中德合作山东粮援项目从1988年起开始实施，经过10多年的项目建设，在沂蒙山区建成了一大批人畜饮水、农田灌溉和水土保持等工程设施，饮水灌溉工程共计投资3.8亿元，其中利用外援投资2.1亿元，国内配套资金1.7亿元。共建成饮水工程1194处，解决了115万人和112万头牲畜的吃水困难；建成灌溉工程231处，发展灌溉面积1.13万hm2，为沂蒙山革命老区群众改善生产、生活条件和脱贫致富做出了重要贡献，取得了巨大的社会、经济和生态效益。粮援项目一开始就坚持建管并重，创立了一整套符合农村供水工程特点的建设与管理模式，走出了一条成功的农村供水工程协会化管理新路子，所建工程已经经过10-15年的运行考验，依然保持着良好的运行管理状况，初步走上了粮援项目供水工程可持续利用和发展的轨道，为农村供水事业的建设和发展创造了新经验。

1 粮援项目供水协会的发展与现状

1.1 粮援项目供水协会的发展过程

粮援项目工程管理也是在发展中不断走向成熟，主要经理了三个阶段，按照管理的责任主体来划分，可分为村集体管理阶段、乡镇供水协会阶段和目前正在推广的县级供水协会阶段。

1.1.1 村集体自我管理。由于受山区地形起伏大、居住分散等因素影响，建设的供水工程大多为单村或联村形式，工程规模小、数量多、范围广，给管理带来了很大难度。项目初期，工程主要由项目村自我管理，各级项目办负责监督和指导。实践证明这种管理方式有许多弊端：（1）运行管理和工程维护不规范，管理技术水平低；（2）管理好坏受村级领导班子的更换影响很大，管水员更换频繁，培训工作难以跟上；（3）部分较小的贫困村，由于供水人口少、规模小，供水成本较高，水费积累困难，工程运行的持续性得不到保证；（4）水费收缴不及时、水费损失多，水费支出随意性大，水费积累少，不能满足工程的维修改造，抵御突发事故和保障持久供水的能力低；（5）联村工程出现矛盾时，协调工作难度大。这一系列的问题决定了必须进行管理制度的改革。

1.1.2 建立乡镇级供水协会组织，实现了工程管理体制的第一次创新。针对村集体管理存在上述诸多问题，粮援项目在学习借鉴德国供水工程的管理经验的基础上，不断探索实践，积极推行以乡镇供水协会管理为主的管理形式，供水协会是由乡镇政府主导、乡镇水利站牵头和各项目村参加联合成立的以群众自我管理为主的群众性组织。供水协会制定了规范的章程，对全乡镇工程实行统一管理、统一核算水价、统一收缴管理水费及对管水员的考核管理。在项目区具备建立供水协会基本条件的，即有5处以上工程的112个乡镇，从1993年开始试点起，到1997年底前均建立了乡级供水协会这种管理组织形式。占项目乡镇总数的80%以上，占工程总处数的95%以上。一批成立较早且运行管理较为规范的协会，均有了相当数量的水费积累。例如：沂南的岸堤镇、沂水的诸葛镇、沂源的西里镇和平邑的卞桥镇，水费积累均超过40万元，个别乡镇超过50万元。

1.1.3 发展县级供水协会，实现了农村供水工程管理体制的第二次创新。由于各乡镇工程规模与数量、农民收入和管理人员业务水平差别较大，管理工作开展的不平衡，部分乡镇水费积累较少，工程管理运行状况较差，再加上部分工程经过多年的运行已到了大修期，乡镇缺乏必要的维修技术和能力。为了解决这些问题，成立县级供水协会的设想应运而生。

1999年9月，临月句县率先成立了全省第一个县级供水协会，对粮援项目饮水和灌溉工程管理工作实行“三个统一”的管理措施，有效地解决了乡镇供水协会解决不了的一些问题，在农村供水工程管理方面探索出一条好路子，有效地解决了农村供水工程管理难的问题，保证了工程建成后长期发挥效益，使农村饮水工程开始步入“自我管理、自我服务、自我完善、共同发展”的良性运行轨道。这一成功的农村供水工程管理模式，在项目区产生了积极的示范带动作用，截止目前已成立县级协会6个，正在逐步全面推行。

