进牧业结构的调整，促进了牧区经济增长方式的转变。内蒙是我国最大的草原牧区和畜产品生产基地，是我国北方重要的绿色生态屏障，在国民经济和社会发展中具有非常重要的战略地位，但是由于长期以来连年干旱，草原牲畜超载过牧，导致草原退化、沙化、荒漠化严重，沙尘暴频繁发生，生态环境急剧恶化，牧区经济发展的基础条件十分脆弱，牧区水利基础设施建设仍然处在艰难的爬坡阶段。目前，牧区草原退化、沙化面积已达到4.8亿亩，占可利用草原面积的61%；草原的退化、沙化，还导致了严重的水土流失，水生态环境恶化，许多地方河道断流，湖泊干涸，生物多样性锐减；不仅直接威胁牧区牧民的生存和生活环境，威胁牧区经济社会的可持续发展，而且严重影响和威胁着京、津周边地区生态环境乃至全国的生态安全和经济社会的可持续发展。

为了落实中央、国务院关于保护和建设草原生态、建设社会主义新牧区的重大战略部署，从2000年开始推行禁牧、休牧、划区轮牧工作，促进了全区畜牧业结构调整，生产经营方式的转变和草原生态环境改善。按照高产、优质、高效、生态安全的要求，调整牧业结构。加快建设优势畜牧产品产业带，积极发展特色牧业、绿色牧业、生态牧业、实施优良牧草品种工程、扩大良种奶牛、羊，培养一批有带动力的示范基地，让牧民从改革中得到实惠。

锡林浩特、赤峰市经过几年的实践，坚持把牧区生态环境建设放在首位，确定了牧区水利“小开发、大保护”的思路，以合理开发，高效利用，优化配置牧区水资源为核心，按照“水、草、畜平衡”，以水定草，以草定畜的原则，根据牧区水资源和草场的承载能力，合理确定发展规模，加快建设以节水为中心的高效灌溉饲草料基地，建设小绿洲，保护大生态，修复一片绿草原，再造一片蓝天，己经形成带有地区特色的发展模式。

牧区推进休牧、禁牧、轮牧、舍饲措施，转变了千百年来传统的畜牧业生产方式，淘汰了不适应市场需求的骆驼、马的养殖，大量减少山羊饲养比例，引进国外优良的奶牛品种，逐步增加舍饲牧户；大片天然草场围封、禁牧、休牧、划区轮牧，饲草料产量大幅度提高，解决了休牧期和冬春季节性牲畜饲草料不足的问题。这一措施的实施，不仅改善牧民生产生活条件，增加了牧民的收入（在锡林浩特、正蓝旗、克什克腾旗，很多牧民家有了拖拉机、摩托车，甚至有了汽车，生活水平明显提高），而且强化了牧民的节水意识和建设生态草原的意识，促进了传统畜牧业生产经营方式的转变。调整畜牧业的生产结构、产品结构和畜群结构，推进了牧区经济由粗放经营向集约经营的转变，促进了草原生态环境的改善。

7、基层建设得到加强，一代健康文明新牧民涌现，展示出社会主义新牧区建设的美好前景。在牧区水利发展实践的基础上，以提高自主管理和自我管理的能力、水平，有利于群众用水，有利于水利工程效益发挥，有利于农村经济发展为目标，牧区基层水利管理方式已开始发生转变。水利管理体制改革取得积极的成效；以农牧民为主体的“用水者协会”展现着越来越强的生命力（一是分散的供水设施由农牧户自行管理；二是小型水利工程根据群众意愿采取统一管理和承包等管理形式），推进了基层民主化建设的进程。经济结构的调整不仅促进了牧区城镇化建设，而且还推动了相关工作的开展。牧区的发展要坚持经济建设、政治建设、社会建设协调推进，解随着生活水平提高和全面建设小康社会的推进，牧民迫切要求改变传统生产生活习惯，改善生活环境，发展社会事业、营造良好的文化精神环境。锡林浩特市在基层牧民中开展了“十星级文明小康户”创建活动（包括：义务星:爱党爱国，严格执行草畜平衡和草场休牧、禁牧、轮牧政策，生态保护意识强;致富星:人均年收入超过当地人均水平，人均存款3000元以上，人均住房面积20平方米以上;科技星:科技养畜效益明显，过冬畜均储备青干草150公斤，青储20公斤;文教星:保障子女完成九年义务教育;法治星：自觉学法、知法、守法、用法，依法办事；计生星：优生优育、晚婚晚育；及新风星、团结星、诚信星、卫生星等），确定指标，明确任务，制定优惠政策，公开奖励办法。这一活动的开展对于推进以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”标志的社会主义新农村(牧区)建设，倡导健康文明新风尚，培养社会主义新型牧民将发挥重要作用。在调研中我们走访了罕尼乌拉嘎查“十星级文明小康户”苏尼拉巴特尔家，通过深入典型户，感觉到社会主义新农村(牧区)建设已深入牧区的人心，看到了进入小康社会的一代新牧民的雏形。

