小农水 新机制 大成效

——2005年小型农田水利工程建设补助专项资金项目总结

倪文进

按照2005年中央一号文件的要求，中央财政在合并小型农村水利公益设施、雨水集蓄利用两个小专项的基础上，设立了小型农田水利工程建设补助专项资金。2005年7月，财政部、水利部出台了《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》（以下简称《办法》），启动了“民办公助”支持小型农田水利工程建设试点，全国共安排以小型灌区节水改造、雨水集蓄利用为主的小型农田水利工程项目706个。在各级水利、财政部门的积极组织下，项目实施顺利。据不完全统计，截至2006年7月底，试点项目总投入约17.75亿元，其中中央投资2.97亿元，省级财政1.70亿元，市县财政1.44亿元，农民投资投劳占工程总投资的65.6%。

试点达到了预期的目的，不仅使赋予了新的内涵的“民办公助”思路深入民心，财政资金的引导作用得到充分发挥，而且有力推动了小型农田水利建设的新机制的形成，取得了明显的经济、社会和生态效益。试点工程项目的实施，预计将新增、恢复灌溉面积120万亩，改善灌溉面积110万亩，新增粮食综合生产能力3.07亿公斤，新增节水能力4.47亿立方米；推动了种植结构调整，增加了农民收入，促进了小型农田水利工程管理体制改革，减少了农村水事纠纷；减轻了面源污染，改善了农村的生态环境，使公共财政的阳光开始照耀农田水利。

一、试点的主要做法

根据《办法》要求，各地结合本区域实际情况，在组织协调、宣传、规划、资金管理、质量监督方面都作了有益的探索。

（一）建立组织保障机制，做好领导协调工作

各级水利、财政部门按照《办法》的要求，共同组织项目实施，各司其职，各负其责，配合默契。省级层面，江苏、安徽、湖北、重庆、四川等省专门召开试点项目县的座谈会，分析和解决试点中的问题，取得很好的效果。县级层面，绝大部分项目县成立了由县分管领导为组长，水利、财政、有关乡镇政府、农民用水户协会参加的试点工作领导小组，并组建专门的工作班子；部分项目县则直接成立由水利、财政、有关乡镇政府组成的试点领导协调机构，负责协调项目实施过程中的占地、筹资、招标、采购等问题。领导小组（机构）通过检查、调度、现场办公等多种形式，使支农资金得到有效整合，既保证了工程的顺利实施，又提高了资金使用效益。实践证明，完善的组织保障机制是试点工作取得成功的重要基础。

（二）发挥农民主体作用，广泛宣传发动群众

真正让农民成为“政策的明白者、项目的建设者、工程的受益者”，是试点取得成功的关键。在项目的具体实施过程中，一方面，各地积极宣传中央财政“民办公助”的政策，以及农田水利在农业生产中的重要作用；另一方面，大部分县市采取公示方式，及时将项目建设的范围、内容、补助政策、筹资筹劳方案等在村公告栏公示，使农民全过程参与工程建设，便于听取农民的意见和方便农民监督。此外，在农民筹资筹劳问题上，各地普遍开展民主议事，在投劳还是投资、筹多少等问题上充分尊重农民意愿，发挥农民主体作用，极大地调动了农民参与小型农田水利工程建设和管理的积极性。例如，湖北竹溪县蒋家堰镇试点项目涉及8个村委会的9300多亩耕地，通过广泛宣传，实行“一事一议”，群众热情空前高涨，除主动投劳外，人均自愿出资100元，共筹集建设资金150多万元，约占工程总投资的37.5%。

