虽值隆冬，全国各地很多乡村却依然忙碌，改土整地、治山治水，农田水利建设高潮迭起。

利用冬春农闲季节开展大规模的农田水利兴修活动，是新中国成立后我国农村形成的好传统。

进入新的世纪、新的时期，农田水利建设将如何赋予新的内涵，肩负起新的使命，是摆在各级政府和有关部门面前的一项崭新课题。

农田水利——国家粮食安全和新农村建设的基础

无农不稳，无工不富，无商不活。这是一条古训。对拥有13亿人口的泱泱大国——中国来说，农业尤其重要。它直接关系到国家的粮食安全，更关系到国家的稳定。

民以食为天。粮食是人类生存和发展的必需品，获得充足的食物是每个人享有的基本权利。随着世界人口的增长，粮食安全问题已经成为各国政府和国际社会高度关注的重大战略问题。

中国，是世界上人口最多、粮食消耗量最大的国家。如何保障13亿人口的吃饭问题，不仅事关中国的稳定与发展，而且直接影响到世界的粮食安全与稳定。

“谁来养活中国？”面对来自国际社会的质疑，中国政府向全世界作出庄严承诺：走自给为主之路，中国有能力解决粮食安全问题。

然而，我们必须清醒地认识到，中国保障粮食安全面临着严峻挑战：耕地在减少，人口在增加。有研究预计，到2030年要满足15亿人口基本生存的需要以及在生活水平普遍提高情况下对农产品的广泛需求，我国粮食综合生产能力必须增加30%。

面对艰巨的任务，提高单位面积产量成为提升粮食综合生产能力的主要途径。而提高单产，稳定总产必须有水利作支撑。水利是农业的命脉，水利不兴，农业不稳。这已被多年的实践所反复证明。

正是基于这样的认识，我国政府历来对水利高度重视。新中国成立以来，党和政府领导广大干部群众，先后于20世纪50年代、70年代和90年代，掀起三次大规模农田水利建设高潮。特别是1998年发生特大洪水后，党中央、国务院进一步作出部署，大幅度增加投入，农田水利建设取得显著成效。

有资料显示，全国农田有效灌溉面积从1949年的2.4亿亩增加到2005年的8.4亿亩，目前有灌溉设施的农田生产了全国75%的粮食和90%的经济作物，份额比以前明显提高。农田水利基础设施的不断加强和改善，为促进农业结构调整和增加农民收入提供了有利条件。

今年川渝大旱再次彰显了农田水利工程的巨大威力。面对百年大旱，川渝两省（市）充分发挥以雨水集蓄、小型灌区和小型水源为重点的农田水利设施作用，最大限度地减轻了灾害损失。重庆市有1000多万农村人口饮水无忧，约1000万亩农田喜获丰收。“有无水利工程两重天”“小工程，大德政”“微水抗大旱，集雨生和谐”，是旱区基层干部群众对农田水利工程的高度评价和称赞。

无数事实证明，农田水利对保障粮食安全具有重要意义。同样，实现社会主义新农村的美好愿景，也离不开农田水利。

“社会主义新农村建设”明确提出五大目标，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。而无论是“生产发展”“生活宽裕”还是“村容整洁”，都需要通过加强农田灌排、农村饮水和农村水环境整治等基础设施建设来实现。从这个意义上说，农田水利设施是新农村建设不可或缺的“基础”。

无论是着眼于保障粮食安全，还是促进新农村建设，都离不开农田水利的有力支撑。可以说，新的时期，农田水利是保障国家粮食安全和促进新农村建设的重要基石。

农田水利——势头良好仍有隐忧

为了国家粮食安全，为了社会主义新农村建设，必须大兴农田水利。

近几年，农田水利迎来了难得的发展机遇。

党中央、国务院高度重视农田水利建设。最近三年，中央连续出台三个“一号文件”，每一次都将加强农田水利建设作为重要内容。特别是2006年的“一号文件”，在党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务的基础上，又明确提出了新农村建设的总体目标和要求。这为农田水利建设提供了更为广阔的发展空间。

与此同时，中央一系列支持农田水利建设的政策措施也陆续出台。

2005年1月31日，党中央、国务院出台《进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，明确要求，狠抓小型农田水利建设，设立小型农田水利设施建设补助专项资金，对农户投工投劳开展小型农田水利设施建设予以支持。同年7月11日，《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》发布。通知要求，中央和省级财政要进一步调整支出结构，设立农村小型农田水利设施建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助。10月6日，国务院办公厅又转发《发展改革委等部门关于建立农田水利建设新机制意见的通知》，明确了建立农田水利建设新机制的指导思想、原则和工作重点。同年，财政部、水利部设立小型农田水利工程建设补助专项资金，出台《中央财政小型农田水利工程设施建设“民办公助”专项资金管理试点办法》，启动“民办公助”支持小型农田水利工程建设试点。各地也纷纷出台配套政策措施，将中央要求逐项落到实处。

