一、大型灌区续建配套与节水改造项目实施进展

国家发改委、水利部十分重视大型灌区续建配套与节水改造，作为保障粮食安全和促进农民增收的重点工程。自1998年～2005年末，共投资188.95亿元，对全国306处大型灌区启动了续建配套与节水改造工程建设，其中中央国债资金97.85亿元，主要用于大型灌区的渠首工程、干支渠及其建筑物等骨干工程的续建配套和节水改造，重点解决“卡脖子”和病险工程问题。

2005年，水利部按照国家发改委的要求，对使用中央国债资金实施续建配套与节水改造的255个大型灌区进行了项目中期评估（有51处因实施较晚等原因未进行评估）。根据“中期评估”，1998年～2004年共完成渠道衬砌12784 km，配套、加固、改造建筑物39583座，提高了工程安全性能，改善了灌溉条件，缩短了渠道输水时间和灌溉周期，提高了渠道输水能力，减少了水量损失。对于提高农业综合生产能力、促进农民增收和农业增效、改善大型灌区农业生产条件和农民生活环境起到了重要作用，经济效益、节水效益、减灾效益十分显著，达到了预期目标，项目实施为灌区进一步改造积累了经验。

评估结果显示：

1、项目实施后与项目实施前相比，新增、恢复灌溉面积969万亩，改善灌溉面积4960万亩，新增粮食生产能力58.2亿kg；受益区农业总产值增幅达46.1%,人均纯收入增加了43.8%。

2、项目实施后灌区年节水能力增加74.0亿m3，按完成投资计算，平均投资1.5元节约1.0 m3水。节约的灌溉水量中除部分用于提高灌溉保证率和恢复一部分灌溉面积外，30.7%提供给了生态用水，16.6%支持了城市与工业发展。

3、项目实施后大大提高了劳动生产率，为农民从事其它经营创造了条件。一些灌区结合工程改造组建了农民用水户协会等群众管水组织，做到了灌水及时、水事纠纷减少、灌溉保证率提高，推动了“和谐灌区”的建设。

4、项目实施后，255处受益灌区每年灾害损失约减少32亿元，事故损失下降率50%以上的灌区占评估灌区总数的67.8%。

二、加快实施大型灌区节水改造的必要性与紧迫性

“粮食安全和‘三农问题’是党和政府头等重要的大事，需万分重视，精心调控”。大型灌区是我国农业规模化生产基地和重要的商品粮、棉、油基地，是农民增收致富的重要保障，也是农业、农村乃至国民经济发展的重要基础设施。党中央和国务院高度重视大型灌区以节水为中心的续建配套与技术改造。中共中央国务院2005年“一号文件”明确指出：“加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套。新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点，并不断加大投入力度”。2006年中央“一号文件”进一步强调“加快发展节水灌溉，继续把大型灌区续建配套和节水改造作为农业固定资产投资的重点”。 2007年中央“一号文件”再次强调“加快大型灌区续建配套和节水改造”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确将全国大型灌区续建配套与节水改造列入新农村建设十三项重点工程之一。水利部党组将“两改一提高”工作确定为水利部近期四项重点工作之一。

大型灌区续建配套与节水改造是建设社会主义新农村的重要内容，是节水型社会建设的重点，是促进农业结构、耕作方式和生产关系调整的必要措施，是提高农业综合生产能力、促进农民增收、改善农村生产生活条件和支持生态建设的重要战略举措。加大投入力度、加快实施以节水为中心的大型灌区续建配套与技术改造，对于全面建设小康社会、建设社会主义新农村、构建和谐社会和资源节约型社会具有重要的意义，十分必要而紧迫。

三、“十一五”大型灌区改造指导思想与目标任务

树立和落实以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观,以增加农民收入、保障国家粮食安全、改善农村生产生活条件和生态环境为目标，以提高水资源利用效率和效益为中心，以工程配套改造和体制与机制改革为手段，为全面建设小康社会、建设社会主义新农村、构建和谐社会和资源节约型社会提供基础设施条件。

“十一五”大型灌区续建配套与节水改造必须坚持统筹安排、突出重点，因地制宜、讲求实效，立足当前、着眼长远，政府主导、农民参与，政策配套、完善机制等原则。以水土资源承载能力为基础制定大型灌区的发展目标和规模，制订科学的、切实可行的灌区建设与改造规划。在合理布局的基础上，将重点放在粮食主产区、严重缺水地区、生态环境脆弱地区和相对贫困地区。优先规划节水改造成效显著、灌区管理体制和运行机制改革有成效、地方积极性高、配套资金到位好、农民参与管理程度高、增加农民收入明显、改造潜力大的灌区。根据各地实际情况，在总结当地经验和分析主要矛盾的基础上，找准提高农业综合生产能力和灌溉用水效率与效益的关键环节，讲求实效。处理好近期（“十一五”）与长远（2020年全面小康）的关系，明确灌区建设与改造工作重点与目标任务。以政府投入为主导，调动全社会特别是广大农民参与灌区建设与改造的积极性。

