摘要：最近几年，由于国家对农田水利建设的重视和有关政策的支持，农民参加用水户协会建设的积极性日益高涨，农民用水户协会发展迅速，并积累了不少的经验。同时，由于目前关于农民用水户协会的理论研究和政策制定还不够完善和具体，对用水户协会的前期调查研究工作基础较弱，对基层干部和群众的宣传培训也还不够，有些用水户协会运行质量不够理想，影响其长期运行和发展。本文根据笔者近几年从事用水户协会组建与运行的实践经验，从用水户协会的管理理念、内部运行应注意的问题、组建过程、政策支持等几方面，并结合具体的项目谈了自己的体会。

现代概念的用水户协会在中国经历了十几年的边探索边发展的历程，进入本世纪以后，伴随着农村税费体制改革和水利工程管理体制改革的深入，特别是2002年国务院45号文件的颁布，2005年水利部、发展改革委、民政部《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农【2005】502号）的颁布，为用水户协会的发展创造了有利的政策环境，加快了用水户协会发展的步伐，由用水户协会管理小型农村水利工程所产生的经济效益和社会效益已在一些地区充分体现出来。同时，由于目前关于农民用水户协会的理论、政策还不够完善，加之对干部、群众的宣传培训也还不够，各地组建的用水户协会管理和运行状况也有好有差，有些地区虽然发展用水户协会速度很快，但由于前期工作基础较弱，政策不配套，有些协会在组建后不久就运行不下去了。

以建设农民用水户协会为主要内容的英国政府赠款项目“面向贫困人口的农村水利改革项目”（以下简称“中英项目” ）第一期项目，自2004年9月至2006年年底，在湖南、湖北和新疆自治区三个项目省区的6个大型灌区内共建立农民用水户协会138个，通过对协会的跟踪监测，发现协会运行管理状况良好，并取得了较好的社会效益和经济效益。通过项目实施，不但改善了项目区灌溉设施条件和灌溉用水秩序，节水增产效果明显，提高了项目区农业综合生产能力，同时，增强了农民民主参与意识，推进了农村基层民主政治建设。项目覆盖30个县，受益行政村330个，受益农户11万户，受益人口42万，用水户协会受益灌溉面积62万亩。项目区水费收缴率从2004年的86％提高到2006年的97％，亩均年用水量从2004年的 674方降低到2006年的613 方，农民人均年收入由2004年的2062元提高到2006年的2708元。根据我们几年来执行项目和从事用水户协会建设的经历，总结了一些体会，希望与读者共享。

一、用水户协会内部管理应遵循的基本理念

用水户协会是以某一灌溉区域为范围，由农民自愿组织起来的实行自我服务、民主管理的农村用水合作组织，它属于农村专业经济合作组织的一种，是具有法人资格，实行自主经营、独立核算、非营利性的群众性社团组织。简单地说，用水户协会就是农民自己的组织，由农民自己管理，为自己服务。用水户协会在日常运行管理中应体现以下原则：

（1）自愿参加。任何一片灌溉区域要成立用水户协会必须征求农民用水户的意见，并且向农民进行宣传，让农民了解建立协会的必要性、可行性，以及协会的作用、会员的权利义务等，用水户协会灌溉范围内的农民都有自愿选择是否加入协会的权利。一般，当农民正确认识到用水户协会的服务功能和意义后都会选择加入协会，否则他就得不到协会的供水服务，会给他的农田灌溉带来很大的不便。有些国家的法律规定，当一个流域内愿意加入灌溉协会的农户达到一定的比例后，流域内的其他农户也必须加入。虽然我们还没有这方面的法律规定，但在具体操作时候也可以参考这种做法。

中英项目执行过程中，各级项目单位都非常重视协会组建之前的宣传发动，利用各种方式对农民进行宣传培训，通过对农民的宣传和动员，各地建立的138个协会基本做到了灌溉范围的农户100％加入协会。

（2）自主管理。用水户协会作为独立的社团法人，在法律和政策范围内享有自主管理的权利，任何组织和个人不能干涉协会内部事务，同时协会也接受政府、水管单位及会员等的监督。在自主管理方面，要特别处理好协会与村委会的关系，特别是只灌溉一个村的协会，要明确协会与村委会不同的责、权、利。

