农业水资源可持续利用的管理涵盖了水资源综合管理与需水管理，即在农业水资源综合管理的基础上将重点加强需水管理，强调从整个区域或者流域系统出发，从源头到终端用户全过程对需水进行管理，抑制不合理的水资源需求，缓解水供需矛盾，达到可持续的供需平衡。农业水资源可持续利用的管理就是综合运用行政的、法律的和经济的手段来规范涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的水资源开发利用行为, 提出政府宏观调控、市场经济机制、全社会共同参与三位一体的水资源需求管理模式，从而实现对有限水资源的优化配置和合理利用，以满足当代人和后代人对水资源的需求，更重要的是使资源、环境、经济和社会的协调持续发展。
目前我国正在探索农业水资源可持续管理的有效途径，特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。在竞争用水激烈的地区变革水资源管理体制，进行水资源的合理配置，调整水价，全面实施取水许可制度，建立经济自立灌区，鼓励用水户参与管理用水者协会组织，开展利益相关方的能力建设等。将进一步理顺农业水资源管理与行政区农业水资源管理的关系，水行政主管部门与相关部门的关系。建立以水资源所有权管理为中心的分级管理体制，对农业水资源的开发、利用、保护全过程进行动态调控和统一管理。
一、农业水资源利用中存在的主要问题
1. 部分省区农业水资源实际利用量超过可持续利用量
新中国成立以来，全国用水量随着灌溉面积增加而增长迅速，用水总量从1949年的1031亿立方米增加到2004年的5548亿立方米。尽管我国农业用水量占总用水量比重逐步下降，但仍然保持在60％以上。尽管基本实现灌溉用水总量零增长，但农业发展仍受到水资源短缺的约束。
运用区域水资源禀赋乘以国际上公认的水资源开发利用率极值40%，得到区域可持续利用水资源量；通过农业用水量与可持续利用水量的比值，计算农业用水压力指数。若压力指数小于1，则表明区域水资源利用是可持续的；若压力指数大于1，则为不可持续的。对全国各省区的计算结果显示：辽宁、上海、山东、江苏、北京、河北、天津、山西、甘肃、新疆、宁夏等省区的农业水资源利用压力指数大于1，农业水资源开发利用率均已超过国际上公认40%的警戒线，即这些地区的农业水资源实际利用量均已超过水资源可持续利用量，农业水资源开发利用的难度越来越大。云南、陕西等其他省区的农业用水压力指数尽管小于1，但是农业水资源开发利用率已达到30%以上。
2. 农业用水存在较大的效率损失
农业灌溉用水效率是指在产出、技术及其他投入要素不变的情况下，可以减少的灌溉用水量。灌溉用水效率可以用有效水利用的比例来度量，即被作物利用的水与施加给作物的水之比，是对取水、输配水、田间灌溉到作物消耗全过程水量损失水平的评估，这就意味着存在着灌溉用水效率损失。我国农业灌溉节水增加1%，可使非农用水量增加2%以上。
我国农业灌溉用水效率总体水平略高于发展中国家，但低于发达国家。国际水资源管理所的研究表明，发展中国家地表水利用效率平均为30%左右，发达国家地表水利用效率高达70%到80%。我国地表水利用效率约为40%，黄河流域中游地区可达60%。一般发展中国家地下水利用效率比地表水利用效率大约高20%，而我国则高30%-40%。由于供水基础设施长期得不到维修更新，渠系完好率低，工程配套差，灌溉方式粗放等问题，渠道灌溉区只有30％-40％，机井灌溉区也只有60％，单方水生产粮食的能力仅为1.0公斤，一些发达国家达到2公斤以上。我国有近60%的灌溉水资源在输水、配水和田间灌水过程中被损失，农业灌溉节水潜力很大。
3. 水资源密集型农产品的比重较大
我国农业对灌溉的依赖性较强，全国2/3以上农产品是由占耕地1/2的灌溉耕地生产的。多年以来，全国水资源密集型农产品种植面积占整个种植面积的比重连续达到50%以上。2005年全国农产品种植结构中，包括耗水量较大的水稻、小麦等粮食作物种植面积为10427万公顷，比2004年年增加267万公顷，占整个农产品种植面积的72.9%；而耗水量较小的棉花种植面积506万公顷，同比减少63万公顷，占整个农产品种植面积的3.5%；油料种植面积1431万公顷，同比减少12万公顷，占整个农产品种植面积的10.0%；糖料种植面积156万公顷，同比减少1万公顷，占整个农产品种植面积的1.1%；蔬菜种植面积1774万公顷，占整个农产品种植面积的12.4%。
