摘要：本文从灌区管理现状以及存在的问题出发，提出了灌区产权界定的必要性，分析了农民参与式灌溉制度的合理性。

1、灌区管理现状

新中国建立以来,政府致力于发展农田水利。由各类水利工程提供的灌溉水量约3600-4000亿m3，至2005年，全国有效灌溉面积5656多万hm2，约占耕地总面积的46%。但是，目前我国灌区管理的现状不容乐观。从管理体制方面来看我国现行灌溉工程和用水管理仍沿袭计划经济体制下的以政府和集体管理为主的方式，造成农田水利基础设施的建设管理和用水管理的责任主体出现 '缺位'和'错位'，用水者只顾用水，管水者因灌溉效益低而缺乏管水的积极性，带来了农田水利灌排设施老化、破损，加剧了用水的无序和浪费，灌溉面积不断萎缩，农业效益持续下降，这种管理现状已不适应农村经济发展的要求；同时，广大农民也颇有怨言。每年各地区因为灌溉而发生的纠纷比比皆是。为了进一步提高灌溉工程建设和管理的水平，促进水资源的高效利用，确保农田水利的可持续发展，必须对现行灌区管理体制进行改革和调整[1]。

针对灌溉管理存在的问题，各地积极探索实行新的专管与群管相结合的管理方式，开始试点、推广用水户参与灌溉工程建设与管理；2005年和2006年中共中央围务院“一号文件”以及水利部、国家发展和改革委员会、民政部三部委联合发布的《关于加强农民用水户协会建设的意见》等重要文件的颁布，促进了以农民用水户协会为主的多种形式的农民参与式灌溉管理制度变革。将农村用水的决策权、田间工程的使用权回归给农民自己，调动农民群众的“自己事情自己办、自己工程自己管”的积极性，推行农民用水户参与管理是我国灌溉管理体制改革的方向。自1995年起在运用世行贷款项同进行用水户参与灌溉管理上作试点以来，目前，已有30个省(自治区、直辖市) 不同程度地开展了用水户参与灌溉管理的改革，组建了以农民用水户协会为主要形式的各种农民用水合作组织[2][3]20000多个，管理灌溉面积近1亿亩，参与农户6000多万人，发展趋势良好。

2、政府、农民对灌排设施态度的异同点

政府为了保护农业，以维护国家的整体利益，投入一定资金，组织农民兴修大量的灌排设施，并支付一定费用成立各级灌区管理机构，作为灌区管理的代理人。而农民为了生存需要和改善生活条件，需要使用这些灌排设施，以保障农作物旱涝保收。灌排设施只要没有荒芜到无法使用的地步，即只要还有经济价值，就存在农民设法利用它——“追租”，而灌区管理机构也试图保护这个价值——“护租”。但农民在设法使用它的时候，会寻找、界定各项收益和成本，当农民为使用灌排设施所得的价值的增量等于所支付的费用的增量时，即边际收益等于边际成本时(MRi=MCi)，农民会停止使用灌排设施，达到均衡状态；而灌区管理单位愿意支付的费用不仅依赖于灌排设施本身，而且会依赖于农民使用灌排设施的努力程度，即边际成本等于边际收益(MRa=MCa)。在连续性假设的前提下，一般均衡应同时满足上述两项条件。当连续性假设条件未必成立时，一般均衡分析被社会博弈分析所取代，社会博弈达到均衡状态时，存在着一块没有愿意护租和追租的区域，这块区域对任何一个博弈参与者而言，都小于获取这一价值所必须支付的费用，这块区域就是“公共领域”。从现状供水与用水分界点看，农民只关心到自家田块的水，并愿意支付费用，并不关心水是怎么来的；而灌区管理机构只能将水送至斗口，只关心支渠或斗渠以上的渠系工程；灌区管理机构和农民从各自利益均衡出发，存在一块谁也不想再支付成本的领域一一骨干工程到田间的灌溉设施。正是由于灌排设施未被界定的产权，并作为一种“公共财富”被置于公共领域，这种模糊的公共财富由交易各方自由攫取，并在各自的约束下最终达到产权博弈均衡状态。

政府从宏观上考虑，投入随粮食生产状况的好坏而产生波动，对灌排设施的投入被动调整。只要粮食增产，粮食总产达到一定规模，就会减弱对灌排设施投入；如果粮食减产，危及安全时，才会引起重视，增加投入。农民看到灌排设施的所包含的经济价值，会设法利用，出于成本与收益的考虑，只有当边际收益大于边际成本时，农民才会在灌排设施的所支付费用的增加。