1.2 粮援项目供水协会的运作机制

县粮援项目供水协会实行会员代表大会制，各项目村负责人为代表大会成员。代表大会负责制定和修改《供水协会章程》，制定《工程管理细则》等一系列规章制度，负责选举协会理事会、常务理事会和监事会。县级供水协会的日常管理工作主要是三个方面即“三个统一”：一是统一水费收支管理。在核定水费时，协会按照基础水价、供水水价和水损水价共同计价的原则确定水价，每月由乡镇兼管员抄总表，村级水管员抄分表和用户表，用水量和水费收取金额全部张榜公布后结算。水费收齐后交由乡镇兼管员统一上交县供水协会财务室。县供水协会对各项目村的水费单独记帐，水费的开支按照收支两条线的原则，严格管理。县供水协会按供水量提取一定的公益基金，用于设立工程保障基金、管理基金、管理人员培训、奖励先进、乡镇兼职管水员补助及协会日常管理补贴。二是对工程实行统一管理。协会制定了《工程管理细则》、《乡镇兼职管水员考核及管理办法》等规章制度，对全部供水工程和管理人员统一管理。三是对水管员队伍统一管理与考核。供水协会的水管员都是经过严格选拔、考核和培训后上岗的。他们的报酬实行固定工资与浮动工资相结合、按考核成绩发放。浮动工资按水费的15%提取，并把水管员的日常管理水平和工作质量按量化标准打分，最后确定水管元的工资。协会还按照水管员的工作年限和实际工作表现，为其交纳养老保险金。

2 供水协会的运作特性及其效果

县级供水协会的管理模式在农村小型供水工程管理、促进当地经济发展和增加群众收入等方面发挥的作用越来越显著。总结起来可以归纳为几个特性：即可持续发展性、促进性、互助性和成长性。

2.1 可持续发展性

突出表现在几个方面。一是管理措施到位，工程硬件完好率较高。为了搞好工程管理，经会员代表大会通过，各协会均制定了《工程管理细则》，其中对工程的维护管理都作了明确规定，协会每年组织一次全面检查，日常维护工作由管水员按照细则的要求执行，做到了工程管理维护工作制度化、规范化，使工程始终保持着较好的工作状态，为长久持续运行奠定了良好的基础。二是具有有效的水费积累，为滚动发展创造了条件。供水协会为了加强水费的收支管理，制定了《水费积累使用管理办法》、《工程保障基金使用管理办法》，做到了水费收支有规可循，有法可依，有效地促进了水费积累。水费收取率均达到了95%以上。平邑村则达到了99.4%，而非协会管理的工程村平均收取率为3%。项目区5个协会共管理饮水灌溉工程320处，水费积累约220万元，有力地保证了工程的可持续利用，并为扩大再生产创造了条件。

2.2 促进性

促进性主要表现在三个方面：一是有力地促进了当地的社会经济发展。实行协会管理后，供水保证率提高，大批劳动力从繁重的取水工作中解放出来，可以从事工副业生产或劳务输出，增加了农民收入。据测算，5个成立协会的县，每年共可节约取水劳动工日280多万个，节约劳动日折款2200多万元。由于水源有了保证，带动了家庭养殖业和蔬菜种植业的发展，户均年可增收200元以上。临月句县通过延伸管网，为辛寨镇巨家沟、五井镇许家峪、西圈等10余处鸡鸭养殖小区解决了供水问题，增加了农民收入。目前该县已成为江北最大的肉鸭养殖基地之一。全县肉鸭年出栏量1100万只，供水起到了不可或缺的作用。二是促进了党群、干群关系的发展。由于供水协会制定了系列切实可行的管理措施，有效地保证了工程的正常运行，且水费收支公开，透明度较高，交费的积极性提高，群众对政府和干部的信任度也不断提高。三是促进了工程管理软硬件的不断提高完善。供水协会定期召开会员代表大会，适时对协会章程和其他管理规章制度进行修改完善，使之更科学、合理、可行。同时，各协会为减少水损，逐步为会员村统一改造水表井，将水表统一移至户外，将普通水表逐步更换为防倒转水表，有效地减少了偷水现象的发生，也使水损分摊更合理，提高了水费收取率。平邑县近两年共计更换户内水表1.9万块，并为42个村安装了1720块联户水表，水损大大降低，水费收取率由原来的80%提高到99%以上，深受群众欢迎。

2.3 互助性

虽然各县协会成立的时间不同，但有一个共同点，就是会员村的供水保证率均在95%以上，群众满意率100%，特别是那些人口少，供水成本比较高的小村穷村，这一切都得益于协会和会员以及会员村之间互帮互助。县级供水协会是一个地方性、非营利性社团组织，其宗旨是为会员村提供技术指导、业务培训和工程维修等方面的服务，确保工程安全运行和长期发挥效益。只要加入协会，就可以得到协会的方便快捷的各项服务和帮助。

2.4 成长性

一是协会会员村队伍的成长壮大。随着管理水平的提高，供水安全性和保证率不断提高，面上已建工程要求纳入协会管理的也越来越多。在临月句县，政府要求凡新建设的小型供水工程，必须按照粮援项目的标准建设，建成后纳入协会管理。二是会员村供水规模的成长扩大。部分会员村水费积累较多，在留下足额的大修折旧费后，仍可利用积累的水费扩大供水规模，进一步扩大供水效益。如临月句县通过延伸管网，为辛寨镇巨家沟、五井镇许家峪、西圈等十余处鸡鸭养殖小区解决了供水问题，群众的经济效益随之提高。