中英项目中建立的协会中，协会领导全部由会员民主选举产生，在全部138个协会主席中，现任村干部只占12％，曾任村干部的占36％，普通农民占52％，真正做到了农民自主管理。

（3）民主决策。用水户协会负责人由全体会员或代表民主选举产生，目前很多协会的选举参照《村民委员会组织法》规定的选举办法进行的。协会内部事宜由全体会员或者是他们的代表共同参与决策，按照“一事一议”的方式进行，体现最广大农民会员的意志。用水户协会为实现农村的“一事一议”提供了一个操作性很强的平台。

（4）平等参与。用水户协会所有会员，包括贫困人口、妇女等弱势群体均享有平等的参与协会事务的权利。由于协会内每个农户的灌溉面积相差不大，每个会员的权利义务都是均等的，而不像国外的一些用水户协会按照拥有的灌溉面积大小享受权利和承担义务。今后随着农村土地的流转承包，将会出现一些种植大户，也应该考虑将权利和义务与灌溉面积挂钩。

由于男性劳动力向城市转移的比例大于女性，女性在农业灌溉中承担的工作逐渐增多。在中英项目实施中，协会会员的平等参与也体现在不同性别中，在138个协会中，协会执行委员会中女性比例达到19％，用水小组长中女性占33％。

（5）公开透明。用水户协会的管理是公开透明的，应定期向全体会员公布工作报告，张榜公布每户的灌溉面积、灌溉水量、应缴水费及协会的收支情况等，并接受会员的监督。如湖北东风渠灌区管理局统一印制了《农村用水户政策手册》、《农民水费支出明白卡》等 ,向农民分发宣传，推行水务公开，并要求所有协会做到水量、水价、水费三公开，张榜公布。

在协会的财务管理和收支方面，也应做到公开透明。如湖北东风渠灌区的屡丰堰协会规定，水费开支要严格审批手续，非生产性开支300元以下，由会长审批签字，300元以上由协会执委会审批，生产性开支超过1000元须经执委会讨论批准，协会收支定期公布。

二、用水户协会内部运行应注意的几个问题

（1）用水户协会的登记注册。用水户协会应具有社团法人资格，在当地民政部门登记注册。当前有很多名义上的用水户协会并没有在当地民政部门正式注册登记，有些只是在民政部门备案，还不具备社团法人资格，影响其行使法人权利和承担民事责任，不利于长远发展。具有完全民事行为能力的社团法人，可以在工程建设、用水管理中扮演业主的角色，有利于其接受政府部门的投资，在工程规划、设计、建设和管理中发挥重要作用。比如，湖北宜昌的黄林支渠用水户协会，2005年，当地以民办公助的方式，启动黄林支渠建设，政府补助资金70万元，同时引导黄林支渠用水者协会会员筹资投劳，硬化末级渠道18000多米，协会以项目建设法人的身份组织工程的招投标和建设，通过政府验收后从专项资金报账。2006年5月初至6月中旬，当阳市遇到了近50年来少见的干旱。由于整治了田间渠道，水的损失减少，灌溉效率提高，协会10660亩水田全部按季插上秧，并获得丰收。

民政部颁布的《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（民发[2003]148号）简化了农村专业经济组织的登记注册程序，降低了对注册资金的要求。文件明确规定农村专业经济组织的登记范围包括水利领域的协会；县级区域内的农村专业经济协会注册资金应不低于2000元，并且对乡（镇）、村区域内的协会可免于公告。

水利部、发展改革委、民政部联合颁布的《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农【2005】502号）规定“农民用水户协会的登记条件和程序按照民政部《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》等文件中的有关规定执行”，明确了农民用水户协会作为农村专业经济组织的地位及其应享受的权利，为用水户协会的注册登记在政策上提供了保障。

（2）用水户协会应该有独立的财务。用水户协会必须财务独立，特别是村干部担任领导的协会，协会的财务必须与村委会的财务分开。有条件的协会应该在银行开设独立的账户，以利于协会的经济运营和账目往来。在各级政府资助的一些项目中，用水户协会已经以业主的身份组织招投标，这种经济活动就更需要协会有自己的银行账户。