3、灌区产权界定的必要性

由于资源的稀缺性，意味着用水户之间 、用水户和灌区之间的竞争和利益冲突，也就必定存在“歧视”。对稀缺资源的竞争总能达到“秩序”(均衡)态，为稀缺资源的配置提供“规则”。而任何规则对一部分个体的某种歧视。人们希望多用水受到其他人希望达到的福利水平所占用数量的约束；调解这种利益冲突的结果，就是产权。

在经济学意义上说，产权是由社会博弈的均衡格局决定的；公共领域的界定必须以法律权力的界定为前提，以社会博弈所达到的均衡格局为经济权力的根据，公共领域等于法律权力与经济权力之间的差额。农民为了把生产要素投入到生产中，要与灌区管理机构进行交易，即产权以及由社会创立的自由权利在相关各方之间的转让与获得(相关各方的讨价还价)。制度经济学在很大程度上着眼于通过建立产权制度来解决问题。因此，灌区管理的制度安排要求建立完整的产权制度。第一，产权边界界定清晰。第二，产权界定与当地条件保持一致。第三，产权界定与交易必需接受监督。第四，配套法律文件齐全。第五，冲突解决机制健全。第六，治理结构有效。第七，反映人类的基本价值。第八，制度成本可以被接受。一般地，竞争的逻辑表明，对产权更完整的界定减少了不确定性，增进了资源的何效配胃与使用。产权应该有助于人们形成合理的预期、激励人们的经济活动、产权可以提高资源配置的效率。

没有产权保障的灌排设施对于农民来说只是一种负担，应正确认识灌排设施的资产性质，并妥善处理其归属问题。长期回避这个问题不仅严重制约农村水利管理体制改革的进程，而且盲目实行“拍卖”、“股份制”会遗留下难以解决的新隐患。大中型灌区特别是其田间工程，以土方工程为主，基本上是农民投入大量劳务以及实物和资金的方式建设的，政府为了对工农业剪刀差的有限补偿，给了相应的支持，但政府的支持不属于投资性质。据此，除了大中型灌区的骨干工程应属国家和当地农民共同所有外，其他工程应该属于当地农民所有。

当农民在获得并保障产权付出的代价太大，超过拥有产权所能带来的收益时，就会放弃产权，或是不再将精力主要放在产权上。灌排设施大多已经运行了三、四十年，它们对发展农业生产做出巨大贡献的同时并没有得到有效的维护和更新，从这个意义上考虑，政府在明确它们的产权时应该承诺进行必要的维护和更新。同时，政府拥有农村水利骨干工程部分产权的理由则是为了继续承担实现上述目的的责任。

应进一步作好灌排设施的清产核资工作和所有权转移工作，今后严格按照“谁投资、谁拥有、谁受益”的原则进行水利基础设施的建设、运行和维护。通过灌区产权的界定，在灌区形成集体行动、政府管制与市场机制相互融合的一体化复合型水资源治理结构[4]。

4、灌区管理制度变迁中的政府(灌区)与用水户的路径依赖

灌区管理制度的框架可以描述为：灌区骨干工程在政府监督下由所有者委托独立的专业机构管理，专业机构按现代企业制度运作；灌区的田间工程受益区农民在政府指导下成立各级用水户协会独立行使所有者权益，即把公共管理中的部分责任和权利下放用水户协会，以调动多元生产管理的积极性，从而最大限度地实行用水户和灌区的利益需要。从模糊的产权制度，到确立明晰的将田间工程回归于农民，并按照用水户参与灌溉管理这一制度过渡，从新制度经济学的角度分析，会产生制度变迁的路径依赖。之所以产生路径依赖问题是因为制度变迁本身存在着报酬递增的自我强化机制。换句话说，之所以不会产生制度创新是因为这种安排还能够给制度的初始选择者带来持续的收益。对于灌区管理原有的制度来说，必定有一个团体从中获取了持续增长的收益，从而强化了这种选择而不愿做出改变。诺斯指出：“一种安排只有在下述两种情形下才会发生：一种情形是创新改变了潜在的利润，一种是创新成本的降低使制度安排的变迁变得合算了” 。

