三道河灌区位于襄樊市南部, 由北干渠、永丰渠和长渠引水工程组成，设计灌溉面积30.3万亩，受益人口33.7万人，灌区涉及南漳县、宜城市10个乡镇场。灌区农作物以水稻、小麦为主，兼有棉花、油料等经济作物,是襄樊市粮棉油的重要生产基地之一。

其中长渠引水工程是主灌区。该项工程历史悠久，又名白起渠、荩忱渠。始建于公元前279年，是战国时期秦将白起攻楚鄢都（即楚皇城，今宜城市郑集镇地域），在蛮河武安镇立碣壅水、引水围城作战而开凿的。秦灭楚后，其渠不废，遂成为引水灌溉渠。白起渠与著名的都江堰、郑国渠为同一时代，是“我国最早的灌溉渠道之一”。唐、宋、元等朝代曾对长渠多次修复。明朝以后，完全荒废。抗日战争时期，国民党爱国将领张自忠（字荩忱），驻防宜城，见长渠堙没、水旱迭起，倡修长渠，但终因政府官僚腐败而告寝。为纪念将军，长渠曾更名为荩忱渠。建国后，1951年长渠复修，1953年竣工通水，长渠获得新生。后经多次改建扩建，现已建成主干渠49.3公里，最大过流43立方米/秒，支渠38条243公里，斗农毛渠6600条，各类建筑物2300余处，中小型水库10座，堰塘2500余口，形成了蓄引提相结合长藤结瓜式的灌溉网络、干支斗农毛较完备的渠系工程。1966年三道河水库建成后，灌区水源更加得到了保障，水库承雨面积780平方公里，总库容1.61亿立方米，配套建有电站4座，总装机容量8150千瓦。

灌区管理单位，襄樊市三道河水电工程管理局，全局现有职工592人，其中在职职工420人，离退休职工172人。专业技术人员132人。职工队伍稳定，素质优良，领导班子坚强有力。特别是开展灌区“两改一提高”后，在水利部、省水利厅领导的关心和重视下，全局职工团结拼搏，艰苦创业，先后获得“部一级管理先进单位”、“全国水利系统水利管理先进集体”、“国家级水利风景区”、“全省水库（灌区）管理先进单位”、“省一级甲等管理单位”、“全省部门绿化百佳单位”、“湖北省水利经济先进单位”、“湖北省青年文明号”等20多种荣誉称号。

自1998年水利部提出抓好灌区“两改一提高”工作以来，在水利部、省水利厅和襄樊市委、市政府、市水利局的正确领导下和指导下，该局通过几年来艰苦不懈的努力，在灌区节水改造和管理体制、运行机制改革上有了突破性的进展。节水改造工程的建设有力地增加了灌区经济效益和社会效益，工程管理单位体制和机制的改革显著地增添了单位内在的活力，灌区和工程管理单位处处呈现出一片生机盎然、繁荣和谐的发展景象。

一、灌区工程改造成效显著

（一）灌区工程改造前存在的主要问题

灌区工程由于大部分水利设施建于20世纪50年代，受当时的社会环境及经济条件的限制，灌区工程国家投入少，设计标准低，工程不配套和施工质量差。加之运行期间受计划经济的影响,长期失修，自然老化，以致工程千疮百孔，崩、垮、漏事故众生，灌溉效益逐年递减，灌溉面积逐渐下降到2000年的20.18万亩，干渠灌溉水利用系数仅为0.45,严重制约了灌区农村经济的发展。

（二）灌区工程改造投资情况和产生的效益

灌区工程暴露出来的问题引起了各级党委的高度重视，水利部于1998年提出开展大型灌区续建配套与节水改造项目建设。该局抢抓机遇，立即组织完成了项目总体规划报告，并通过了评审，项目规划总投资为30454.33万元。其中第一期工程项目已分别在1999年、2000年、2002年、2003年和2004年五个年度得到实施，完成工程投资3000万元（其中中央投资1500万元，地方配套1500万元）。主要工程建设内容为渠道衬砌8230米，兴建机耕桥2座,小水入渠60处,整治分水闸及启闭机6处。各年度工程建设任务均已通过省厅竣工验收，并被评为优良工程。目前，第二期工程项目已完成可研报告编制并通过省厅评审，规划投资3249.57万元。其中2006年度已下达投资计划600万元，实施方案通过评审，正在进行施工前的准备工作。