二、农业水资源利用问题的成因分析
1. 农业水价较低，市场扭曲
合理的水价一方面要使农民可以承受,提高农民的种粮积极性。 目前我国的国有水利工程农业供水价格仍然低于成本,农业水价与价值严重背离,造成水费在农产品成本结构中的比例不合理。据全国农产品成本调查资料, 全国粮食平均每亩排灌费仅占每亩物质费用的5%左右，占总节水农业生产成本的3%左右，而化肥费用的同一指标则分别达到35%和20%, 两者相差高达6倍多。显然农业水费的支出与水在农业生产中所起的重要作用极不相符。就全国而言, 我国现行的农业水价仅为供水成本的33.4%, 而在供水成本中, 运行费占38.7%, 高于水价占供水成本的比重, 农业水价尚不足以补偿供水的运行成本。水价无法维持水利工程的正常运行, 灌溉工程因资金缺乏而维护不足, 普遍老化损坏, 农业用水效益严重衰减。
2. 灌溉方式粗放，水资源费标准低
我国农业灌溉方式落后，输水渠道大部分是土渠，工程老化失修和配套不全。考虑到农业生产取水量大(据水利部统计，2004年，全国农业生产取水3585.7亿立方米，占当年总取水量的64.6%，其中农田灌溉取水3227.1亿立方米，占农业生产取水量的90%)、用水模式粗放，不利于水资源的可持续利用，国务院决定对农业生产取水征收水资源费。但需要强调的是，对于农业生产直接取水收费只是一种手段，目的在于促进灌溉方式转变、培养农民节约用水意识，而且在作出规定时，统筹考虑了减轻农民负担与促进水资源节约利用两个因素，分不缴、免缴和低标准缴纳三种情况作了规范：（1）明确了农民不需要缴纳水资源费的情形。《条例》规定，农民使用本集体的水塘、水库中的水，家庭生活和畜禽饮用等少量取水，均不需要申请取水许可，也不需要缴纳水资源费。农民使用供水工程例如水库中的水，只需向供水工程单位缴纳水费，水资源费由供水工程单位向国家统一缴纳。（2）规定农业生产用水在定额内免缴水资源费。《条例》规定，省、自治区、直辖市应当核定农业生产用水定额，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，只要没有超过定额，就不需要缴纳水资源费，也就是说，对于大量的、分散的单个农业生产者而言，基本上都可以免缴水资源费。 （3）农业生产超定额取水的，虽然需要缴纳水资源费，但水资源费征收标准也比较低。《条例》规定，农业生产取水的水资源费征收标准，应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他行业例如工业用水、城市生活用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准，具体征收步骤和范围由省级人民政府规定。实践中，农业水资源费标准也确实是比较低的，据水利部估算，全国农业水资源费征收标准综合平均水平大约为0.002元/立方米。
3. 农业节水技术尚未普及
目前我国已采用的节水技术使用范围较小，普及率低。农业节水灌溉面积仅有2亿多亩，节水灌溉面积占总灌溉面积的比例较低。大部分灌区仍采用传统的地面灌水方法，灌溉水利用系数平均为0.45。所采用的节水技术种类也相对单调，缺乏农业节水灌溉管理技术。此外，集于利用技术、污水回用技术、海水淡化技术等在我国农业上还仅仅处于开发阶段，远没有达到普及推广的水平。
三、农业水资源可持续管理的经验
水资源需求管理的主要内容涉及水资源管理中的法律法规、管理机构体制、经济效益与调节手段、社会需求与利益相关、机构能力建设以及有关的科学技术手段等。这些内容特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。我国现行的水资源管理制度主要包括：水资源规划制度、水资源论证制度、实行总量控制与定额管理相结合的制度、水资源中长期供求均衡、水量分配方案和调度预案制度、取水许可制度、有偿使用制度、计划用水及超定额用水累进加价制度、节约用水制度等。
1. 强化灌区管理体制和运行机制建设
实行严格的用水总量控制制度，明确各行政区划的用水权。各区在总量控制的前提下，层层分解用水量控制指标，实行用水定额控制。灌区管理体制坚持实行按渠系统一管理、分级负责的原则，以及专业管理与群众用水组织管理相结合的方法，逐步推行用水户参与管理和灌区民主管理。管理单位内部建立局、总站两级管理机构和供水管理、用水管理、技术保障三个部门，实现专业职能管理和分级负责相结合。按照预防为主、过程控制的原则，推进灌区技术经济指标管理和生产目标责任制考核，确保实现水资源的高效、低耗利益。