“十一五”期间特别强调发展与改革、建设与管理并重，在加强大型灌区工程改造的同时，研究建立促进灌区可持续发展和高效用水、节约用水的管理体制、机制和政策措施，综合运用经济、科技、行政、政策、法律等多种手段，调动全社会参与农村水利建设与管理。

2001年水利部批复的《全国大型灌区续建配套与节水改造规划报告》，大型灌区为402处，加上近几年经水利部审查批复的大型灌区有26处，全国现有大型灌区428处。本次规划对已列入首都水资源、塔河流域、黑河流域三个专项规划的19处大型灌区，以及因骨干工程改造基本完成或由于水土资源发生改变而改造潜力不大等原因7处灌区，共26处大型灌区，未列入本次规划。“十一五”规划范围为402处。

从经济社会发展、特别是保障国家粮食安全和建设社会主义新农村的需求出发，同时考虑国家投入和地方配套的可能性，经过方案比选，“十一五”大型灌区续建配套与节水改造规划目标为：

—— 新增灌溉面积1896万亩；

—— 改善灌溉面积8608万亩；

—— 新增节水能力137亿m3；

—— 新增粮食生产能力95亿kg；

—— 新增供水能力72亿m3。

基本任务：

1、继续对已开工改造的灌区进行续建配套与节水改造，争取“十一五”期间完成规划投资90%以上的灌区65处左右、完成规划投资70%以上的灌区100处左右。

2、全面启动1998年以来尚未开工的大型灌区以节水为中心的续建配套与技术改造，充分发挥这些灌区在改造初期投资边际效益大、投资省、见效快的特点；

3、着力推进以用水户参与灌溉管理为重点的灌区管理体制与运行机制改革，完成灌区定性和定岗定员。项目受益区用水户参与管理的灌溉面积增加30%以上，使大型灌区用水户参与管理的灌溉面积达到2/3左右；

4、在30个左右大型灌区开展试点，采取系统性的综合措施，进行灌排渠系工程改造和管理体制与运行机制改革，积极探索建设管理的机制、模式和标准，发挥示范、推广和指导作用；

5、着力提高输水效率和减少输水损失，使项目受益灌区的灌溉水利用率提高15%左右；积极开展灌溉排水试验和灌区高效用水管理技术的研究与推广应用，加快发展灌区量测水技术，项目受益灌区实行“斗口”以下量水的控制面积增加15%左右；

6、推进灌区信息化建设，建立全国大型灌区基础数据库和信息管理系统，及时掌握灌溉排水面积、效益、灌区农业生产能力、灌溉排水工程运行状况、用水调度状况等方面的动态，为政府决策提供依据，在基本完成骨干工程改造任务的灌区中建立较为完善的信息化管理系统。

“十一五”规划任务完成后，拟继续加大投资力度，争取2020年基本完成续建配套与节水改造任务。

四、总体布局与分区策略

为了保障本次规划科学、合理，利用最新水资源评价成果，进行了分区水土资源评价，并以灌区为单元进行灌溉水资源供需平衡分析和农业综合生产能力潜力分析。

我国东北地区（主要是黑龙江和吉林两省）水土资源较为丰富；黄淮海流域水资源供需矛盾突出；西北地区土地资源丰富，但水资源比较贫乏；长江中下游水资源丰富，土地资源尚有一定的开发潜力；西南地区水资源丰富，但水低田高，开发难度较大；东南沿海地区水资源丰富，但土地资源有限。

以灌区为单元进行的大型灌区水资源供需平衡分析表明，全国有12个省的40多个大型灌区存在不同程度的缺水问题。部分灌区是供水能力不足，也有部分灌区确实存在资源性缺水问题。

13个粮食主产省（区）农田灌溉面积占全国68%，粮食播种面积约占全国69%，粮食产量约占全国粮食总产量的75%，商品粮占全国80%以上，粮食省际间调度占全国100%。提高了粮食主产区的生产能力，就提高了全国的粮食生产能力；抓住了粮食主产区，就稳定了全国的粮食生产大局；增加了粮食主产区农民收入，就突破了农民增收的难题。13个粮食主产省（区）现有大型灌区265处，灌溉面积约1.5亿亩，目前已开始节水改造的大型灌区186处，尚未启动节水改造的大型灌区达79处。粮食主产区大型灌区续建配套与节水改造，对于粮食生产和农民增收的“大局”具有重要作用，作为本次规划的重点。