灌区工程通过大规模的投资改造后，工程安全状况得到根本性的改变，工程效益十分显著。主要表现：一是险工险段得到整治，改造前束水、卡水较严重的石头沟渡槽、安乐堰箱涵，改造后过水流量达到规定标准，渠道水流通畅，流速加快，在同流量的情况下，渠水与1998年相比提前6个多小时到达灌溉计量点，缩短了轮灌时间，节约了水资源；二是灌溉保证率由过去的60％提高到75％，增强了农业综合生产能力和抗灾能力，渠系水利用系数由改造前的0.45提高到2006年的0.55，年节约用水1300多万方，有力地促进了节水型社会的建设；三是灌溉面积明显增加，灌区实际灌溉面积由改造前的20.18万亩恢复到2006年的22.89万亩，每年可为灌区增产粮食315万公斤，增产棉花10万公斤，增加经济效益350万元，有力地促进了灌区农业增产和农民增收；四是在保证工程质量和效益的同时，将节水改造与长渠历史景观恢复和渠系绿化美化装饰相结合，恢复了古长渠历史文化韵味，为当地农村营造了碧水长流、绿化长青、美丽休闲的人居环境，促进了社会主义新农村建设。

（三）灌区工程改造的基本做法

在项目建设过程中，该局始终坚持高标准、严要求，从组织上、制度上制定并落实了一系列切实可行的措施，确保了项目的顺利实施。

1、强化领导，积极落实配套资金。为确保工程建设顺利实施，襄樊市成立了由市政府分管农业的副市长任组长，市水利局主要领导为副组长，灌区南漳县和宜城市政府分管农村工作的领导为成员的三道河灌区续建配套与节水改造工程建设领导小组，具体负责工程建设的组织和协调。在工程建设过程中，省、市各级领导还多次亲临现场督查、指导工作，协调矛盾，处理难题，为工程建设营造了良好的施工秩序和施工环境。同时，为落实工程配套资金，市委、市政府安排不仅每年从水资源费解决200万元用于工程配套，而且积极协调受益灌区组织农民投资投劳用于工程配套，从而保证工程建设资金不折不扣的落实，为工程建设顺利完成奠定了坚实的物资基础。

2、严格程序，规范项目前期工作。在项目实施过程中，该局从项目规划、可行性研究、实施方案、批复等等都严格按基本建设程序办事。对规划的编制要求符合灌区可持续发展要求，体现群众意愿。在可行性研究和实施方案的编制中，把好设计单位资质关，认真执行编制规范，确保项目前期工作达到应有的深度。同时，注意规划、可研报告、实施方案三者编制过程中的衔接，不随意更改和变动，体现了计划工作的严肃性。

3、坚持“三制”，确保工程质量。在项目实施过程中，按照基本建设程序，实行项目法人责任制、招标投标制和建设监理制，明确各方责、权、利；项目法人（业主）对通过招标选定的施工队伍实行“六包”责任制：即包工期、包规模、包质量、包投资、包安全和包竣工资料整理。并切实做到质量、进度、投资的“三控制”，始终将建设高标准、高质量、高效益的精品工程作为工作的出发点和落脚点，从而保证了国家投资的安全和工程质量，已竣工验收的项目，工程合格率达100％，涌现出一大批优质样板工程。

4、加强监督，严格项目资金管理。一是对中央资金和地方配套资金实行“三专”，专户存储、专人管理、专款专用；二是规范资金使用程序，严格资金审批制度。每笔工程款的拨付必须按照合同要求和工程进度，经过现场监理、技术负责人、财务人员和项目法人的签字、审核，才能拨付；三是严格执行廉政建设规定。监理人员和指挥部工作人员严禁对施工队伍吃、拿、卡、要。由于制度严密，几年来，在工程建设中杜绝了违规、违纪现象的发生，确保了资金安全、工程安全和干部安全。

二、灌区综合改革出新招

对于大型灌区来说，实施续建配套只是手段，充分发挥工程效益为农民增收、农业和农村经济发展服务才是目的，而深化管理体制和运行机制方面的改革则是一个动力支持。在近几年的灌区改造中，该局一手抓改造，一手抓改革。改造完善了配套，提高了工程效益；改革则逐步理顺了体制，搞活了机制，强化了管理，使灌区重现了生机和活力。主要作法是：