灌区专管机构与农民用水协会都是为灌区广大用水户服务的性质相同的经济实体。农民用水协会在接受政府主管部门的监督的同时，也要按照灌区专管机构的统一规划和安排部署经营运作。灌区管理单位一方面监督协会规范运行，一方面要尽力为协会创造有利条件，帮助其完善基础设施，开展技术培训，提高科学管理的水平。
2. 利益相关方参与水资源利用政策的实施
利益相关方以适当的方式和合理的机制参与到水资源可持续利用过程之中，是农业水资源管理决策民主化的重要保障。利益相关方参与有利于信息畅通与决策透明，有利于提高公众意识，有利于农业水资源综合管理的实施。利益相关方的广泛参与水资源利用政策的实施是一个循序渐进的过程，需要分级、分阶段、分步骤实施。在促进利益相关方参与过程中，应优先提高公众参与的能力。
3. 建立适合灌区基层用水管理的组织模式
用水户参与灌溉管理的核心是农民用水户协会。我国用水户参与式灌溉管理的不同基层组织形式包括：(1) 国有中型灌区成建制移交用水户协会管理；(2) 大中型灌区支斗渠以下工程由用水户协会负责管理；(3) 专业队与群众结合共管方式；(4) 公司形式等。农民用水户协会的组建工作是推行参与式灌溉管理的关键。组建农民用水户协会必须坚持自愿、公开、民主的原则，通过广泛宣传动员来引导广大用水户积极参与。在组建过程中，要成立由政府主管部门和灌区管理单位组成的筹建领导小组和工作班底，并做好资产移交工作。为确保协会的健康运行，必须做好用水协会的民主选举及有关规章制度的起草等工作。
4. 建立适应市场经济的水价制定与管理机制
坚持以“效率优先，兼顾农民支付能力”的原则，逐步提高水利工程水价，引导水资源流向最有效率的部门。农业灌溉水价要与农民和居民的支付能力相适应。最好的办法就是对农业灌溉用水实行容量和计量相结合的两部制水价，但农业灌溉用水配额内水价近几年内仍可低于收回投资成本的水平；配额外的超额用水价格应大幅度提高，可参照工业和城市用水价格水平制定。对已实行管理制度改革的小型水利工程和民办、民营的中小型水利工程，农业用水价格可实行县级政府指导价，具体价格水平由经营者与用户协商确定，也可推行由当地物价部门会同水利部门根据实际情况制定最高限价宏观调控。井灌水价可由经营者根据市场情况自主定价。在水价改革中要完善水价体系：一是合理拉开供水的差价，分小流域或分灌区单独定价，多数地区水价未能充分反映水文气象条件的影响，因而也应拉大季节价差。二是确立水权价格机制，水权价格主要应由利益主体之间协商确定。如涉及多个利益主体的，也可采取公开拍卖的方式。长期或永久性的水资源使用权的转移，应由双方自愿签订协议。短期内的配额调剂，如双方协商不成，可由上级政府主管部门仲裁决定。
一些地区积极探索和推行“超定额累进加价”、“府库季节水价”、“两部之水价”等科学的计价制度，充分发挥价格杠杆对水供求关系的调节作用，山西省政府规定，农业用水超过定额部分的水量按原水价2倍收费。宁夏为鼓励农民节约用水，规定凡超出定额的水量每立方米加价50%。河北、云南、广西等10多个省区开始实施超定额累进加价制度。上海、江苏、浙江、湖北、重庆、四川等省区制定了本区域的用水定额，为实施超定额累进加价创造了条件。
四、农业水资源可持续管理的途径
农业水资源可持续管理旨在建立以水权、水市场理论为基础的水资源统一管理体制。农业水资源可持续利用管理的关键在于明晰初始用水权，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，制定用水权交易市场规则，建立水资源配置和利用的市场机制，利用经济杠杆，调节水资源的供给和需求，提高水资源的利用效率。
1. 政府的作用
(1) 保障农业节水技术体系的推广和升级
农业节水体系主要包括灌溉技术、雨水集蓄和高效利用技术、农艺技术等。政府应采取节水灌溉技术和农艺节水技术相结合的综合节水措施，注重提高灌溉水分生产效率和农业水资源利用效率。推广先进节水工艺、技术、设备和产品，建设渠道防渗、管道输水和田间节水工程，进一步研究推广更先进、经济、适用的节水栽培技术。在农业用水量不增加并逐步减少、耕地和灌溉面积总体上不增加的条件下，稳定提高农业综合生产能力。