三、问题

根据科学发展观和全面建设社会主义新农村（牧区）建设和水利“十一五”发展目标任务的要求，通过考察调研，我们认为当前，内蒙牧区水利建设面临的主要困难和问题是：

1、牧区水利基础设施薄弱，水资源短缺形势仍十分严峻。目前，内蒙古牧区主要是工程性缺水。据了解，今年入春以来，锡林郭勒草原西部大部分地区降水量仅有10毫米左右，全盟2亿多亩草场受旱灾，728万头牲畜缺乏饲料，饮水困难，15万头牲畜已因旱灾死亡，2.3万户牧民受灾，给牧民生产生活造成较大损失；同时尚有饮水不安全人口1112万人，饮用高氟、高砷、苦咸水和其他不达标水的人还广泛存在，80%的旗县不同程度地存在着氟中毒，有447万人饮用氟超标水，58万人直接受到高砷水危害。农村（牧区）饮水安全问题还没有得到根本解决，解决饮水安全任务还十分艰巨；牧区水利基础设施薄弱，全区13亿亩草场，饲草料灌溉面积只有380万亩；从总体上看，牧区抗御干旱等自然灾害的能力还很低，还没有摆脱靠天养畜的局面。

2、牧区水利建设投入不足。国家对内蒙水利投入逐年增加，但主要是用于防洪工程建设，对牧区小型水利工程投入很少。地方财政困难，农田水利事业费由过去的1.1亿元减少到现在的3720万元，这就使得应该配套的工程不能及时配套。大部分工程建于上世纪50～70年代，老化失修、效益衰减，严重制约牧区水利的发展。

3、牧区生态环境恶化没有得到完全遏制，影响可持续发展。由于牧区水利基础设施薄弱，牲畜超载过牧，导致草原退化、沙化面积已达到4.8亿亩，沙尘暴频繁发生，生态环境急剧恶化，不仅直接威胁牧区牧民的生存和生活环境，而且严重影响着京、津地区生态环境和可持续发展。

五、建议

新农村建设是贯彻科学发展观，统筹城乡发展，大力发展农业和农村经济，增加农民收入，推进社会主义和谐社会建设，实现全面建设小康社会的必然要求；服务新农村建设是今后一个时期水利工作的重点任务。针对有关问题我们认为：

1、确定牧区水利的战略制高点，改善和恢复牧区草原生态环境。发挥可持续利用的水资源的支撑保证作用，是水利部和内蒙古牧区水利战略定位的要求，是贯彻落实科学发展观，推进和谐社会建设的刚性约束。因此，现在及今后一段时期内的牧区水利工作都要站在这个制高点上来筹划，把解决牧区生态环境、解决京津风沙源治理置于牧区建设的第一位，一方面充分发挥自然因素的作用，提高牧区草原的自我修复能力，另一方面要大力发挥人为因素的作用，搞好牧区禁牧、轮牧、封牧和生态移民的工作。内蒙古草原牧区的总方向还是要减少人口，逐步使生存条件恶劣牧区的牧民从沙化的草原退出来，加大生态移民力度，依靠饲草料地节水灌溉支撑，实施围封禁牧、轮牧和比较先进的舍饲养殖，引进先进的节水灌溉技术和设备，培育优良的奶牛等牲畜品种，建立以市场为导向，以科技为依托，种植、饲养、销售集约化经营体系，提高综合生产能力和水平，从而实现增加牧民收入，提高牧民生活水平的目标。当前，牧区水利基础设施薄弱，解决牧区饮水安全任务仍十分繁重。所以，当前及今后一段时间里，必须加强牧区水利基础设施建设，加大水资源的开发利用，提高防灾能力。但草原水资源是有限的，天然草原的承载力也是有限的，应按牧区草原生态建设水资源保障规划要求，今后总体上是“减负”，把超载的牲畜减下来，根据水、草的承载能力，科学合理地确定牲畜数量；现在抽水饲草料地节水灌溉，不是为了扩大草原畜牧业，为超载的畜群创造条件，而是为了保护牧区草场生态环境。牧区水利认识上的误区会导致战略目标制定的失误。同时，牧区水利要加强水资源的节约、保护、配置。加强水资源管理，核心是建设完善的“水权”体系，真正做到地表水、地下水统一管理、大型电厂、煤矿生产用水、生态用水科学配置。以水资源的可持续利用，支撑牧区经济社会可持续发展。