（三）强化科学规划指导，重视前期准备工作

2005年7月，在水利部农水司、财政部农业司的统一部署下，各县即着手开展全县的小型农田水利工程摸底排查，因地制宜地编制县级小型农田水利工程建设规划，在此基础上，各省编制了全省小型农田水利工程建设规划。在试点项目申报过程中，各县依据规划中的轻重缓急、农民的意愿和筹资能力，选择项目点编制试点项目可行性研究报告，并按要求填写财政标准文本。项目一经批准，即组织编制项目实施方案，落实每一口塘堰、水池、机井和每一段渠道的位置、建设形式、工程量、资金筹措方案以及建设责任人，有的项目县还组织了初步设计和施工图设计。在试点过程中，江苏、湖北、安徽、广西、四川、贵州、云南、重庆、海南等省前期准备工作充分，为试点项目的顺利实施奠定了基础。

（四）规范资金管理监督，确保资金使用安全

在试点项目实施过程中，各地积极推行报账制、按进度拨款、集中采购等行之有效的规范管理形式，各级财政部门强化资金规范管理，确保资金使用安全和资金使用效果。从已经进行了项目审计的大部分试点项目情况看，未发现资金挪用、挤占等违规现象，也没有收到项目点农民对资金使用违规的举报。大部分县实行由担当项目法人的农民用水户协会、村委会或者乡镇水利站直接到县财政报账，已经正式招标的工程由承包的施工单位按照法人、监理的签字直接到县级财政报账，减少了资金环节，提高了资金效果，深受试点单位欢迎。也有部分县实行由县财政局、水利局按工程进度拨款或者乡财政所代为报账。例如，江苏泗阳县试点项目由水利、财政部门根据工程进度计量拨款，由施工单位申请，工程监理人员签字后，再由分管领导及主管领导共同签字，由财政、水利部门直拨到施工单位。工程验收后，各施工单位按竣工决算向县财政局直接报帐，并留5%的工程质量保证金，工程运行一年后如无质量问题，付清所有经费。

（五）加强工程质量监督，探索工程管护机制

各试点县都高度重视工程的建设质量，强调“建管并重”。对以农民用水户协会、村委员会为项目法人的项目，水利部门加强技术指导，免费为其进行工程的可研、实施方案的编制和工程设计、放线，指定专人全过程技术服务，严把质量关。为了确保工程质量，各地积极探索主体工程建设质量控制，实行“施工单位落实，监理单位控制，建设单位全面管理，政府职能部门跟踪监督”的多重控制相结合的管理办法，努力做到“管理规范化、施工程序化、检验标准化、资料系统化”。为使工程能够在较长时间内发挥效益，吸取长期以来存在的重建轻管的历史教训，试点项目在前期工作时就考虑工程的建成后的管护，各地因地制宜采取了多种管理方式：大部分地区由农民用水户协会进行管理；有的地区则采用合同承包或者租赁形式，在确定合理的收费水平，保护工程受益户的用水权益的同时，明确落实运行、维护责任；江苏等一些经济较发达地区还采用了在水费中支付报酬雇佣专人管护的形式。例如，江苏泗阳县试点项目，根据工程规模配备管护人员，20 吋以下单机组泵站配备操作及管理人员各1人，防渗渠道每1000m配1名管护人员，其余涵桥根据工程规模配备，在一年中，工程管理状况良好，并在工程管理中达到节能降本的，经村民研究，按年工资的3%进行奖励，否则按年工资总额的5%处罚，造成重大损失或被盗的由管理人员赔偿。