(2) 流域管理和区域管理相结合
流域管理和区域管理相结合的水资源管理制度包括很多方面，以下将这种制度在水资源利用方面的管理进行细化。从水资源利用的角度，流域管理的重点将集中于生态用水和环境用水的管理，即以流域为单元确定流域的生态需水量及流域的纳污能力，并对污水排放及污水资源化进行管理。区域管理的重点集中于生活用水和生产用水方面的管理，管理目标是优先满足生活用水的前提下高效配置水资源。流域的水资源管理职责将突出在防止水污染、改善生态环境。区域的水资源管理职责突出于促进各产业间充分利用水资源，为社会创造更大的效益。
(3) 为农民购买节灌设备提供补助
为提高灌水效率，减少灌溉用水，需要鼓励灌区采用更有效的灌溉技术（如喷灌、滴灌等先进的灌水技术）。但改进灌溉系统需要大量的投资，并会增加运行费用。所以，需要制定适宜的政策，鼓励农民购买低耗水灌溉设备，提高用户更新改造灌溉系统的积极性。这些政策包括：①可通过水费体制进行鼓励，例如，向安装使用低耗水设备的农民采用加速折旧或水费赊欠的办法；②通过对购买改进的用水系统实行优惠的办法来鼓励，例如，政府向农民以优惠价提供设备；③还可以对购买改进灌溉设备的农户实行低息贷款，来鼓励采用低耗水灌溉系统。
2. 市场机制的作用
(1) 充分利用市场和水价来改进各部门的用水量分配
由于水资源短缺，以及不同类型用水的价格差别大，水市场被作为改进水的分配、减少缺水对经济影响的手段。水市场交易中，对放弃用水者给予补偿，这为水资源的高效利用提供了激励机制。水市场可在两种水平上运作，第一种是在一个水管区或灌溉区内的用水户之间进行；第二种是在不同水管区的用水户或用水户协会之间进行。要使水市场有效地运行，需要作以下一些体制和组织上的安排：(1)对一些小河流或灌渠建立用水权制度和可转让的水权制度；(2)由于地表水与地下水是相互联系的，也要建立地下水的转让机制；(3)建立一套执行制度和水事纠纷处理制度；(4)对于不能进入市场的社会性用水，应做出适当安排。
(2) 明晰农业水权，规范水权转让
水权的统一管理与分级负责能促进农业用水效率的提高，应注重国家对水权实施法律保障与用水户对水的有益使用相结合。水资源使用者应该在政府统一管理水资源的前提下，通过取水许可等法定程序有偿取得水资源使用权，并在法定的范围内有偿转让。水权交易使农民认识到了水资源潜在的经济价值，从而诱导他们投资高效的节水农业。在国家对水资源拥有所有权的前提下，可以逐步放开使用经营权，将水权中的所有权和使用权剥离，把水资源使用权(用水权) 纳入市场。按照市场规则进行运作，通过认购水权、转让水权等方式，水资源将会配置到效益高的地方。效益低的地方可以转让部分或全部用水权，获得出让权进行节水改造或兴修水利工程，促使水资源从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水的利用效率和使用价值，并保证了水资源长期稳定的供给。
3. 社区和农户的作用
(1) 实行用水户参与灌溉管理，提高灌溉用水效率。
用水户参与灌溉管理的基本组织形式为“灌区专业管理机构+农民用水协会+用水农户”的模式。即骨干工程归灌区专管机构管理，支渠或斗渠以下归用水户协会管理。用水户在协会的框架内，民主协商灌水事务，确定清淤维护出工、水费收支等合理分摊，自主管理，良性运行，建立起一种新型的供用水关系。而农民用水协会是由其所辖范围内全体用水户通过民主方式组织起来的从事农业用水管理的服务实体，是非赢利性的互助合作用水组织。它以用水户为基本单元，提供有效的农业用水服务，促进农业稳产高产和高效用水。协会所管辖的渠系固定资产移交以后，灌溉工程的部分或全部运行管理费用，由用水户承担。协会具体负责末级渠系的水量分配、水费计收和渠系工程维护管理等。
(2) 改善区域作物种植结构
在生产力布局层次上限制耗水量大的农作物发展，应大幅度压减水稻、小麦等高耗水作物面积。在对经济效益不产生重大影响的情况下，选择耗水量较低的作物种植（如花生、向日葵、高粱、蔬菜等）来替代上述高耗水作物，从而减少作物需水。为推广这些低耗水种植作物，可采用制定适当的灌溉用水水费，以促使作物种植方式和种植结构的变化，减少整个灌溉用水量。发展杂粮、 甘薯、马铃薯、苜蓿、花生、油葵种植和食用菌等耐旱高效作物生产。同时在区域层次上进行节水型农业结构调整，在产业部门层次上促进用水效率提高。