2、积极探索建设与社会主义市场经济体制相适应的水利投融资体制和工程管理体制。注重用新机制服务传统领域，以新体制开拓新市场，全面推进牧区水利和饮水安全的和谐发展。首先，牧区饮水安全工程建设事关广大牧民基本生存，是一项以社会效益为主的公益性事业，是新农村（牧区）建设的基础。在牧区解决饮水安全问题一是要继续推进深层水源地建设；二是要加快生态移民工作的步伐，减少分散式供水，发展集中式供水。牧区饮水工程提供的是一种特殊商品，面对的是一种特殊的消费市场、消费群体，追求的主要是社会效益;但又要使饮水安全工程走向可持续发展和良性循环的轨道，最终必须解决工程建设后运行管理和维修养护费用，保证牧区饮水安全工程的可持续利用。其次，牧区饮水安全工程面广量大，工程难度和投资单价远远超过东、中部农区水平，同时，牧区饮水安全建设又涉及到生态移民的生产生活安全，涉及草原生态环境的恢复与保护，京津风沙源治理的效果。因此，在安排牧区饮水安全投资时，应该充分考虑牧区饮水安全工程的特殊困难。同时，需要在国家投资为主的前提下，研究建立多元化、多层次、多渠道投入机制，鼓励受益户入股参与牧区饮水安全建设，扩大资金来源，发挥两个积极性，加快牧区饮水安全建设。

牧区水利是一项兼有社会公益与经济效益双重性特点的基础性工作。“十五”期间，水利部把牧区水利作为水利三大亮点之一，由于结合解决京津风沙源治理的战略要求，增加了水利、林业投入，牧区水利取得很大成效。但始终没有一个稳定的投入渠道，严重制约了牧区水利建设进度。“十一五”期间，牧区水利建设和解决饮水安全的目标任务己经确定，计划解决414万人饮水安全问题，相应投资需要几十亿元，这些巨额投资如何解决，必须要研究解决新的投入渠道，争取更多的社会资金进行牧区水利建设。水利建设在保证牧区灌溉的基本职能外，可以将饲草料基地、饮水安全设施的产权或经营权拿出来置换资金，如拍卖经营权，试点“以奖代补、激发投入、放宽政策、民办公助”的办法，推动半市场化的牧区水利建设，将国家投资与牧民集资入股，进行股份制经营，国家投资部分的红利，专款储存，作为维持水利工程简单再生产的补助资金，以利于工程的维修养护，解决目前国家大规模的一次性投资进行基本建设，而缺乏工程维修养护资金，造成工程越多，管理包袱越大。若干年后，必然出现牧区大批水利工程老化失修、损坏报废的现象。

3、开展内蒙古干旱牧区[水—草—畜—人]生态系统优化理论研究。内蒙古牧区是我国重要的畜牧业生产基地，同时也是我国北方巨大的绿色生态屏障。然而，由于自然条件恶劣、干旱少雨、水资源严重短缺、超载过牧、天然水资源及草地资源己被超限度利用，生态环境日趋恶化，不仅严重阻碍当地经济社会发展，生态环境恶化而且加重了自然灾害，如沙尘暴对首都北京也构成了极大威胁。因此，应用最优化方法解决如何发展牧区水利，改善和保护草原生态问题，这是解决内蒙古牧区生态安全和可持续发展的重要举措。

[水—草—畜—人]系统是一个复合生态系统，研究内容主要包括灌溉制度优化研究，水资源动态平衡优化研究，牧草种植结构优化研究、畜牧养殖结构优化研究、人口最优化结构及分布、工厂优化经营管理，沙尘暴最优化治理模式研究。按照系统与子系统、系统要素间相互作用和依赖关系，建立数学模型，获得一个良好的[水—草—畜—人]平衡系统，得到高产优质草畜等产品最佳经济效益，又可以维持生态环境良性循怀和可持续性发展，从而达到从根本上遏制草原生态恶化的趋势，最终把牧区草原建设成为我国北方一道天然生态屏障。

结合这次调研考察，调研组还就引进侨资，服务基层等问题进行了了解，与基层部门交换了意见。

直属机关侨联调研组：叶树石（执笔）、张渝生、王沙沙、张文正、郭莉、程先云