（一）破解人员包袱沉重的难题。由于受计划经济的影响，以及内部职工子女就业观念、单位劳动人事把关不严等多种历史原因，截止2003年，全局职工已达590多人。其由于人员包袱沉重，造成单位入不敷出，职工工资不能发放，工程无钱维护，职工队伍不稳，单位发展受到严重影响。面对此种困境，该局坚持解放思想，更新观念，多措并举，有效地化解了人员包袱沉重问题，初步建立与社会主义市场经济相适应的劳动人事管理制度和收入分配制度，形成一个人员能进能出，职务能上能下，待遇能升能降，优秀人才能够脱颖而出，充满生机与活力的用人机制。

1、建立完善了劳动人事制度改革。一是教育广大职工子女树立就业社会化的择业观念，严把单位进人关。二是对工程管理单位大力实行定岗、定员、定编，推行全员聘用制，优化组合，精减三分之一人员，使工程管理单位职工由300多人减少到200多人。对多种经营单位，实行企业化管理，自负盈亏，自我发展。三是制定了内退、停薪留职、轮职轮岗、竞争上岗等一系列劳动人事管理制度，通过政策激励，分流人员，疏通人员出口。目前，全局已内退职工120人，停薪留职23人，参加轮职轮岗68人，年可减少支出120万元。四是无情分流，有情操作。为了切实解决职工的后顾之忧，保障职工的合法权益，三道河于2003年6月在全局范围内启动了基本养老保险，参保率达100%；2002年9月在全局范围内启动了城镇职工基本医疗保险，参保率达100%。另外，该局将按照劳动和社会保障部门“五险合一”的要求，争取在今年7月底以前完成“失业保险、工伤保险、生育保险”的参保工作。全局现有172人办理了离退休手续，在社会保障部门领取养老金。五是积极推进水管单位体制改革。目前，该局水管单位体制改革方案已获市政府批准，单位定性为准公益性事业单位，实行管理与经营分离，将从事行政管理的人员核定为全额拨款事业编制，定编25人，财政全额拨款75万元。

2、推行收入分配制度改革。大力推行绩效工资，将职工收入与单位经营效益和岗位职责完成情况挂钩。将全局各单位按性质划分为行政管理单位、工程管理单位和三产业经营单位三种类型，形成三类不同的分配机制。行政管理单位职工工资与履行岗位职责情况挂钩，工程单位职工工资与工程维护管理状况挂钩，三产业经营单位职工与单位经营效益挂钩，切实改变了过去干与不干一个样，干好干坏一个样的不良状况，充分调动了广大职工工作和管理经营的积极性。

3、大力发展多种经营，安置分流人员。在推进劳动人事制度改革的同时，该局紧紧依托水利工程“水、山、电、土地、人才”等资源优势，不断寻找新的经济增长点。目前，全局已形成了城镇供水、水利旅游业、水产养殖业、种养业、电能转化增值加工业、水电建筑施工业、宾馆饮食服务业等七大产业60多个经营项目，年均产值达400多万元，比重接近全局总收入的三分之一，增强了单位发展后劲，为顺利推进单位体制改革奠定良好的基础。

（二）破解农业灌溉水费计收难题。农业水费改革后，为减轻农民负担，避免搭车收费，农业水费计收改乡镇代收为直接向农户和用水者协会征收，由于涉及千家万户，农民素质参差不齐，加之又没有制约机制，致使水费计收十分困难，水价改革难以到位。自2003年水价改革以来，每年该局水费征收率仅为57%，截止目前灌区累计拖欠该局农业水费达230万元。农业水费征收难，不仅导致水管单位负债累累，职工难以生存，而且使水利设施得不到应有的维护，工程效益下降，供水不够及时，影响农业的发展。近年来，在省水利厅和市委、市政府的大力支持和高度重视下，该局迎难而上，在水价改革上取得了明显突破。

1、积极推行用水户参与灌溉管理的新模式。从2003年3月开始该局在灌区推行用水户参与灌溉管理，即“水管单位+农民用水者代表大会+用水者协会+用水户”的管水模式。目前，灌区共组建农民用水者协会76个，管理支渠及其以下渠道360余条，长520公里，覆盖灌溉面积22.18万亩，参与农户达到29456户。基本落实了灌区末级渠系工程用水管理的主体。