在重视粮食主产区的同时，本规划也十分注意处理好粮食生产与农民增收、粮食主产区与其它地区、缺水地区与丰水地区、近期与长远等几个关系。在统筹兼顾的基础上，“十一五”大型灌区续建配套与节水改造将重点放在东北区的三江平原和松嫩平原；长江中下游地区；黄河中下游区的山东、河南引黄片；黄河上中游区的宁夏青铜峡灌区和内蒙古沿黄灌区；海河区的太行山东部平原和冀东平原；淮河区的淮北区；山东南部、河南南部等。

在分区策略上，东北区以续建配套为主，适当扩大灌溉面积，提高现有耕地灌溉率；内陆河区除伊犁河、额尔齐斯河水土资源相对丰沛，可增加区域灌溉用水量，扩大灌溉规模以外，主要任务是协调国民经济发展与生态环境保护之间的关系，控制灌溉规模；黄河上中游区以节水为首要目标，进一步调整农业种植结构，改进灌溉制度，提高灌溉工程的配套水平和用水效率，汾、渭河平原区要控制地下水开采量；黄河中下游区严格按照取水许可证控制引水，处理好灌区发展与生态环境用水的关系，实现地下水、地面水资源统一管理，以河补源、以井保丰；海河区以节水为目标，调整农业种植结构，灌区改造节约的水量主要用于恢复、改善现有灌溉面积和修复生态，不再新增灌溉面积；淮河区在现有灌溉面积的基础上，提高灌溉保证率，在有条件的地方，可适当发展灌溉面积，灌区续建配套与节水改造应与区域防洪、除涝、水资源综合利用相协调，增强灌区抵御自然灾害的综合能力；长江中下游区应加快老化设施的更新和技术改造，进一步巩固现有灌溉面积，加强灌区排水工程建设，着力改造中低产田和提高复种指数，在有条件的地方，也可适当发展灌溉面积；东南沿海区重点是提高灌区的整体配套率，增强灌区抵御季节性干旱缺水的能力，同时提高灌区的综合供水能力，为工业及城镇发展提供供水条件；西南区应合理确定灌区发展规模，积极发展蓄引提灌溉工程，发展山区特色农业，增加农民收入。

五、主要建设内容

“十一五”全国大型灌区续建配套与节水改造规划的主要建设内容包括骨干工程及相关的管理支撑系统。其中，骨干工程又包括渠首工程、渠系建筑物工程以及骨干灌溉排水工程等内容。

“十一五”期间，全国大型灌区新建或改建渠首建筑物678座；规划改造渠道总长度89900km，其中，衬砌渠道长度34680km，衬砌面积33680万m2。

大型灌区的“卡脖子工程”多数是控制性建筑物、交叉建筑物和险工险段。渠系建筑物工程的续建配套与改造仍然是建设的重点。“十一五”期间，续改建渠系建筑物共88480座。

由于排水系统对于提高农业综合生产能力、特别是提高东北和长江中下游等涝渍灾害严重的粮食主产区的农业综合生产能力具有显著作用，排水系统的改造也是大型灌区续建配套与节水改造的重要内容。“十一五”期间，优先对兼有灌溉水调蓄作用以及除涝排水“卡脖子工程”的骨干排水系统进行改造，同时为进一步提高除涝排水标准和排渍创造条件。规划配套改造骨干排水沟总长度18472 km。

全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划结果表明，主要工程量为砼2500.9万m3，石方3431.2万m3，土方52500.1万m3，其他2195.3万m3。

六、灌区管理体制与运行机制改革

“十一五”期间，要以适应社会主义市场经济体制为导向，努力建立符合国情、充满生机活力的管理体制和运行机制。“十一五”期间的重点任务包括：

—— 形成以用水管理为中心的灌溉管理体制；

—— 用水户全面参与灌区建设与管理；

—— 加快推进灌区内部人事劳动分配制度改革，完成定岗定员；

—— 积极推行管养分离；

—— 逐步建立合理水价形成机制，强化水费计收管理，促进节约用水；

—— 进一步完善灌区水利工程的建设管理体制。

七、投资与效益

根据投资估算依据、指标及投资估算编制办法的相关要求，在各省投资估算的基础上，确定“十一五”全国大型灌区续建配套与节水改造项目总投资为347.58亿元。其中，骨干工程投资306.36 亿元，占总投资的88.1%；田间工程投资41.22 亿元，占总投资的11.9%。

“十一五”期间，骨干工程投资中，申请中央投资165.27亿元，地方配套资金141.09 亿元。每年申请中央投资33.05 亿元，地方配套约28.22亿元。在骨干工程投资中，渠首工程投资26.30亿元，渠道工程投资198.72亿元，排水沟工程投资9.66亿元，渠道（沟）建筑物投资71.68亿元。全国大型灌区续建配套与节水改造的骨干工程平均单位面积投资为292元/亩。