灌溉管理制度的变迁，政府、灌区和农民分别表达了不同的心态。从政府角度来看，政府考虑的是社会成本与收益以及政治成本与收益。政治成本、收益是政府在选择公共品供给制度方面的主要驱动力。中央政府倾向于制度外财政和自上而下的决策方式，既可以节省物质资料成本又可以节约与基层政府和农民的交易成本；而基层政府依靠制度外财政不仅可以维持自身的行政平衡，而且还能得到额外的经济收入。基层政府官员在物质和心理上的收益“双重角色”使其不愿意轻易改变这种初始路径选择。况且在这种制度安排下，制度维护和实施的成本很小，中央政府基本上不需要动用自己的制度内财政就能稳定社会秩序。

从用水户角度看，用水户更多的考虑个人成本和个人收益。而作为制度的需求者，用水户则因其个体成本与收益的理性分析而无法组织起有效的集体的理性。因而他们更倾向投资于自己的生产，忽略灌排设施的投入。

从灌区角度看，灌区要考虑自身的成本和收益。灌区提供农村公共物品受到灌区确立的目标函数的影响，一般难用制度化的形式存在下来，受企业效益影响大。

这样，理性的政府和理性的农民、灌区基于成本和收益的分析，就很难突破原有的制度

路径。长期以来，灌排设施作为一种农村重要的公共物品，其供给决策规则表现为自上而下强制性特征。

5、理性化的制度

从制度分析的角度看，从来就没有理性的制度。一切制度都是社会博弈的结果。制度的变革需要付出高额的费用，即制度成本。明确了农民或农民和国家是灌排设施的所有者，推行用水户参与灌溉管理的制度，从现阶段看是一种“理性化”的制度。因为，这种制度的费用是最小化的，或者不存在“最小化"时，其制度费用可尽量降低；同时可实行资源的最优配置。

所谓制度成本由“知识费用”、“生产费用”和“监督费用”组成，制度成本可以用“监

督费用”来近似。我们可以将灌区管理机构与用水之间，以及用水户与用水户之间的关系描述为“契约”关系。监督费用由三部分组成：(1)“第一方监督”，特指行为主体的自身行为监督，它是基于道德自律的一种监督方式；(2)“第二方监督”，指契约各方的相互监督。从博弈角度看，契约各方相互监督对方的努力程度，如果他不努力，那么他知道你也减少努力，于是两人将陷入“囚徒困境”。所以两人都知道，最好的策略是“合作”，而不是“偷懒”。当各方都拥有对其他各方的威慑能力时，“第二方监督”可以是有效的；(3)“第三方监督”，如果行为主体各方同意由契约之外的利益独立机构在发生利益冲突是充当仲裁者，那么就发生了第三方监督。上述三类监督方式各自与他们的费用联系着，于是就有了三类监督费用。

我国现行社会，由于道德基础的瓦解，第一方监督的费用比它在传统中国社会的费用高得多，以至于我们失去了相互得到的信任，这样人与人之间的分工与合作很难靠成员内部之间协调，只能依赖于第二方监督和第三方监督。

灌区明晰后的产权并不能保护不受他人产权带来的负的或正的外部影响，也不禁止带给他人负的或正的外部影响：这些外部效应可以通过市场竞争传递，也可以通非市场方式传递；在这些外部效应的领域里，存在着以往社会习俗和道德共识的“分享的产权”，这些产权往往无法被法律明确界定，也无法被政府强制维持，他只能依赖于社会成员的自愿合作精神，即发挥用水户协会的作用，努力降低第二方监督的费用。

因此，产权的明确有助于灌区管理机构和农民形成合理预期，激励农民的生产活动，形成调解因资源的稀缺性引起的用水户之间、用水户和灌区之间的竞争和利益冲突的机制，发挥用水户协会作用，降低监督成本。并没有任何一个人可以在不使他人境况变坏的同时使自己的情况变得更好，达到了资源配置的最优化——帕累托最优效率。使资源能够不断地从利用和配置效率较低的地方，交换和流动到效率更高的地方，资源的配置效率不断的提高。

参考文献：

[1] 陈晓坤.中国灌区管理模式的探讨[J].人民黄河，2002，24（1），26～27

[2] 段安华.用水户参与用水管理的实践与思考[J].中国水利，2005，（13），97～99

[3] 苏孝陆.用水户协会在灌区体制改革中的地位[J].水利经济，2004，22（3），5～6

[4] 穆贤清，黄祖辉，陈崇德，张小蒂. 我国农户参与灌溉管理的产权制度保障[J].经济理论与经济管理，2004，（12），61～66