农民用水者协会是农民自愿组成的非盈利性社会组织，具有法人资格，实行独立核算、自主管理。业务上接受水管单位和镇政府的指导和监督。协会的经费来源：一是按价格主管部门核定价格收取的渠道维护费和管水员工资；二是水管单位给予一定的支持。为了充分调动灌区推行水价改革的积极性，该局采取优惠政策，让利于民。规定干渠水损由三道河全部承担，产权临界点（支渠口、直属斗门）以下的水损我们又主动承担25%。协会的经费主要用于渠道和水利设施的维护和应急抢险，支付管水员工资以及协会日常办公费用等。并建有严格的财务管理制度，各项收入必须按章程的规定合理支出，严禁挪用。

农民用水者协会的组建，充分发挥了其应有的不可替代的作用，促使灌区经营管理产生了四个明显变化。一是在水资源管理和灌溉服务质量方面明显变化。农民用水者协会负责制定本村的年度用水计划和分轮次用水计划，对上与水管单位、对下与各用水组签定供用水合同；管理各用水组之间的灌溉调度、水量分配，解决水事纠纷；同时监督供水单位按合同向用户供水。从而增强了灌溉服务质量，促进了水资源的合理配置和优化利用。二是在水费计收上明显变化。通过成立农民用水者协会，改变了过去农业水费一直由乡镇代收的局面，实现了供需直接见面，减少了水费计收中间环节，搭车收费、截留挪用水费现象得到了有效解决。用水户参与管水的积极性增强，参与范围扩大，改变了过去用水不管水，管水不用水的局面。协会成立后，灌区水费收取率达到了67%以上，提高了10个百分点；而且降低了用水户的水费支出，减轻了农民不合理负担。三是在工程维护上明显变化。协会成立后，支渠以下渠道和水利设施的维护、应急抢险工作得到一定加强，维护费用在收取后实行专款专用，使渠道和工程设施的现状有一定改善。四是对理顺各方面关系有明显变化。社会各方面对用水户参与灌溉管理反响良好。灌区用水户普遍认为“协会成立后，同水管单位直接见面，直接参与灌溉管理，用的是明白水，交的是明白钱”。灌区各级组织也普遍认为，由用水户参与灌溉管理是大势所趋，符合社会主义市场经济的发展规律。

2、大力推进农业水价改革。在推行用水户参与灌溉管理的基础上，该局大力推进水价改革，积极落实各项改革措施。一是推行“两部制”水价，核定水价标准。在水价成本测算的基础上，目前，三道河灌区水价标准已由襄樊市物价局、襄樊市水利局批准。基本水价标准为每亩2元，按有效灌溉面积收取；计量水价标准为自流灌溉0.045元/立米，提水灌溉0.03元/立米。二是积极进行水价改革试点。2006年，该局率先在宜城市小河镇和雷河管理区开展了水价改革试点，推行按方计量收费，为今年全面推行水价改革积累了经验。三是强化职工技能培训。为了保证按方计量工作的顺利开展，该局先后多次组织灌溉管理职工进行了水法律法规、水位观测记录、流速流量测定等业务知识的培训和考试。使他们熟练掌握了按方计量的操作程序。四是不断完善计量设施。去冬今春，该局先后筹集资金15万元，对灌区38处量水设施和标准断面进行了整修，做到每条支（斗）渠有标准断面，有水位标尺，有专人测量。五是推行“四公开”，增加用水透明度。为灌区各基层管理段所配备了电脑，及时将灌溉用水的各类数据输入电脑，方便农民用水户查询，切实做到灌溉面积、用水量、水价政策标准和水费“四公开”，让农民用明白水、交明白钱，彻底消除各种疑虑。同时，实行供用水信息定期公开制度，每轮灌溉供水结束后，将“四公开”信息及时核准，并以灌溉管理单位和乡镇农水服务中心的名义上墙公示，接受各方监督。六是提高服务质量。严格按照“人随水走，专人守闸，挂牌上岗，责任到人”的要求搞好灌溉管理。水管人员坚持24小时值守制度，每小时对水量进行一次观测记录。层层签定工作目标责任状，并实行了百分制量化考核。今年第一轮育秧水浇灌结束后，该局向灌区发放了灌溉服务满意程度调查表，反馈灌溉工作满意率为100%。