二、试点的主要成效和问题

一年来，小型农田水利工程建设试点取得了实效，摸索了经验，赢得了欢迎，收获“四大效益”：

（一）改善了农业生产条件，经济效益得以显著提高

试点项目以渠道节水改造，新建、改造山平塘和水窖（池、柜），新建、改造小型灌排泵站等小型农田水利工程建设为重点，使部分因原有工程老化失修衰减的灌溉面积得到恢复，同时，新增一部分灌溉面积，特别是在丘陵地区，通过发展雨水集蓄利用工程，不但提高了农业综合生产能力，解决这些地区的粮食自给，而且使种植经济作物有了条件，增加了农民收入。例如，江苏邳州“民办公助”试点项目，2006年5月建成即发挥效益，年增加蓄水量60多万方，可增加旱涝保收田2万亩，戴庄村四队村民谭中启，今年种植了10亩桃园，利用开挖的一眼大口井，春旱时浇了两遍水，比邻村的每亩多收入600斤，每亩净收入增加600元，今年一季桃园就净增收6000元。岔河项目区兴建了13座电灌站，8000亩农田进行了旱改水，原来种植的玉米每亩只能收到600斤左右，干旱年份甚至绝收。现在种植了水稻，每亩能收到1200余斤，亩均增加收入666元，8000亩旱改水年净增收530万元。又如，湖北姬家河试点项目今年5月建成，当月为项目区农民输水近50万立方米，2000多亩农田的插秧时间比原来提前了半个月，仅此一项，即可增多粮食10万公斤，农民增收14万元。工程的建设极大改善了项目区人民群众的灌溉用水条件，经济效益、社会效益和生态环境效益十分显著。广大干群对实施这项工程十分拥护，认为这是实实在在的富民工程、民心工程，盼着上项目，抢着干项目，有的地方甚至有些“刹不住车”。湖北当阳项目区两个村堰塘整治均突破了计划，申报只有106处，结果完成了119处，村委会不得不从集体收入中想法给予补助。

（二）推动了工程产权改革，工程效益得以持久发挥

根据水利部门统计，截至2005年底，全国2000多万处小型农田水利工程进行了管理体制改革的仅35%，大部分受益户较多、自身经济效益较差的灌溉排水工程的管护责任难以落实。通过试点项目建设，一方面，使已建的农民用水户协会能力得到加强，发挥出更大的作用；另一方面，大量的农民用水户协会应运而生，承包、专业管护等多种管理模式的探索进一步深化。在财政资金的引导下，农田水利工程的良性运行机制正逐渐形成，从而保障了工程效益得以持久发挥。例如，湖北省当阳市黄林支渠农民用水户协会申报“民办公助”试点，工程完工后，当阳市水利局明确黄林支渠农民用水户协会为管理主体，协会按受益范围将硬化渠道分配给各个用水组，用水组按渠道断面划分给用水户管理，实行“谁受益、谁负担”的原则，维修费用采取“一事一议”按亩分摊，由协会在每年代表会上予以通过。由于工程的管理责任得到落实，农民可以长期享受工程效益。项目区实灌面积由1.07万亩增加到1.54万亩，使当地发展无污染的蔬菜种植业具备条件，2006年可使项目区群众人均收入增加600元以上。

（三）提高了灌溉用水效率，生态效益得以初步显现

“民办公助”小农水试点项目在改善农业生产条件的同时，提高了灌溉水利用效率，既减少了化肥、农药对环境的污染，又将节省的水用于扩大灌溉面积和发展沿渠庭院经济，美化了环境。由于渠系改造，既减少了渠道断面占地，也减轻了过去渠道淤塞造成的垃圾堆积、蚊虫肆虐，还增加了林网面积。例如，河北省对平原管道输水灌溉工程实地测算，平均亩节水100方，节地1.5％，省工1.5个，节能12元，增产65公斤，综合效益108元。又如，湖北省竹山县试点项目实施东西河小型灌区改造后，渠系水利用系数由不足0.4提高到0.7，年可节约水量50万立方米，新增灌溉面积750亩，改善灌溉面积5450亩，年增产粮食120万公斤，项目区人均增收145.2元。与此同时，节约的水量用于发展渠道延线农户发展具有地方特色的生态有机茶产业，加快了灌区群众脱贫致富的步伐，庭园经济的建设也改善了农村生活环境，项目建设带来的综合生态效益得以初步显现。