这一系列政策措施，为新时期农田水利建设健康发展注入了强大动力与活力。

农田水利建设总体连续下滑的势头得到初步遏制。

据初步统计，去冬今春，各级财政投入农田水利建设的资金达354.9亿元，比上年增长15%；农村饮水安全项目和小型农田水利“民办公助”试点项目中央投资，分别由去年的20亿元和3亿元增加到60亿元和6亿元，增长幅度分别达200%和100%。同时还吸引了一些社会资金投入。“一事一议”正在全国推行，全国成立农民用水户协会2万多个，这标志着农田水利建设的组织方式正在发生由政府决策和组织、农民被动服从和参与，向政府扶持和引导、农民自主决策和自主管理的根本性转变。

一切都在传递着一个信号：农田水利建设的大好机遇已经来临。但是，机遇也意味着挑战。人们清醒地看到，正如2006年中央一号文件所指出的：当前农业基础设施脆弱问题依然突出。与建设社会主义新农村的要求相比，农田水利基本建设整体上相对滞后，形势并不乐观。

统计资料显示，目前我国一半以上的耕地仍要靠天吃饭，即使已建成的8.4亿亩灌溉面积也普遍存在水利设施标准低、配套差、老化失修严重、效益衰减等问题，小型农田水利基本上还在“吃老本”，全国小型灌区的渠道完好率和渠系建筑物完好率最低的只有20%。有不少耕地还是引不进、灌不上、排不出的“实心田”。此外，全国有易涝地6000多万亩、盐碱地3000多万亩、渍害田近1亿亩。

这些表象折射出的是深层的矛盾。我国农田水利建设政策不完善、投入不足、管理体制不顺、运行机制不活等问题比较突出。尤其是投入长期欠账，成为农田水利发展的主要瓶颈。

虽然国家投资有所增加，但农村税费改革取消“两工”，农民投工大幅度减少，有的地方对农田水利建设有所放松，资金缺口仍然很大。根据有关分析，未来10~15年仅必需的小型农田水利工程总投资就达2800多亿元。

而据统计，2004—2005年度全国农田水利基本建设农民投工，比1998—1999年度下降近70%，其造成的直接影响，就是农田水利建设下滑。2004—2005年度比1998—1999年度完成的土方量下降59%，改造中低产田面积下降38%，新增恢复改善灌溉面积减少35%。

专家分析，农田水利建设目前正处在一个关键时期，原有的保障机制随着新时期形势的发展而逐渐弱化，而新的保障机制尚未完全建立起来，已经出台的政策措施又因落实不到位，政策效应还没有完全显现。

农田水利——树先进、鼓干劲期待掀起新高潮

今年9月28日，在农田水利发展史上是个值得纪念的日子。

这一天，国务院专门召开农田水利基本建设电视电话会议，会上对全国100个农田水利建设先进县（市、区）进行了表彰。

在冬春农田水利建设开始之前，由国务院开会进行部署，多年来还是头一回；在国务院会议上表彰农田水利建设工作，也是多年来的第一次。这充分表明国务院对农田水利建设的高度重视。这对各级政府和有关部门，既是一次责任的强化，又是一次巨大的鼓舞。

评先进，树典型，目的是激发人们大干农田水利的热情，让各地学有标杆，赶有方向，再掀农田水利建设高潮。

分析和解读这100个先进县的事迹，我们不难发现，它们拥有两个明显的共同特点：一是多数为农业大县；二是财政状况普遍一般，特别是中西部有些先进县，年财政收入不足亿元。然而，这些县在农田水利建设上却取得了显著的成绩。梳理和探寻它们的经验和做法，供各地学习和借鉴，是十分必要的。

领导重视，坚持长年干不间断

农田水利建设是一项群众性活动，必须由政府来组织。特别是农村实行家庭联产承包经营和税费改革“两工”取消后，农田水利建设更需要政府的强力推动。政府不能缺位，政府必须到位。各级政府和领导重视与否、重视程度高低将直接产生截然不同的结果。同时，农田水利建设是一项长期的任务，持之以恒方可取得大的成效。

综观农建先进县，一个突出的经验，就是领导高度重视。可以说，各县都将农田水利建设作为党委、政府的一项重要任务，一届接着一届干，不因领导班子变化而改变，一个规划、一张蓝图干到底。普遍建立健全了农田水利建设领导机构和办事机构，每年都制定一个符合当地实际的农田水利建设实施方案，明确指导思想、任务目标、工作重点、实施步骤，并将其纳入年度考核的重要内容，层层签订责任书，坚持长年抓、抓长年。

多渠道多元化增加投入

农田水利建设面广量大，所需投入较多，过去除国家拿出部分资金作为补助外，主要依靠群众投工投劳。农业税和“两工”取消后，群众投劳大幅度下降，政府投入增长缓慢，致使农田水利建设面临投入不足的尴尬境地。百名先进县不等不靠，积极研究和探索适应新形势发展的投入机制，普遍形成了以政府财政投入为主导、群众自愿出资出劳为基础、其他社会投入为补充的多渠道多元化投入机制。