目前整个灌区水价改革初见成效。主要表现：一是用水量明显减少，今年育秧水在灌溉面积没有发生变化的情况下共用水1360万立方米，比2006年同期少800万立方米，比多年平均用水量少900万立方米；二是灌溉用水时间大大减少。今年第一轮育秧水于4月10日开始至17日结束，共用8天时间，比2006年第一轮育秧水少用了3天，比多年平均少用7天；三是灌溉工作井然有序。过去灌溉期间，灌区各用水单位在用水时间、用水量上总是会出现这样和那样的水事纠纷，严重影响灌溉效果，各方面在调解水事纠纷上花费了大量的精力，今年推行水价改革以来，用水户参与灌溉管理的积极性高涨，水管单位和各级组织管理到位，责任性增强，放育秧水期间没有发生任何水事纠纷。四是水费收缴比较理想。由于今年宣传到位，灌溉服务质量好，特别是农水服务中心和农民用水者协会的作用发挥的好，水费收缴比较理想。第一轮育秧水按照计量应收45万元，已收38万元，余下的部分预计在大整大插前能够全部到位。

（三）破解工程管理的难题。由于灌区工程初建时建设标准低，输水能力不足，配套不完善，运行四十多年来，工程老化严重，多数建筑物老损失修，加之灌区长期拖欠水费，维护经费不能到位，导致工程无法及时维修，工程效益逐年衰减。在灌区续建配套与节水改造工程后，为巩固工程建设成果，加强工程设施管理，充分发挥工程设施作用和效益，确保水利工程可持续利用，该局按照“依法治水、科技兴水、规范管水、经营活水”的指导思想，采取规范化管理，促使工程日常管理走上规范化、制度化的道路。

1、所属单位对其管辖范围内的水利工程采取“五定”，即定编、定人、定岗、定责、定奖惩办法。各段所与管理人员层层签订责任状，树立责任牌，标明责任人、职责和责任范围等，进行包干责任管理，管理效果直接同责任人工资利益挂勾，真正体现出职责明确，责任到位，严格奖罚兑现。

2、对工程设施实行定期检查、观测、养护与维修，随时掌握工程动态，消除工程隐患。特别是在汛期、灌溉期，更是坚持24小时值班，加强检查巡视。并做好水文测报，掌握雨情、水情、工情，了解气象预报，做好正常灌溉管理与安全防范工作。

3、在渠道非输水期间，一般情况下坚持一天一次的巡查制度，对责任范围进行全面检查，做好详细记录，发现问题及时处理，无法处理的及时上报，说明情况，制定整改措施，切实做到了“防患于未然”。

4、坚持建、管一体化。开展经常性的检查与维护工作，坚决杜绝在渠堤上放牧、埋坟、垦荒等行为，防止工程人为破坏，保持工程的良好形象。在搞好各种机电及金属结构设备及时维护保养，及时对工程运行的检查记录做好汇编的同时，认真落实“五管三带”（管渠、管堤、管路、管树、管工程设备，带管护工具、带法律手册、带运行管理记录本）制度，加强日常运行管理和维护，不断提高工程质量，延长使用寿命。

三、存在的问题和对策

几年来，在推进三道河灌区“两改一提高”的实践工作中，虽取得了一些明显成效，探索了一些有益的经验，但也深深感到存在一些问题，值得我们思考。

一是灌区续建配套和节水改造建设周期长，投入力度尚需加大。三道河灌区从1999年开始，续建配套与节水改造项目已实施了五个年度工程，但工程项目建设仍然比较零散，尚有大量的险工险段急待整治，一定程度上影响了灌区整体效益的发挥。

二是农业水价过低，背离其价值。在推行水价改革后，由于灌区末级渠系不配套、农民节水意识不强等原因，亩均用水量仍然居高不下。如果严格执行水价改革政策，可能会一定程度上影响到农村的利益，增加农民负担，损坏到党中央惠农、扶农的大政方针。为此，该局建议，对农业水价的落实，可以采取国家财政补贴的方式，对水管单位按有效灌溉面积给予一定的水费补贴，从而达到既不增加农民负担、维护社会稳定，又实现工程正常运转，两者“双赢”的目的。

三是继续深化水管单位体制改革。根据不同类型的水管单位分别对待，对纯经营型的单位保持现状靠自主经营维持，对带有经营性质又兼有农业灌溉任务的单位实行财政差额补贴；对纯承担农业灌溉任务的单位，在重新落实“三定”（定编、定人、定岗）后由财政拨款解决。同时，由国家财政对灌区水利工程落实日常管理维护经费，确保工程实现可持续利用。