3 几点思考

3.1 县级供水协会的生命力

县级供水协会管理模式体现了行政管理与民主协商、市场调节与经济手段的有机结合，具有公正性、民主性、服务性和互助性的特点。体现了权利、责任与义务三者的统一。实践充分证明这种管理模式符合沂蒙山区各县的实际，也是目前农村小型供水工程较科学、有效的管理模式。

3.2 管理责任主体的确定与能力问题

粮援项目管理工作可以归结为主要围绕解决四个方面的问题展开：一是管理对象，即项目工程的标准与质量问题；二是管理责任主体，即主要管理者的能力问题；三是管理工作的职责与目标问题；四是管理工作的监督与保障机制问题。粮援项目工程管理的责任主体从最初的村集体过渡到乡镇供水协会和向县级供水协会发展的转移过程，其主要作用是通过更换管理主体或称为使管理主体升级，达到了增强对管理对象管理的能力和提高管理水平的目的。实践证明这个举措是正确的。

3.3 全省推广县级供水协会的必要性和可行性

协会化管理模式也是一项管理制度的改革，它有利于农村小型供水工程的管理和可持续利用。粮援项目供水工程相对于面上的工程，它的工程质量和标准比较高，配套较完善，有利于实行协会化管理。实践证明：在面上推广县级协会的管理模式是完全可行的。

3.4 工程管理中的几个“误区”

在小型工程管理工作中存在几个误区，一是认为财政困难，无力支付协会的管理经费。临月句县协会目前管理着70处工程，2800万的水利固定资产，每年的人员工资和工作经费约为20万和15万元。因此，每年政府出资35万元，即可保证2800万的资产实现长期发挥效益的目的。反之，如弃之不管，几年后，部分工程停止运行，政府和群众仍然需要重新投资来解决供水问题，不管将来由谁投资重建，毕竟会造成资金的浪费。二是不收或少收水费，不足部分村里支付。水费征收不到位，是小型供水工程的普遍现象，全部或部分运行管理费用由村里统一支付的做法，不利于工程的可持续利用。一旦工程出现问题，且村里无力支付时，就会造成供水不正常，影响群众的正常生产和生活。严重的可能导致工程长期不用而报废。三是认为小型供水工程实行承包、租赁或拍卖后即可解决全部问题。供水协会的管理模式下并不排斥单位工程的承包等管理形式。此类形式的工程经营者仍然需要技术支持和高质量的维修服务。

4 几点建议

4.1 需要领导的高度重视和支持

管理体制的改革也可以称之为领导体制的改革。没有各级党委、政府的积极支持，就不可能有粮援项目县、乡供水协会的成立和发展。所以推广县级供水协会时，各级领导必须先认识到目前管理方式的不足和粮援项目供水协会优越性及可持续发展性。真正重视起来，推广工作就有了保障；其次是要有政府的扶持，提供基本的运行条件。农村饮水工程的社会公益性，决定了需要政府投入一定的人力、物力、财力支持供水协会工作。

4.2 工程必须达到较高的标准和质量

即管理对象要具备一定的基础条件，供水协会才有统一管理的可能，如果没有比较过硬的工程质量和配套完善的管理设备，管理工作就失去了物质基础。因此，在建设阶段就要本着建设一处、成功一处、长期发挥效益一处的原则，有多少钱办多少事，坚持高标准、高质量，为工程运行维护管理和可持续利用打下坚实的基础。

4.3 协会必须具有较高的服务质量

通过协会良好的服务使干部群众真正体会到加入协会前后的变化，切实尝到加入协会的甜头，让加入协会成为干部群众的自觉要求，支持协会的工作成为干部群众的自觉行动。临月句县供水协会的“三项承诺”和“五项措施”正是其服务质量和服务能力的集中体现，赢得了广大会员的信赖和支持。

4.4 协会必须建立健全各项规章制度，实行严格的管理

各县供水协会根据省项目办制定的各项管理规定，结合本地实际，制定了比较完善的规章制度，使每一个管理细节都受到监督，不断堵塞工作漏洞，使面大量广的农村供水工程繁杂的供水管理工作开展的井然有序。

4.5 加强宣传，提高认识

粮援项目在实施过程中，注意不断加强宣传工作，从水费收缴的意义和重要性到管理措施的必要性，以及供水协会的意义等，通过多种方式和途径进行广泛宣传，让大家理解、认可、从而自觉地参与到管理工作的各项活动中。

来源：《山东水利》