（四）密切了干部群众关系，管理效益得以迅速提升

小型农田水利试点项目的实施，不但让农民得到实惠，而且客观上架起了村干部和农民之间理解的桥梁；不但解决农民最关心的问题，避免了农忙时间的争水纠纷，而且通过试点工程建设中的民主管理、民主议事，建后工程的自主管护，使农民感受到了自己的主体地位，促进了农村和谐社会建设。2005年的小型农田水利试点项目中，农民投劳投资的比重在65%以上，通过民主议事，筹资筹劳这些以前非常令村干部棘手的问题都稳妥解决了。由于帮农民解决了最关心的问题，村干部的威信提高了，乡镇水利员也成为农村最忙碌、最受欢迎的人。重庆市结合推广农民用水户协会开展小型农田水利建设的经验，探索、总结了小型农田水利建设中“一事一议”的“八步工作法”,核心是两点：一是群众全过程参与议事程序，二是实行“群众管钱，干部管事”，较好地推动了农村民主管理，较快地提升了管理效益。湖南省桃县漩溪坝村过去灌溉用水大部分靠从资江抽水，由于渠道老化失修，只有3成的水能流到田里，2005年伏旱时一户农民为灌溉0.5亩地，电费就花了170元，村里还出现过113把锄头同时挖口争水的场面，小农水试点工程完成后，村干部笑谈，“一个放水员一把锄头去除了113个农民的心病。”云南省南华县龙川镇都山村农民用水户协会，2005年前每年都有4-5起用水纠纷，通过2005年“民办公助”试点项目整修了水源，对渠道进行了节水改造后，灌溉水有了保证，纠纷再也没有了。

在各地充分肯定小型农田水利工程“民办公助”试点项目带来的效益的同时，也分析和提出了试点中所存在的问题：一是受气候、资金下拨等多种因素的影响，各地试点项目建设进度不一，截至2006年7月底，全国共有8个省（直辖市）和计划单列市全部完成项目建设任务，有11个省（自治区、直辖市）完成了工程量80—95%，还有个别省完成的工程量仅为50%；二是大部分省份地方财政补助比例不到位，造成财政总体补助比例不足50%，农民所承担的比例过大，从实际完成投资分析，即使江苏这样三级财政都有配套的省份，实际投资和完成的工程量一般也只有申报项目的90%左右，反算中央财政补助比例约占20%；三是受主体自身能力和经济发展阶段限制，中西部农民用水户协会、农民还不足以成为项目实施的法人主体，而部门、乡镇成为主体又不符合《办法》要求，造成实施过程中的体制性障碍。此外，试点覆盖面较小，在试点项目区示范带动下，许多农民要求扩大试点资金规模，加大扶持力度，尽快改变落后面貌的要求很高、期望很大。

三、关于进一步做好小型农田水利“民办公助”项目建设的思路与措施

（一）对小型农田水利“民办公助”项目的基本认识

总结农田水利建设特别是一年来实施小型农田水利“民办公助”项目正反两个方面的经验，我们有以下三点认识：

1、“民办公助”是解决小型农田水利投入与管理问题的有效途径。我国小型农田水利存在的主要问题可归结为两个方面，一是投入，二是管理。就投入而言，由于小型农田水利投入自身效益较差，农户投入的积极性不高，而对于巨大的投入需求，国家财力尚未达到全包下来的水平。因此，单靠农民或国家都难以解决小型农田水利建设的投入问题。从管理来看，面广量大、分散、单个规模小的小型农田水利工程，无论是建设管理还是建后管护，都要以受益农户为主体，明确和落实管理责任。“民办公助”的实质，一是明确了农民的主体地位，二是着眼于发挥农民和国家两个积极性，因而是解决投入和管理问题，建立小型农田水利发展长效机制的有效途径。一年来各地对这个项目的重视程度和实施效果也说明，以小型农田水利建设作为“民办公助”的突破口是正确的。

2、坚持从实际出发，因地制宜是“民办公助”项目运作成功的保证。比如项目法人问题，要充分考虑各地经济社会发展总体水平的差异，特别是考虑当地的民主化进程，实事求是地确定项目法人。具备条件的地区可以农民用水户协会、村委会或村民小组为项目法人；还不具备条件的地区，可由部门或乡镇政府组织、受益农户参与，共同履行项目法人的职责。又比如政府补助比例问题，要根据工程性质、受益范围、农户承受能力等因素灵活确定，以解决实际问题为目标。也就是说，政府补助重要的不在多少，而在于能否带动受益农户和其他社会力量增加投入，真正起到扶持和引导的作用。