中英项目建立的138个协会，全部在当地民政部门注册登记，具有社团法人资格，并全部开设了独立的银行账户。

（3）用水户协会应该有健全的机构。我国大多数用水户协会的组织机构包括用水户代表大会和执行委员会，有些协会也成立了监事会。用水户代表大会是协会最高权利机构，用水户代表是由各用水小组选举产生的，一般2～3年进行换届选举。用水户代表大会的职权主要有：选举和罢免执委会成员，审议和修改协会章程，审查和通过协会各项制度和计划，审查协会财务预、决算。每年至少要召开两次代表大会，即年初讨论和通过灌溉用水计划、工程维护计划及财务预算计划等，年终进行总结和通过财务决算。平时还应就重大问题召开专题会议。执委会是用水户代表大会的执行机构，负责协会日常工作的开展，如灌溉管理、工程维修、协调水事纠纷等。执委会由用水户代表大会选举产生，并对代表大会负责。执委会一般由正、副主席及若干名委员组成，并进行合理的分工。监事会是用水户协会的监督机构，监督协会执行机构的工作，监事会一般由协会农民代表、水管单位、政府部门或村委会干部等组成，监事会为用水户提供了一个监督协会负责人的平台，使得用水户的监督能落到实处。一般用水户协会包括若干个用水小组，用水小组召开全体会员大会，选举本小组的代表参加用水户协会代表大会，每个用水小组选举产生一名首席代表，负责与协会的协调工作和本小组的分水配水事务。

中英项目建立的协会都没有建立正式的监事会，但有的协会建立了一种群众监督的制度，如湖北东风渠灌区的白河东干渠协会，聘请了水费义务监督员10人，监督协会的管理。

（4）用水户协会应该有完善的内部管理制度。《用水户协会章程》是用水户协会最高指导性文件，它规定协会的组织形式和运行方式，以及会员的权利和义务。在符合国家有关法律法规的基础上，协会内部以民主协商的方式制定与协会章程配套的规章制度。这些制度有：①财务管理制度，按照国家统一制定的社会团体法人单位财务管理有关规定制定协会的财务管理制度。②灌溉管理制度，规定从制定灌溉计划到取水、配水的具体做法。③工程管理制度，规定工程维修计划的制定、维修的组织和执行办法。④水费征收和使用管理办法，根据国家有关规定，制定协会水价标准、水费收取方法，以及水费使用和管理办法。⑤奖惩制度，在协会的职责范围内，规定对协会会员或用水小组的奖励和惩治措施。⑥监督检查制度，规定协会成员通过什么样的方式监督协会领导的工作，特别是对协会财务收支情况的监督检查。在调查中发现一些新成立的用水户协会的章程和管理制度基本类同，如出一辙，可操作性比较差。随着协会的实践运行，管理制度要根据实际情况不断更、细化和完善，提高可操作性。如湖南六都寨灌区的飞石岩用水户协会，经过七八年的运行后，管理制度越来越明确、细化和可操作，特别是对于水费的计收、人员报酬标准、供水管理等的规定都非常详尽。

（5）用水户协会的灌溉边界应该合理划分。用水户协会及下属的用水小组的灌溉管理区域应按照灌溉渠系的水利边界并结合行政边界划分。即当渠系控制的灌溉区域与行政区域不重合时按灌溉区域组建用水户协会。如果以行政区域组建，虽有利于协会内部的组织管理，但不利于制定统一的水资源利用计划和实施分水配水。当渠系控制的灌溉区域与行政区域重合时则不存在这个问题。

中英项目建立的138个协会中有98％是按灌溉水利边界划分，其余的2％是按照水利边界结合行政边界划分。

（6）用水户协会的规模应该适宜。调查发现，现有的用水户协会大的几万母小的几百亩，虽是以水利边界组建的，但是有些协会以灌区的支渠组建，有的以斗渠组建。这跟灌区专管机构原有的管理模式和管理范围有关。改革以前管理到支口的灌区专管机构就以支渠建立协会，管理到斗口的灌区专管机构就以斗渠建立协会，而没有考虑协会的适宜规模，有一刀切和甩包袱的嫌疑。协会的规模应考虑协会农民的管理能力、技术水平、经济承担能力、渠道和建筑物管理的难易程度等，不能一刀切也不能机械地规定一个面积。协会太大增加管理的难度，太小则增加管理的亩均成本。对于太大的协会，可以考虑建立用水户协会联合会，而下级各斗渠成立具有法人资格的用水户协会。联合会相当于支渠管理委员会，可以由下级各协会的代表、县或乡级水管部门、乡镇政府等代表组成，负责支渠的运行管理和水量调配，协调各协会之间的用水关系。