粮食主产区总投资为233.26亿元，占全国总投资的76.1%。其中骨干工程投资208.13亿元，占全国骨干总投资的67.9%；田间工程总投资25.13亿元，占全国田间工程总投资的61.3%。

根据各省、各灌区以及全国的规划，“十一五”期间的大型灌区续建配套与节水改造项目实施后，受益区灌溉保证率得到提高，农业抗御旱灾的能力增强；随着灌溉水利用率的提高，利用内部挖潜节余水量，可扩大有效灌溉面积；随着灌区工程条件的改善，可将灌溉水输送到更大范围，恢复已经萎缩的灌溉面积；随着灌区水土环境的改善，种植结构调整的回旋余地加大，有利于复种指数的提高。因此，“十一五”大型灌区续建配套与节水改造可从多方面提高农业综合生产能力、特别是粮食生产能力。

根据规划成果，“十一五”期间纳入本次规划的402个大型灌区续建配套与节水改造新增灌溉面积1896万亩，改善灌溉面积8608万亩。大型灌区农业综合生产能力的比较优势将更加明显，粮食生产“主力军”的地位将得到进一步的巩固和提高。大型灌区灌溉面积占全国灌溉面积的比例将由2004年的29.09%提高到2010年的31.34%；灌区抵御自然灾害的综合能力得到进一步加强，总计年增粮食生产能力约95亿kg。

据各灌区规划统计分析，“十一五”规划实施后，总计新增年节水能力137亿m3，占现状灌溉用水量的9.90%；同时，可为增加供水量创造工程条件，增加供水能力72亿m3，占现状灌溉用水量的5.2%。此外，大型灌区续建配套与节水改造后，可增加工业及生活用水量32.5亿m3，具有改善灌区的生产生活条件、保障居民生活用水和提高生活质量等方面的社会效益。

“十一五”大型灌区续建配套与节水改造项目不仅可减少灌溉引水量，通过节水挖潜，全国总计可提供生态环境用水量达25.0亿m3。大型灌区改造有利于土壤改良，有利于涵养水源、减少水土流失、增加生态系统的稳定性，可以有效改善灌区小气候环境。灌区改造有利于提高防灾、抗灾能力和水土保持的能力，提高区域行洪、排涝能力，有利于提高生态环境抗干扰能力和增强抵御自然灾害的能力。

大型灌区改造工程量大，涉及范围广、且多数在相对偏僻的农村。项目的实施，符合十六届五中全会精神和建设社会主义新农村的要求。不仅可以吸收部分农民“就业”，增加农民的收入，还可扩大对机电设备、建筑材料的需求，促进农村建材市场发展。大型灌区改造是“沟、渠、田、林、路”综合治理工程，有利于改善交通状况、提高土地生产率。西部地区一些大型灌区改造后，农村卫生条件、农牧民子女上学条件也得到了显著改善。农民用水者协会的建立，可促进和谐灌区的建设。

根据分析，本项目经济内部收益率为20.6%，该项目是合理的；经济净现值为28.70亿元，该项目是可靠的；经济效益费用比为1.2，该项目是可行的。

八、保障措施

为了保障“十一五”大型灌区续建配套与节水改造工作的顺利实施，充分发挥有限投资的效益，切实增强农业综合生产能力和促进农民增收，达到规划目标，需要有一系列的体制保障和政策措施。各级政府应将大型灌区改造其摆在重要议事日程，切实加强领导，并建立行政领导负责制。水利部要切实加强对这项工作的领导，明确各省、各灌区的具体目标、指标和要求，做到层层落实责任制。

制定严格、系统的大型灌区建设与改造项目管理办法，强化项目的规范化、制度化、科学化管理。逐步建立项目公示制，在项目区积极推行项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。

根据“十五”期间大型灌区续建配套与节水改造的经验，要建立健全评估制度，将项目评估工作制度化，保障项目规范有序地实施和提高投资效益。通过适时评估，摸清项目建设情况，总结项目成效，发现存在问题，提出对策建议。在把好“四制”执行关的同时，要把好质量监督关和竣工验收关。

中央政府及地方各级政府应建立稳定的财政投入保障机制，特别是保障地方财政配套资金足额到位。积极引导其它农业水利类资金，用于灌区田间工程建设，积极开展节水灌溉技术的推广和设施完善，做到与骨干工程同步建设实施，同步发挥效益，提高节水灌溉水平。

“十一五”期间，要加快建立“节水型灌区”建设试点，积极稳妥地开展农业灌溉用水水权转让试点，以促进节水和加快节水工程的建设。同时，依靠科技进步，提高灌区建设与改造的科技含量。