3、“民办公助”对解决新农村建设的类似问题具有普遍的借鉴意义。“民办公助”要根据新的形势，特别是根据新农村建设的要求，不断赋予新的内涵。当前，一是要根据农村税费改革以后民主议事的要求，充分尊重农民的市场主体地位和创造性，尊重农民的物质利益和民主权利。农民自己能够兴办的工程，要放手让农民去做，需要政府组织、农民参与的工程，也要与农民协商，争得他们的同意，变“要我干”为“我要干”，真正体现“民办”。二是要根据我国农业比较效益越来越低，而国家总体上已进入工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段两个方面的情况，较大幅度地提高“公助”的比例。这既是解决当前小型农田水利投入严重不足的迫切需要，也是统筹城乡发展，让公共财政覆盖农村的具体体现。今后，根据需要和可能，可以拓宽“民办公助”的范围，有些项目还可以实行“公办民助”。可以预见，随着“民办公助”内涵的不断丰富，操作办法的不断完善，新农村建设的许多问题都可以采用或借鉴“民办公助”的方式解决，其适用范围将十分广阔。

（二）进一步做好小型农田水利“民办公助”项目建设的总体思路

社会主义新农村建设的核心目标是发展生产，提高农业综合生产能力，而不断改善农业和农村基础设施条件是实现这一目标的基本途径。从基层群众的反映和要求看，农田水利基础设施也是当前农村发展最迫切需要解决的问题之一。根据新形势的要求，总结试点情况，今后进一步做好小型农田水利“民办公助”项目建设的总体思路是：

认真落实党中央国务院关于加强小型农田水利设施建设的重要精神，按照社会主义新农村建设的总体要求，继续加大投入，切实扩大公共财政覆盖农村范围，不断探索、建立和完善小型农田水利设施建设的投入机制、建设机制和管护机制，逐步建立起切实可行的小型农田水利设施建设与管理长效机制。

1、完善投入机制，充分发挥财政资金的导向作用。一方面，要进一步明确中央和地方的事权，区分东中西部，以及粮食主产区与非主产区、并兼顾贫困地区的不同需求，合理确定中央和地方补助比例和总量；另一方面，要始终明确小型农田水利建设中政府与农民的角色，“民办公助”的内涵已经从过去由“政府组织，农民参与”转变为“政府补助和指导、农民自愿和自主”，必须始终注意发挥农民的主体作用。

财政资金引导的方式应该多种多样，既有直接补助，也有间接补助，既有物质奖励，也有精神激励。当前，应该着重完善“以奖代补”制度，根据项目建设、管理绩效情况，适当加大对机制有创新、管理有特色、工作有成效的项目区的补助力度。

2、强化建设机制，加强对建设过程的管理与监督。小型农田水利建设过程中，应该强调规划对于工程建设的指导作用，严格按照规划要求开展工程建设，又要注意规划的约束作用，使规划成为安排国家补助投资的前提条件和重要依据。工程建设质量事关工程效益发挥，应继续完善主体工程建设质量控制制度，总结和适时推广试点中成功的管理办法。此外，在确保资金安全的同时，应注意充分发挥出资金的使用效益，应继续规范和推行行之有效资金管理制度，并加强对项目资金的检查和审计。

3、催生管护机制，切实保障工程效益的持久发挥。新的“民办公助”不同于以往旧方式的一大特点是，它通过催生和培育农民用水合作组织，推进产权制度改革，明晰产权，落实管护责任，解决水利设施运行维护缺位问题，从而走出“投入不足—建管缺位—老化失修”的怪圈。在今后小型农田水利工程建设中，应该更加强调将试点工程建设与小型农田水利工程产权制度改革有机结合起来，从建设时期就明确工程管护的重要性，落实责任，并注意总结和继续探索各地涌现的新的管护模式，催生和培育切合实际的工程管护机制，确保工程效益持久发挥。