中英项目建立的138个协会，平均灌溉面积4000余亩。最小的136亩，最大的22480亩，并且同属一个灌区（韶山灌区），相差巨大。协会规模既要考虑管理方便，也要考虑运行管理的亩均成本，具体情况具体分析。

（7）用水户协会与供水单位应该签订供水合同，并依据测定的水量向供水单位缴纳水费。用水户协会和供水单位是水的买卖关系，同时，负责农业供水管理的灌区专管机构，带有一定的公益性服务特点，应该向用水户协会提供必要的技术支持。中英项目建立的138个协会都与供水单位订立了供水合同。

（8）用水户协会应该按政府制定的水价或协会内部民主商议的水价直接向会员收取水费。用水户协会向农民征收的水价的制定方法，各个地区有所不同。有些地区由地方政府定价，政府规定供水单位向协会征收的国营供水水价，用水户协会向农民征收的水费按此水价分摊到各户，不得加码，供水单位再按一定的比例返回部分水费给协会，这种水费计收方式没有把协会的运行管理费用计入水费征收的成本。有些地区虽然规定了终端水价，名义上包括了末级渠系运行维护费，但是定价划分很粗，考虑具体情况不够，不同协会一个价，甚至不同灌区一个价。这种做法固然是减轻了农民的水费负担，但是靠供水单位返回的水费仅勉强维持协会的简单运行，不利于协会的长远发展。看上去协会是供水单位收水费的助手，供水单位给些佣金，协会自身缺乏造血功能。比如，本项目区之一的湖北宜昌东风渠灌区，协会水价的定价方式就是属于这一类，协会按政府统一水价向农民征收，上缴灌区管理局后再返回一定的比例。如，2004年至2006年，白河水库东干渠协会按政府定价0.055（元/方）向农民征收水费，东风渠管理局按0.005（元/方）返回协会。又比如，新疆昌吉州《昌吉州灌区末级渠系维护费实施方案》规定全州末级渠系维护费0.024元/立方米，由水管单位或用水户协会统一代为征收，在乡镇农经站设专户储存，用水户协会需要申请才能使用。

有些地区用水户协会的水价由协会内部通过民主讨论的方式，根据协会运行成本来确定，一般包括了向供水单位购买水费和用水户协会日常运行维护管理费用。这种定价方式适合在农民民主参与意识较高、协会运行时间较长的地区应用，否则容易使定价权落入少数人手中，变相增加农民水费负担。由用水户协会自主定价这种方式能有效地解决协会日常运行维护和管理费用，保障用水户协会长期正常运行。比如，项目区之一的湖南铁山灌区，协会水价的定价方式就是属于这一类，协会将各项成本（购买水费、日常维护、办公费用、人员报酬等）计入水价，年初预交水费，年终结算。如井塘协会，2004年的水价为20.4元/亩，2005年为20.99元/亩。

本人认为，以降低农民水费负担为出发点的、由各级政府制定的终端水价，只是末级渠系水价制定体制发展过程中的一个阶段，随着用水户协会的发展完善和民主管理制度的推进深化，由用水户协会自主定价（或政府指导价）将会是末级渠系水价制定的发展趋势。

（9）重视宣传培训工作。目前许多用水户协会存在的一个突出问题是，对乡、村干部和农民群众的宣传培训力度不够，即使在一些已成立用水户协会的地区，有些农民也不了解用水户协会的性质，对用水户协会的工作支持不够积极，有些乡村干部思想认识不够，也不支持协会的工作或者干涉协会内部事务，从而影响协会工作的正常开展。实践证明，对乡村干部和广大农民群众进行广泛的宣传和发动，是做好用水户协会工作的基础。