地方财政加大扶持力度。据对35个先进县的典型调查，2005—2006年度冬春农田水利建设资金总投入为29.77亿元，各级财政投入16.13亿元，占总投入的54.4%，其中县级财政投入3.3亿元，占总投入的11%。

山东省章丘市自2004年开始，市财政每年将地方财政收入的增加部分全部用于农业基础设施建设，其中60%用于水利工程，3年累计投入资金1.61亿元；山西省怀仁县“十五”期间农建投资2.48亿元，其中县级配套4185万元。

农建先进县在充分发挥政府项目统筹和资金整合引导作用的同时，还广泛发动基层群众采取“一事一议”形式出资出劳参与农田水利建设，既保证了政府投入的引导效应和使用效益，又充分发挥了群众的建设主体作用，确保了农建投资需求。

湖南省桃江县作为中央财政“民办公助”小型农田水利建设的试点之一，3个试点村3800人，仅2005年就完成农建投入441万元，其中群众自筹资金240万元，改善灌溉面积3890亩。山西省左权县，总人口仅16万人，“十五”期间农建投工达1020万个工日，群众自筹和社会投入资金9400万元。

多数农建先进县还通过产权制度改革和市场化运作等方式，广泛吸纳社会资金投入农田水利建设。据对35个先进县的调查统计，2005—2006年度社会投入农田水利建设的资金达4.36亿元，占总投资的14.2%。社会投入已成为农田水利建设投入的有益补充。

坚持规划先行，突出重点

全国农建先进县之所以取得大的成效，很重要的一条经验就是，在农田水利建设工作中始终坚持规划先行，突出重点。这些县本着“既着眼于长远又立足于实际，既适度超前又量力而行”的原则，制定完善农田水利发展规划和专项规划，并严格按照规划分期实施，使农田水利建设科学、有序进行。

此外，各先进县还根据本地区经济社会发展要求，因地制宜实事求是地确定农田水利建设重点。东南沿海地区各县经济较发达，他们针对淹不得、淹不起的实际，把防洪保安工程、水毁修复和河道综合治理作为农田水利建设重点；西部地区各县针对干旱少雨的特点，把水源工程作为农田水利建设重点，解决饮水困难，发展集雨节灌；位于城市郊区的县市区紧紧围绕现代农业，大力实施节水灌溉工程，并围绕生态与环境改善和居民生活水平的提高，开展河道综合整治和饮水安全工程建设；粮食主产区的先进县立足粮食生产，结合大型灌区节水改造与续建配套，实施以末级渠系改造和田间工程配套为重点的农田水利建设。

注重体制机制创新

针对新时期农田水利建设出现的新情况、新问题，各先进县积极探索农田水利建设管理体制和运行机制。在去年10月国务院办公厅印发国家发改委等五部委《关于建立农田水利建设新机制的意见》后，不少先进县市区也陆续出台了相应政策，并进一步推进“民办公助”“一事一议”和农民用水户协会参与管理等新机制的建立，为农田水利建设提供了强劲动力。

安徽省宣州区是较早推行农村税费改革的地区之一。该区从“十五”初就开始探索“一事一议”“民办公助”兴修水利的办法和路子。“十五”期间，该区投入农田水利建设资金2.6亿元，其中国家及省市补助4811万元，区乡财政“以奖代补”资金3795万元，通过“一事一议”群众自筹9100万元，吸纳社会资金1837万元，引进资金6500万元。

农建先进县还坚持以产权改革为核心，积极推进以用水户参与为主要形式的水利工程建设管理体制改革。特别是有大型灌区的县市，以农民用水户协会等农村专业经济合作组织为载体，积极开展民主议事，催生农田水利建管长效机制。通过培育、扶持与壮大农民用水户协会，提高项目实施的透明度和参与程度；强化资金管理和监督，提高资金使用效率和效益，较好地解决了农田水利工程管理“缺位”问题。

黑龙江省穆棱市116座小型水利工程已有85座实现产权流转，农民用水户协会参与管理的灌区面积已占全市灌区面积的66%。安徽省颍上县大力推行水利工程产权和管理制度改革，目前全县85%的小型水利工程进行了拍卖、租赁，有31个乡镇500多个村成立了用水户协会，占灌区面积的90%以上。

树典型，鼓干劲。愿百名先进县在农田水利建设新的征程上，创造更多更好的经验，取得更大的成绩；愿全国其他县市区，能够以先进为榜样，学习先进，争当先进，赶超先进。

我们相信，有中央领导的重视，有各项政策的扶持，有稳定的财政投入和社会各界的高度关注，有广大农村群众的积极参与——新时期农田水利一定能够掀起新一轮建设高潮，为国家粮食安全和社会主义新农村建设打牢基础。

来源：中国水利报  2006年12月22日