对农民的宣传培训，应根据农民的受教育程度、文化背景等采用合适的方式方法，编制的宣传培训材料要简单易读、形象生动的。分层次逐级培训是一种有效的培训途径，在培训中贯彻“对培训者的培训”（Training of Trainers）方法，将培训分成不同层次，形成知识和技能的传递链，越往下培训量越大，大量的宣传培训集中在普通农民身上。应用参与式的方法对基层干部和农民进行培训是一种科学有效的方法。通过参与式的培训，能够有效地培养农民的参与意识，提高他们加入协会和参加协会活动的积极性，支持协会的工作，从而保证协会工作的顺利开展。

在培训内容上，应涉及用水户协会组建与运行、参与式方法、灌溉技术、灌溉设施维护、政策法规、用水户协会财务管理等。

在项目实施中，我们特别重视培训，尤其是对农民的宣传培训，各级项目办印制了大量的宣传培训材料向农民分发。项目一期各级项目办共举办各种类型的培训班500余次，培训干部8000余人次，集中培训农民90000余人次。参与式方法培训覆盖到每个用水户协会。

（10）用水户协会应该有完备的设施。用水户协会的设施有办公设施和灌溉设施。灌溉设施能正常运行是协会存在的基本条件。由于各级政府对农村水利设施，特别是田间设施投入不足，大部分用水户协会的灌溉设施年久失修，田间设施配套不完善，渠道渗漏严重。由于用水户协会自身经济能力较弱，能维持日常运行维护已属不易，对设施的大修和更新改造还需要各级政府的支持。据调查了解，目前协会的办公场所有几种情况：协会集资购买、村委会移交、协会主席家庭住房充当办公场所、租赁等。中英项目中，协会办公室自有产权的占56％，而且自有比例有不断提高的趋势，协会拥有固定的办公场所是保证协会正常开展工作的重要因素之一。

（11）用水户协会管理的设施应该明晰产权。《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农[2003］603号）提出小型农村水利工程要以明晰工程所有权为核心，建立用水户协会等多种形式的农村用水合作组织，投资者自主管理与专业化服务组织并存的管理体制。用水户协会管理的灌溉设施，应首先将使用管理权移交用水户协会；随着条件的成熟，逐步将灌溉设施所有权移交用水户协会，但是应该保证移交的灌溉设施能运行良好，如果将破损严重的灌溉设施当成甩包袱一样移交给用水户协会反而增加协会和农民的负担。灌溉设施经营管理权或产权移交给协会后，能增强农民的主人翁意识，调动他们参加灌溉设施维护管理的积极性，协会也可以利用灌溉设施开展多种经营。比如，湖北宜昌的东风三干渠协会，通过与政府签订承包合同，承包养殖水库水面100亩，租赁荒山30亩、自筹资金兴建鱼池30亩。并积极从事对协会会员的农资、农产品销售及服务，可年创利5万元，确保了协会最基本的运行费用，增强了自身造血功能。在水费收入有限的情况下，可以通过多种经营弥补协会经费的不足，能有效的实现自身的良性循环。协会的灌溉面积也从2000年建立时的6000多亩发展到2006年的12000多亩。协会还能给附近的工厂供水，增加收入，如2005年，向晶瑞石英沙厂和鑫阳化工厂供水，收入水费9000元，农业用水水权向工业的转让在小小的协会也有了具体的实践。

三、规范用水户协会的组建过程

有些人认为筹建用水户协会是政府及个别领导的事情，与普通农民无关，农民不需要知道协会的筹建过程，这种认识是错误的。作为协会主人的农民从一开始就应该参加协会筹建工作。由于在协会发展初期，农民对协会的筹建和运行还不太清楚，所以需要政府的帮助，政府只是给予适当的业务指导和政策支持，帮助协会成立起来，唱主角的还是农民。

在计划组建用水户协会的区域内，一般都会成立一个由地方政府、村民委员会、水管单位和农民代表组成的筹备小组，对农民进行一些宣传和用水户协会知识培训；确定协会的灌溉边界，划分用水小组，选举用水户代表，推选协会执委会候选人，并对执委会候选人和用水户代表进行培训；对协会内农户情况进行调查和登记；这些准备工作完成后，召开用水户代表大会，选举协会执委会成员，制定协会章程和各种管理制度，成立用水户协会，并在当地民政部门注册登记。用水户协会的组建过程可以用下图表示。

四、为用水户协会发展营造良好的政策环境

2007年中央一号文提出“引导农民开展直接受益的农田水利工程建设，推广农民用水户参与灌溉管理的有效做法”。首次将农民参与灌溉管理写入中央一号文，可见中央对推广农民用水合作组织的积极态度。为贯彻中央一号文，也为了农民用水户协会的健康、有序、快速和可持续发展，各级政府和有关部门，特别是水利、民政等部门应该承担起为用水户协会营造良好外部环境的职责；另外，村委会和供水单位应与协会建立起良好的合作和相互支持的关系。

用水户协会的发展离不开政府的支持，特别是目前用水户协会发展还不太规范的时候，政府应该在政策上引导发展用水户协会，在资金上扶持用水户协会。作为民间社团组织的登记管理机关，各级民政部门应该按照《关于加强农村专业经济协会培育发展和登记管理工作的指导意见》（民发[2003]148号）文件精神，放宽了对农村专业经济协会的登记条件，简化登记程序，主动为用水户协会提供政策咨询服务。各级水利部门应该认真贯彻《关于加强农民用水户协会建设的意见》（水农【2005】502号）文件精神，为用水户协会提供技术上的服务，承担起对用水户协会的培训和技术指导任务。比如，中英项目所在的湖南、湖北、新疆省（区）的水利厅联合民政厅已经出台了加强用水户协会登记管理方面的文件，简化了协会登记程序，降低了注册登记的费用和注册资金。

运行良好的灌溉设施是协会能持久运行的必要条件，目前靠农民自身的经济实力还不足以修建或改造灌溉渠系，各级政府应该在资金上扶持用水户协会，出台一些具体的投资政策和奖励措施，鼓励发展用水户协会，加大对用水户协会渠系更新改造的投资力度。如有些地区出台的“以奖代补”等政策，为已经成立用水户协会的地区的末级渠系投入财政专项资金。比如，湖北省宜昌市《末级灌溉渠系建设以奖代补管理办法（试行）》，将0.1～0.5立方/秒的支渠以下的斗、农级渠道的节水改造纳入奖励范围，极大地推动了地方各级政府和用水户协会建设灌溉设施的热情。在这一政策的支持鼓励下，东风渠灌区在实施项目的两年内，各级累计投入设施建设配套资金983.5万元，是项目原计划的215.7%。

理论上说供水单位和用水户协会是水的买卖关系，实际上，用水户协会是水管单位水费收缴过程中重要一个环节，用水户协会为灌区水费收缴率的提高做出了很大的贡献，水管单位不但要重视管理单位内部管理体制改革和骨干工程的管理，同时也应该从技术上、经济上帮助用水户协会加强田间工程的建设、管理以及用水管理。

用水户协会对村委会和村党支部也有很大的帮助，能够减轻干部处理群众用水矛盾纠纷的压力，减轻村支两委的工作负担。村支两委在协会组建阶段起着组织、引导的重要作用，在协会步入正常运行后可以帮助、监督协会的运行，但是不要干涉协会内部日常事务。事实上，很多村委会给协会提供办公场所、运行费用等实质上的帮助。

村支两委在社会主义新农村建设中起主要的领导作用，但也不应忽略用水户协会在建设社会主义新农村中的作用。用水户协会对于实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村建设目标能起到积极的作用。通过用水户协会组织农民会员修建灌溉设施，可以提高农业综合生产能力，发展农村生产，提高农民农业收入；用水户协会的专业化服务可以增加农民外出打工的机会，增加农民非农收入，提高农民生活水平；用水户协会的民主管理可以减少农民之间的用水纠纷，促进农民团结合作，增进乡风文明，有利于社会稳定；用水户协会对渠道的清淤除草等工作也能够在一定程度上改善农村环境；用水户协会的民主管理增强了农民民主参与的意识，用水户协会作为村民自治、村务公开在农村水利领域的具体表现形式，推进了农村基层民主政治建设。